UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI PADOVA
Dipartimento Territorio E Sistemi Agro-Forestali
Corso di Laurea Magistrale in Scienze Forestali e Ambientali
PAGAMENTI PER SERVIZI ECOSISTEMICI:
DALLA TEORIA ALLA PRATICA
Miglioramento della connettività ecologica
nel Parco Regionale dell'Oglio Sud
PAYMENTS FOR ECOSYSTEM SERVICES: FROM THEORY TO PRACTICE
Improving the ecological connectivity in the Oglio Sud Regional Park
Relatore
Prof.ssa Paola Gatto
Sommario
Elenco delle figure ... 3
Elenco delle tabelle ... 4
Elenco dei box ... 4
Abbreviazioni e acronimi ... 5
Ringraziamenti ... 5
1. Introduzione... 1
1.1. Contesto e definizione del problema ... 1
1.2. Obiettivi della tesi e quesiti specifici di ricerca ... 2
1.3. Struttura della tesi... 3
2. Inquadramento teorico-concettuale ... 5
2.1. Gli strumenti per valorizzare i servizi ecosistemici ... 5
2.2. I PES: aspetti teorici ... 8
2.2.1. Logica PES ... 9
2.2.2. Definizioni e classificazioni PES ... 10
2.2.3. Modelli PES ... 14
2.3. I PES: aspetti operativi ... 16
2.4. I PES: analisi dei problemi operativi evidenziati dalla letteratura ... 19
3. Materiali e metodi ... 23
3.1. Area e contesto di studio ... 23
3.1.1. Il contesto italiano e lombardo ... 23
3.1.2. La protezione della natura in Lombardia ... 26
3.1.3. Il Parco Regionale Oglio Sud ... 28
3.1.4. Il Progetto Ecopay-connect Oglio Sud ... 31
3.2. Metodo di valutazione del percorso Ecopay-connect ... 34
3.2.1. L’analisi SWOT ... 34
3.2.2. L’applicazione dell’analisi SWOT nel contesto in esame ... 36
4. Risultati ... 37
4.1. Valutazione del percorso Ecopay-connect ... 37
II
4.1.2. Azione 2 – Individuazione e caratterizzazione delle criticità che insistono sul
corridoio ecologico ... 38
4.1.3. Azioni 3, 4, 5 e 6 – Progettazione per superare le criticità emerse... 41
4.1.4. Azione 7 – Analisi e valutazione economica dei servizi ecosistemici del parco e degli effetti prodotti dall’intervento ... 43
4.1.5. Azione 8 – Progettazione partecipata degli strumenti innovativi per il finanziamento degli interventi di riqualificazione fluviale e connessione ecologica ... 53
4.1.6. Azione 9 – Divulgazione ... 70
4.1.7. Azione 10 – Coordinamento e gestione ... 72
4.2. Valutazione della metodologia di analisi utilizzata ... 73
4.3. Il primo PES nel Parco Oglio Sud ... 74
5. Discussione e conclusioni ... 77
5.1. Passaggi critici del processo di l’implementazione di un PES ... 77
5.2. Percorso per implementazione di un PES nel contesto di un’area protetta ... 78
5.3. Ruolo di un Ente Parco nell’implementazione di un PES ... 80
5.4. Considerazioni conclusive ... 81
Bibliografia ... 83
Altro materiale consultato ... 86
Siti internet consultati ... 86
Allegato I – Tabelle per l’assegnazione dei valori di interesse e potere nell’ambito della stakeholder analysis ... 87
Elenco delle figure
Figura 2-1: Comparazione fra PES e altri strumenti di conservazione ... 7
Figura 2-2: La logica dei PES. ... 10
Figura 2-3: Schema di PES basato sul mercato. ... 11
Figura 2-4: Modello azione collettiva. ... 13
Figura 2-5: Modello a fonte di finanziamento mista. ... 14
Figura 3-1: Rappresentazione cartografica della RER Lombarda. ... 27
Figura 3-2: Siti Natura 2000 gestiti dal Parco Regionale Oglio Sud. ... 29
Figura 3-3: Banalizzazione delle sponde del fiume Oglio nel suo tratto terminale. ... 30
Figura 3-4: Progetto Dem.O.S. un’area demaniale prima (a), durante (b) e 12 anni dopo (c) gli interventi di riforestazione. ... 30
