LE COMPETENZE DELLE REGIONI E DEGLI ENTI LOCALI
1. Il quadro generale
L’ambito delle competenze degli enti locali, dunque, si inserisce nella cornice delineata dalla legislazione statale ovvero da quanto stabilito dal Codice dei beni culturali e del paesaggio (c.d. Codice Urbani) che, sin dalla stesura del 2004, ha stabilito che “lo Stato, le Regioni, le città metropolitane, le Province e i Comuni assicurano e sostengono la conservazione del patrimonio culturale e ne favoriscono la pubblica fruizione e la valorizzazione”.
Si tratta di un enunciazione di principio che riguarda il patrimonio culturale in generale, senza riguardo al regime di appartenenza dei beni che lo costituiscono e delle correlate competenze.
Al successivo art. 2, comma 4, si specifica che il patrimonio culturale pubblico è destinato alla pubblica fruizione a differenza dei beni culturali di proprietà privata che, di contro, sono rimessi al libero utilizzo da parte del proprietario, salvo norme derogatorie e di tipo eccezionale che ne conformano la disponibilità.
In ogni caso, indipendentemente dalla natura pubblica o privata del proprietario, sussiste un generale obblighi di conservazione del bene e per quanto al patrimonio pubblico, si prevede per lo Stato e gli altri enti pubblici
“l’obbligo di garantire la sicurezza e la conservazione dei beni culturali di loro appartenenza” (art. 30).
2. Le funzioni di tutela
Come abbiamo anticipato, sebbene la funzione di tutela sia una funzione riservata allo Stato, non mancano disposizioni che chiamano all’esercizio della funzione anche le regioni e gli enti locali. Tra queste l’art. 5 del codice Urbani, rubricato appunto “Cooperazione delle regioni e degli altri enti pubblici territoriali in materia di tutela del patrimonio culturale” cui si affiancano le numerose ipotesi di cooperazione funzionale che si possono rinvenire nel Titolo I – Parte seconda - del Codice, disciplinante appunto la materia “tutela”.
L’art. 5, per cominciare, al comma 2, attribuisce alle Regioni le funzioni di tutela sui beni librari non appartenenti allo Stato.
Mentre al comma 3 dello stesso art. 5 si può rinvenire un’ipotesi di
“autonomia differenziata” tra le diverse Regioni, come previsto dalla stessa Carta Fondamentale all’art. 116, comma 3, ove si dispone che, sulla base di specifici accordi o intese le Regioni possano “esercitare le funzioni di tutela su carte geografiche, spartiti musicali, fotografie, pellicole o altro materiale audiovisivo, con relativi negativi e matrici”, purché non siano beni appartenenti allo Stato.
Di più ampio respiro il comma 4 che introduce un modello generale svincolato dalla tipologia di bene e dunque, previi appositi accordi, sulla base
dei “principi di differenziazione ed adeguatezza”, le Regioni possono fare richiesta per individuare “ulteriori forme di coordinamento in materia di tutela”.
Tali accordi inoltre possono, “prevedere particolari forme di cooperazione con gli altri enti pubblici territoriali” (art. 5, comma 5).
All’esito di tali disposizioni di ordine generale, il Codice prevede una serie di competenze specificamente attribuite agli enti locali in materia di tutela.
Si riconosce il potere di “impulso” relativo al procedimento di verifica dell’interesse culturale dei beni di appartenenza pubblica e di enti privati senza scopo di lucro (art. 13): la regola vuole che il Ministero effettui tale operazione
“d’ufficio o su richiesta formulata dai soggetti cui le cose appartengono”, cosicché gli enti locali possono chiedere l’attivazione di tale procedimento esclusivamente per i beni di loro proprietà.
Del pari, all’art. 14 è riconosciuto che procedimento di dichiarazione dell’interesse, presso il soprintendente possa essere attivato “anche su motivata richiesta della Regione e di ogni altro ente territoriale interessato”. Quanto invece al diverso aspetto della comunicazione di avvio del procedimento, qualora il procedimento riguardi “complessi immobiliari, la comunicazione è inviata anche al Comune e alla città metropolitana” (art. 14, comma 3) ove tali beni sono collocati.
Di notevole rilievo è inoltre l’attività catalogazione che, in base all’art. 17, viene svolta dal Ministero, che stabilisce le relative attività e le metodologie “con il concorso delle Regioni e degli altri enti pubblici territoriali”, affinché sia assicurata la catalogazione della generalità dei beni culturali. Gli enti territoriali sono tenuti a provvedere alla catalogazione dei beni culturali loro appartenenti sulla scorta delle metodologie stabilite dal Ministero.
Il ruolo del Ministero, con i relativi poteri di vigilanza, rischia di essere, sia fatto passare il termine, ingombrante e, pertanto, talora trova un temperamento grazie a previsioni come quella contenuta nell’art. 18 del Codice: detti poteri, infatti, quando riguardino beni delle Regioni o degli enti locali, devono essere esercitati dal Ministero “anche mediante forme di intesa e di coordinamento con le Regioni”. Si evidenzia da subito come il legislatore ha riconosciuto alla Regione un necessario ruolo di intermediazione escludendo un diretto coordinamento con gli enti locali.
Il ricorso allo strumento dell’accordo tra enti pubblici si ritrova anche in punto di “misure di protezione”. Il Codice prevede infatti che per gli interventi di tutela sui beni pubblici, ossia per ogni opera incidente sui beni stessi, l’autorizzazione prevista dall’art. 21 possa essere “espressa nell’ambito di accordi tra il Ministero ed il soggetto pubblico interessato” (art. 24). Dal 2008 tale autorizzazione può essere sostituita dall’assenso espresso in sede di conferenza di servizi, ove la stessa sia stata indetta per consentire l’esame contestuale di più interessi pubblici (art. 25, comma 1).
Qualora la Sovraintendenza – ente deputato – ritenga di dover procedere ad interventi conservativi “imposti” su beni immobili vincolati, il
progetto di tali interventi deve essere inviato sia al Comune che alla Città metropolitana, affinché possano adottare un parere facoltativo motivato sul progetto stesso (art. 33, comma 4).
Sempre nell’ottica della garanzia di massima fruizione, l’art. 38 prevede che, qualora beni vincolati siano restaurati con il concorso finanziario dello Stato, ciò comporterà l’apertura al pubblico del bene, con modalità da concordare col Ministero; tali accordi o convenzioni andranno ovviamente trasmessi dal soprintendente sia al Comune che alla Città metropolitana in cui i beni sono ubicati così come il progetto e la data di inizio dei lavori inerenti interventi conservativi su beni dello Stato devono essere trasmessi a gli enti interessati (art. 39).
Del pari, l’art. 40, al primo comma, stabilisce il Ministero può disporre interventi conservativi imposti su beni delle Regioni o degli altri enti territoriali, al fine di assicurarne la conservazione, “salvo i casi di assoluta urgenza, in base ad accordi con l’ente interessato”.
Invero, in tema di interventi imposti, la clausola generale che esplicita il principio di collaborazione e consenso si rinviene nel comma 3 dell’art. 40, che così recita “gli interventi conservativi su beni culturali che coinvolgono lo Stato, le Regioni e gli altri enti pubblici territoriali nonché altri soggetti pubblici e privati, sono ordinariamente oggetto di preventivi accordi programmatici”.
Il settore degli archivi degli enti pubblici ha imposto una disciplina specifica. L’art. 30, al comma 4, nell’originaria stesura del 2004, prescriveva che tutti gli enti pubblici avessero “l’obbligo di conservare i propri archivi nella loro organicità e di ordinarli, nonché di inventariare i propri archivi storici, costituiti dai documenti relativi agli affari esauriti da oltre quaranta anni”. Con la novella del 2008 è stato altresì introdotto l’obbligo di istituire per tali ultimi documenti “sezioni separate”. Ed ancora, il novellato art. 43, comma 1-bis, prevede che “il Ministero, su proposta del soprintendente archivistico, ha facoltà di disporre il deposito coattivo, negli archivi di Stato competenti, delle sezioni separate di archivio di cui all’articolo 30, comma 4, secondo periodo, ovvero di quella parte degli archivi degli enti pubblici che avrebbe dovuto costituirne sezione separata. In alternativa, il Ministero può stabilire, su proposta del soprintendente archivistico, l’istituzione della sezione separata presso l’ente inadempiente. Gli oneri derivanti dall’attuazione dei provvedimenti di cui al presente comma sono a carico dell’ente pubblico cui l’archivio pertiene”.
Va inoltre ricordato che l’art. 44, comma 5, prevede la facoltà per i direttori dei “luoghi di cultura” di ricevere “in deposito”, previo assenso del competente organo ministeriale, beni culturali appartenenti ad enti pubblici; le spese di conservazione e custodia sono a carico degli enti depositanti, salvo che non vengano concordatamene ripartite col Ministero o poste a suo totale carico, “anche in ragione del particolare pregio dei beni e del rispetto degli obblighi di conservazione da parte dell’ente depositante”.
Di rilievo è infine la norma in tema di prescrizioni di tutela indiretta che possono essere stabilite ai sensi degli artt. 45 ss. Per prescrizioni di tutela indiretta si intendono quelle misure che hanno ad oggetto i beni che attorniano il bene immobile culturale affinché di quest’ultimo non si trovi in pericolo l’integrità, “ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente e di decoro” (art. 45). In tali casi l’avvio del relativo procedimento può aver luogo “anche su motivata richiesta della Regione o di altri enti pubblici territoriali interessati” (art. 46, comma 1).
Qualora le prescrizioni predette riguardino complessi immobiliari, la comunicazione di avvio del procedimento è inviata anche al Comune e alla Città metropolitana (art. 46, comma 3). Gli enti territoriali devono poi recepire nei regolamenti edilizi e negli strumenti urbanistici tali prescrizioni (art. 45, comma 2).
Qualora venisse autorizzato collocamento o affissione di cartelli, insegne, avvisi a scopo pubblicitario sugli edifici e nelle aree tutelati come beni culturali - purché “non danneggino l’aspetto, il decoro o la pubblica fruizione di detti immobili - l’autorizzazione deve essere trasmessa, a cura degli interessati, agli altri enti competenti all’eventuale emanazione degli ulteriori atti abilitativi (art. 49).
Di assoluta importanza è invece la competenza dei Comuni nell’individuazione delle “aree pubbliche aventi valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico nelle quali vietare o sottoporre a condizioni particolari l’esercizio del commercio”(art. 52), sentito preventivamente il soprintendente.
La disciplina delle ipotesi di alienabilità dei beni culturali pubblici, totalmente riformulata dall’intervento del 2008, è stata estesa dall’art. 57-bis anche ad ogni “procedura di dismissione o di valorizzazione e utilizzazione, anche a fini economici, di beni immobili pubblici di interesse culturale, prevista dalla normativa vigente e attuata, rispettivamente, mediante l’alienazione ovvero la concessione in uso o la locazione degli immobili medesimi”.
Per quanto concerne i beni di appartenenza pubblica, il principio cardine è la conferma della generale inalienabilità già statuita dal Codice civile per i beni del demanio culturale (art. 53), ossia beni appartenenti agli enti territoriali. Tale inalienabilità è pero assoluta per alcune specifiche categorie di beni (ad esempio gli immobili e “le aree di interesse archeologico”, “le raccolte di musei, pinacoteche, gallerie e biblioteche” e i documenti e gli archivi; art.
54) mentre risulta relativa per le altre categorie. Vi è poi una peculiare ipotesi di inalienabilità temporanea per l’intera categoria dei beni pubblici che possano presentare un interesse culturale: prima che il procedimento di verifica dell’interesse culturale si compia sulla generalità dei beni pubblici aventi più di cinquanta anni, essi risultano provvisoriamente inalienabili, in attesa che ne venga accertata la valenza culturale oppure la sua soggezione al diritto comune (art. 54, comma 2, lett. a).
Da tale disciplina è escluso il trasferimento di beni tra lo Stato, le Regioni e gli altri enti pubblici territoriali, in quanto risponde ad esigenze di decentramento o di miglior allocazione delle competenze di gestione (art. 54, comma 3) dunque sempre con lo scopo di garantire la più efficiente gestione del bene culturale.
Si parala di alienabilità controllata per quegli immobili culturali non rientranti tra quelli specificamente dichiarati inalienabili dall’art. 54. Risulta indispensabile l’autorizzazione del Ministero perché singoli beni degli enti territoriali possano divenire alienabili.
Ciò si impone tutte le volte in cui potenziali investitori privati possano rispondere in maniera efficace all’esigenze di miglior conservazione e fruizione apportare, a fronte di contrazione delle risorse pubbliche destinate al patrimonio culturale.
La richiesta, in tal caso, dovrà contenere, oltre alla descrizione del bene nelle sue condizioni materiali e di utilizzo attuali, un programma di conservazione, valorizzazione e destinazione d’uso che il potenziale acquirente si dovrà impegnare a rispettare (art. 55). Il programma di conservazione e valorizzazione costituirà, una volta alienato il bene, una vera e propria obbligazione contrattuale per l’acquirente e oggetto di apposita clausola risolutiva espressa (art. 55-bis).
L’autorizzazione è rilasciata dal Ministero su parere del soprintendente, “sentita la Regione e, per suo tramite, gli altri enti pubblici territoriali interessati e potrà contenere una serie di misure conformative dell’utilizzo del bene una volta venduto (tra cui in particolare “le condizioni di fruizione pubblica del bene, tenuto conto della situazione conseguente alle precedenti destinazioni d’uso”- art. 55, comma 3). Tutte prescrizioni andranno trascritte nei registri immobiliari e, in special modo, il programma di conservazione e valorizzazione il cui rispetto è condizione di risoluzione del contratto di acquisto.
Si tratta, appare opportuno precisarlo, dell’esercizio di un potere discrezionale da parte dell’ente preposto al rilascio dell’autorizzazione che deve essere negata, ai sensi della normativa in esame, qualora la destinazione d’uso proposta possa essere pregiudizievole per “la conservazione e fruizione pubblica del bene o comunque risulti non compatibile con il carattere storico e artistico del bene medesimo” (art. 55, comma 3-bis).
L’effetto dell’intervenuta autorizzazione è la “sdemanializzazione (art.
55, comma 3-quinquies) del bene”; sebbene il bene sdemanializzato sia divenuto alienabile, lo stesso non perde la sua qualifica di “bene culturale” e, pertanto, resterà sottoposto alle disposizioni di tutela specifiche (art. 55, comma 3-quinquies).
L’inadempimento alle prescrizioni contenute nell’autorizzazione e nel contratto di vendita del bene costituisce motivo di risoluzione del contratto
stesso l’acquirente non rispetti quanto prescritto nell’autorizzazione e nell’atto di alienazione.
Di talché, risolto il contratto di vendita, il bene torna nella proprietà dell’ente territoriale originario proprietario. Il sistema si propone lo scopo di garantire il rispetto della vocazione culturale del bene anche una volta che sia divenuto bene privato che, pur avendo cambiato titolarità, non muta di destinazione che resta pubblicistica.
Per i beni culturali appartenenti agli enti territoriali che non siano demaniali, quindi singoli beni mobili non inclusi in collezioni –che invece sono assolutamente inalienabili (art. 54) - occorre un’autorizzazione ministeriale, a rilasciata a condizioni meno onerose, essendo sufficiente che dalla alienazione non derivi un danno alla conservazione e alla pubblica fruizione degli stessi (art. 57).
Agli enti locali è riconosciuto un ruolo diretto nel procedimento di prelazione artistica, disciplinato dagli artt. 60 ss.
La legge riconosce una facoltà di prelazione – cioè di essere preferiti a parità di condizioni all’acquirente privato - a favore del Ministero e degli altri enti territoriali nell’ipotesi in cui trasferimento avvenga a titolo oneroso al medesimo prezzo indicato nell’atto di trasferimento (art. 60). Il procedimento per l’esercizio della facoltà di prelazione ha inizio con la comunicazione che il soprintendente, “ricevuta la denuncia di un atto soggetto a prelazione”, dà immediata comunicazione alla Regione e agli altri enti pubblici territoriali nel cui ambito si trova il bene (art. 61, comma 1). Entro il termine di sessanta giorni dalla ricezione della denuncia di trasferimento (come chiarito da una sentenza del Consiglio di Stato, 4 aprile 2008, n. 1419, che specifica come anche la notificazione di tale atto debba essere compiuta entro detto termine) l’ente pubblico deve determinarsi per effettuare l’acquisto in luogo dell’acquirente privato.
Gli enti pubblici territoriali, nel termine di venti giorni dalla denuncia, possono formulare al Ministero una “proposta di prelazione” (art.
61, comma 2). Il Ministero “può rinunciare all’esercizio della prelazione, trasferendone la facoltà all’ente interessato entro venti giorni dalla ricezione della denuncia”. L’ente che intende esercitare la prelazione assumerà “il relativo impegno di spesa, adotta il provvedimento di prelazione e lo notifica all’alienante ed all’acquirente entro e non oltre sessanta giorni dalla denuncia medesima. La proprietà del bene passa all’ente che ha esercitato la prelazione dalla data dell’ultima notifica” (art. 61, comma 3).
Vi è da precisare che il termine di 60 giorni è un termine perentorio per tutte le amministrazioni coinvolte ciò a significare che se l’amministrazione statale, ove non ritinga di effettuare l’acquisto, ritardi nel notiziarne gli altri enti interessati questo non si ripercuoterà sulla posizione dell’acquirente privato, il cui status di proprietario si consolida allo spirare del termine, salva la responsabilità dell’amministrazione inadempiente.
Infine, deve essere segnalata la facoltà per gli enti locali di richiedere al Ministero di acquisire la proprietà di beni vincolati attraverso il procedimento di espropriazione (art. 95): il Ministero potrà “autorizzare, a richiesta, le Regioni, gli altri enti pubblici territoriali” “ad effettuare l’espropriazione”, procedendo dapprima alla dichiarazione di “la pubblica utilità ai fini dell’esproprio” e rimettendo “gli atti all’ente interessato per la prosecuzione del procedimento” (comma 2).
2.3. Le funzioni di valorizzazione
Come si è già esposto innanzi, l’assetto costituzionale riconosce al legislatore statale la competenza a dettare i principi fondamentali in materia di valorizzazione dei beni culturali. La normativa contenuta nel codice Urbani in tema di valorizzazione racchiude la disciplina completa che andrà applicata ai beni di proprietà statale, dove per i beni degli altri soggetti pubblici appresta quei principi fondamentali che le legislazioni regionali di dettaglio sono tenute a rispettare ed applicare, così come le norme di dettaglio non sono da ritenersi applicabili ai beni non statali avendo le regioni competenza concorrente.
Il già menzionato art. 2, al comma 4, viene specificato all’art. 102 con l’enunciazione del principio generale che “lo Stato, le Regioni, gli altri enti pubblici territoriali” “assicurano la fruizione dei beni presenti negli istituti e nei luoghi” della cultura (art. 102).
Il Codice dispone in maniera esplicita che, “nel rispetto dei principi”
fondamentali indicati dal Codice stesso, “la legislazione regionale disciplina la fruizione dei beni presenti negli istituti e nei luoghi della cultura non appartenenti allo Stato o dei quali lo Stato abbia trasferito la disponibilità sulla base della normativa vigente” (art. 102, comma 2).
In seguito alle due riforme operate sul testo del Codice, prima nel 2006 e poi nel 2008, è stato potenziato il ricorso allo strumento consensuale l’esercizio attività di valorizzazione e ne dà conto il principio espresso dall’art.
7, comma 2: “il Ministero, le Regioni e gli altri enti pubblici territoriali perseguono il coordinamento, l’armonizzazione e l’integrazione delle attività di valorizzazione dei beni”.
Le attività di valorizzazione possono identificarsi, in via esemplificativa, in attività mirate alla “costituzione ed organizzazione stabile di risorse, strutture o reti, ovvero nella messa a disposizione di competenze tecniche o risorse finanziarie o strumentali, finalizzate all’esercizio delle funzioni ed al perseguimento delle finalità indicate all’articolo 6” (art. 111, comma 1); si afferma che “la valorizzazione ad iniziativa pubblica si conforma ai principi di libertà di partecipazione, pluralità dei soggetti, continuità di esercizio, parità di trattamento, economicità e trasparenza della gestione”
(comma 3).
Dunque, quando le funzioni amministrative concernono la valorizzazione, il principio cardine che ne governa la realizzazione è quello della cooperazione che si riverbera nel coordinamento, armonizzazione e
integrazione della “fruizione relativamente agli istituti ed ai luoghi della cultura di appartenenza pubblica”, per i quali “lo Stato”, “le Regioni e gli altri enti pubblici territoriali definiscono accordi nell’ambito e con le procedure dell’articolo 112” (art. 102, comma 4).
È altresì previsto che, per mezzo di tali accordi, lo Stato possa
“trasferire alle Regioni e agli altri enti pubblici territoriali, in base ai principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, la disponibilità di istituti e luoghi della cultura, al fine di assicurare un’adeguata fruizione e valorizzazione dei beni ivi presenti” (art. 102, comma 5).
Si tratta di un nodo centrale nell’ottica della piena realizzazione del decentramento delle funzioni amministrative in materia, con il trasferimento concordato non tanto della titolarità del bene, bensì della titolarità delle funzioni di gestione, fruizione, valorizzazione di beni culturali statali al livello ritenuto più adeguato al loro svolgimento.
A salvaguardia dello scopo ultimo della massima fruizione del patrimonio culturale, il Codice stabilisce che “in assenza di accordo, ciascun soggetto pubblico è tenuto a garantire la fruizione dei beni di cui ha comunque la disponibilità”.
Sempre facendo ricorso ad “intese” tra Ministero, Regioni e gli altri enti pubblici territoriali si può coordinare l’accesso agli istituti ed ai luoghi pubblici della cultura (art. 103, comma 1).
Ai sensi dell’art. 119, inoltre, gli enti territoriali possono concludere accordi col Ministero, i Ministeri della pubblica istruzione e dell’Università e della ricerca, al fine di “diffondere la conoscenza del patrimonio culturale e favorirne la fruizione”.
Lo strumento consensuale, viene elevato a cardine per l’esercizio della funzione della valorizzazione nella nuova stesura dell’art.112, titolato
“Valorizzazione dei beni culturali di appartenenza pubblica”. Il comma 4 dispone che “lo Stato, le Regioni e gli altri enti pubblici territoriali stipulano accordi per definire strategie ed obiettivi comuni di valorizzazione, nonché per elaborare i conseguenti piani strategici di sviluppo culturale e i programmi, relativamente ai beni culturali di pertinenza pubblica. Gli accordi possono essere conclusi su base regionale o subregionale, in rapporto ad ambiti territoriali definiti, e promuovono altresì l’integrazione, nel processo di valorizzazione concordato, delle infrastrutture e dei settori produttivi collegati. Gli accordi medesimi possono riguardare anche beni di proprietà privata, previo consenso degli interessati. Lo Stato stipula gli accordi per il tramite del Ministero, che opera direttamente ovvero d’intesa con le altre amministrazioni statali eventualmente competenti”.
Siamo di fronte ad un sistema integrato di valorizzazione del bene cultuale che vede l’interazione di una complessità di soggetti e infrastrutture.
Dall’esame puntale della disposizione emergono plurimi livelli di concertazione: accanto ad un primo livello “strategico”, in cui lo Stato, le
Regioni e gli altri enti pubblici territoriali mettono a punto “strategie ed obiettivi comuni di valorizzazione”, segue un livello pianificatorio/programmatorio, nell’ambito del quale vengono elaborati “i conseguenti piani strategici di sviluppo culturale e i programmi, relativamente ai beni culturali di pertinenza pubblica”.
A tali livelli “decisionali” segue poi la fase gestionale ovvero la realizzazione delle specifiche attività di valorizzazione, che possono essere svolte in forma diretta o indiretta, come indicato dal successivo art. 115.
Questa cooperazione funzionale può poi accompagnarsi ad una più concreta cooperazione “strutturale” con creazione da parte degli enti territoriali di “soggetti giuridici cui affidare l’elaborazione e lo sviluppo dei piani di cui al comma 4” (art. 112, comma 5).
È evidente che l’archetipo suggerito dal dettato normativo sin qui preso in esame è quello della gestione “concordata” della valorizzazione dei beni culturali, per mezzo di intese tra gli enti territoriali in assenza delle quali gli enti proprietari hanno l’obbligo di garantirne comunque la valorizzazione (art. 112, comma 6) del bene di loro pertinenza.
Lo strumento dell’accordo è altresì previsto come momento di coordinamento con soggetti privati interessati, “per regolare servizi strumentali comuni destinati alla fruizione e alla valorizzazione di beni culturali. Con gli accordi medesimi possono essere anche istituite forme consortili non imprenditoriali per la gestione di uffici comuni” (comma 9).
Allo stesso scopo il Ministero, le Regioni, gli enti pubblici territoriali, gli enti pubblici, nonché gli altri soggetti costituiti ai sensi del comma 5, possono stipulare accordi con le associazioni culturali o di volontariato, dotate di adeguati requisiti, che abbiano per statuto finalità di promozione e diffusione della conoscenza dei beni culturali.
Il campo di attuazione dell’art. 112 è dunque particolarmente vasto e ha trovato ampia applicazione nella realtà dei fatti.
Invero, anche prima del Codice Urbani, gli strumenti di programmazione negoziata a disposizione, previsti dalla legge 23 dicembre 1996 n. 662, avevano trovato fruttuoso utilizzo sia che si trattasse dell’intesa istituzionale di programma sia dell’accordo di programma quadro tra Ministero e singole Regioni. In tali intese tuttavia non erano coinvolti gli enti locali e a tale esclusione il Codice Urbani ha voluto porre rimedio garantendo la più ampia partecipazione degli stessi.
Sempre tramite accordo con i proprietari dei beni interessati, lo Stato, le Regioni e gli altri enti pubblici territoriali possono intervenire a supporto alle attività e alle strutture di valorizzazione dei beni privati o comunque ad iniziativa privata, (art. 113).
Altro momento cruciale che vede la sua soluzione grazie ad una cooperazione multilivello è la definizione dei contenuti dei “livelli minimi uniformi” di qualità delle attività di valorizzazione sui beni di pertinenza
pubblica: tali livelli di qualità sono infatti fissati dal Ministero, dalle Regioni e dagli altri enti pubblici territoriali, anche con il concorso delle università (art.
114).
Tale intesa avrà poi la veste formale di decreto ministeriale, ma si tratterà di un atto ampiamente condiviso, adottato previa intesa in sede di Conferenza unificata (art. 114, comma 2).
La scelta è frutto della felice esperienza realizzatasi con l’Atto di indirizzo sui criteri tecnico-scientifici e sugli standard di funzionamento e sviluppo dei musei di cui al dm 10 maggio 2001 con cui sono stati individuati gli standard qualitativi uniformi per la valorizzazione del patrimonio pubblico con partecipazione, appunto, di tutti i livelli di governo.
Procedendo all’elencazione delle ipotesi di collaborazione funzionale previste dl Codice Urbani, notevole rilievo ha la cooperazione tra enti territoriali e soggetti finalità superindividuali di tipo pubblicistico.
In tale ambito vale soffermarsi sulla previsione di accordi con le Fondazioni bancarie (art. 121): esso dispone che “il Ministero, le Regioni e gli altri enti pubblici territoriali, ciascuno nel proprio ambito, possono stipulare, anche congiuntamente, protocolli di intesa con le Fondazioni conferenti di cui alle disposizioni in materia di ristrutturazione e disciplina del gruppo creditizio, che statutariamente perseguano scopi di utilità sociale nel settore dell’arte e delle attività e beni culturali, al fine di coordinare gli interventi di valorizzazione sul patrimonio culturale e, in tale contesto, garantire l’equilibrato impiego delle risorse finanziarie messe a disposizione. La parte pubblica può concorrere, con proprie risorse finanziarie, per garantire il perseguimento degli obiettivi dei protocolli di intesa”.
Altra ipotesi di cooperazione volta alla valorizzazione dei beni cultuali è prevista dall’art. 118, “Promozione di attività di studio e ricerca”, secondo cui “il Ministero, le Regioni e gli altri enti pubblici territoriali, anche con il concorso delle Università e di altri soggetti pubblici e privati, realizzano, promuovono e sostengono, anche congiuntamente, ricerche, studi ed altre attività conoscitive aventi ad oggetto il patrimonio culturale”.
Anche in tema di sponsorizzazione l’art. 120 del Codice prevede “la progettazione o l’attuazione di iniziative in ordine alla tutela ovvero alla valorizzazione del patrimonio culturale” promosse dal Ministero, dalle Regioni, dagli altri enti pubblici territoriali. In ogni caso, in ossequio ai principi comunitari e nazionali in tema di contratti pubblici, gli sponsor privati saranno scelti secondo le procedure indicate dal Codice dei contratti pubblici (artt. 28 e 27).
Lo strumento dell’accordo è dunque modalità principale per le attività di valorizzazione, senza con ciò intaccare le competenze degli enti territoriali sui propri beni, ossia l’onere di garantire la valorizzazione dei beni di cui hanno al titolarità nel “rispetto dei livelli” di qualità adottati (art. 114, comma 3). Ai sensi dell’art. 103, comma 3, nell’ambito di tali competenze,
l’ente è chiamato a stabilire le modalità di accesso agli istituti ed ai luoghi della cultura che gli appartengano (prezzi e modalità di gestione dei biglietti, agevolazioni e così via enumerando).
Allo stesso modo, sarà competenza del singolo ente riconoscere la concessione dell’uso individuale dei beni culturali “in consegna, per finalità compatibili con la loro destinazione culturale, a singoli richiedenti” (art. 106) oppure prestare il consenso alla riproduzione nonché all’”uso strumentale e precario dei beni culturali che abbiano in consegna” (art. 107).
Di grande rilievo è il tema delle forme di gestione, quali modalità organizzative che gli enti possono assumere per lo svolgimento dell’attività di valorizzazione dei propri beni culturali.
A tal proposito, per i servizi culturali regionali e locali i principi fondamentali si rinvengono nell’art. 115, principi destinati ad essere oggetto di attuazione con normativa di dettaglio ad opera del legislatore regionale.
In seguito alle modifiche introdotte nel 2006 dapprima e nel 2008 poi, l’art. 115 ha una chiara formulazione di individuazione di principi grazie all’eliminazione di aspetti di dettaglio come, ad esempio, l’elencazione delle specifiche tipologie di forme di gestione utilizzabili, che oggi sono rimessi alla competenza legislativa regionale e all’autonomia organizzativa degli enti locali.
Grazie a quanto disposto dall’art. 115 e dalle altre disposizioni sulla gestione/valorizzazione, si possono individuare i limiti posti alla normazione regionale (legislativa e regolamentare) di dettaglio o di sviluppo e alla normazione (regolamentare ed organizzativa) degli enti locali.
Orbene, in assenza di una esplicita qualificazione in tal senso, siamo chiamati ad enucleare dal complesso normativo in esame, quelle disposizioni che rivestono il ruolo di principio e rappresentano così il limite alla normazione regionale e territoriale.