Figura 3-5: Schema metodologico per il design dei meccanismi PES nel Parco Oglio Sud. . 33
Figura 4-1: Esempio di scheda di sintesi delle criticità emerse dall’azione 2... 39
Figura 4-2: Rappresentazione schematica della matrice interesse-influenza. ... 55
Figura 4-3: Matrice interesse-influenza costruita sulla scorta dei dati riportati in Tabella 4-9. ... 57
Figura 4-4: Possibili disegni dello schema PES ... 60
Figura 4-5: Gruppi di discussione durante i workshop. ... 66
IV
Elenco delle tabelle
Tabella 2-1: Quadro sintetico dei principali strumenti per la promozione dell’offerta di
servizi ecosistemici. ... 6
Tabella 2-2: Ruolo dell’intervento pubblico e tipologie correlate di sistemi PES. ... 15
Tabella 3-1: Elenco azioni del Progetto "Ecopay-connect Oglio Sud" ... 33
Tabella 3-2: Diagramma illustrativo di una matrice SWOT. ... 35
Tabella 4-1: Valutazione SWOT dell’azione 1. ... 38
Tabella 4-2: Valutazione SWOT dell’azione 2. ... 40
Tabella 4-3: Valutazione SWOT delle azioni di progettazione (Azioni 3, 4, 5 e 6). ... 43
Tabella 4-4: Classificazione CICES dei Servizi Ecosistemici. ... 44
Tabella 4-5: SE erogati dal Parco. ... 45
Tabella 4-6: Costi e benefici su base annua degli scenari di intervento proposti dall’Az. 4. 51 Tabella 4-7: Valutazione SWOT dell’azione 7. ... 52
Tabella 4-8: Schema di tabella utilizzata per assegnare i valori di interesse e potere. ... 54
Tabella 4-9: Valori assegnati nell’ambito della stakeholder analysis a ciascun stakeholder in termini di interesse e di influenza. ... 56
Tabella 4-10: Valutazione SWOT dell’analisi dei portatori di interesse (Azione 8). ... 59
Tabella 4-11: Valutazione SWOT dell’analisi del quadro legale ed istituzionale e progettazione dello schema PES (Azione 8). ... 61
Tabella 4-12: Valutazione SWOT dell’animazione territoriale (Azione 8). ... 70
Tabella 4-13: Valutazione SWOT dell’azione 9. ... 71
Tabella 4-14: Valutazione SWOT dell’azione 10. ... 72
Abbreviazioni e acronimi
ATC Ambito Territoriale di CacciaCICES Common International Classification of Ecosystem Services http://cices.eu/ D.lgs. Decreto Legislativo
EEA European Environment Agency EFA Ecological Focus Area
GAL Gruppo di Azione Locale L. Legge (Nazionale)
L.R. Legge Regionale (riferite alla Regione Lombardia) PES Pagamenti per Servizi Ecosistemici
PPP Piantagioni Policicliche Permanenti RER Rete Ecologica Regionale
SE Servizi Ecosistemici
SIARL Sistema Informativo Agricoltura Regione Lombardia www.siarl.regione.lombardia.it VET Valore Economico Totale
ZPS Zone di Protezione Speciale ZSC Zone Speciali di Conservazione
Ringraziamenti
Il primo grazie va al mio direttore Carlo Brambilla per aver creduto in me e avermi permesso di tentare (e riuscire) nell’impresa “Ecopay-connect Oglio Sud”, dandomi l’occasione di realizzare questa tesi che posso sentire veramente mia.
Un grandissimo grazie alla prof.ssa Paola Gatto ad Alessandro Leonardi, Raul Polato, Giulia Amato e Ilaria Dalla Vecchia per l’aiuto concreto e morale nella realizzazione di questa tesi e del progetto Ecopay-connect.
Riassunto
Mantenere un adeguato livello quali-quantitativo di ecosistemi naturali ed agro-ecosistemi è indispensabile per garantire un ottimale livello di fornitura di servizi ecosistemici (SE). I Pagamenti per Servizi Ecosistemici (PES) sono uno strumento relativamente nuovo ed applicato efficacemente in alcuni contesti, in particolare in quelle situazioni dove si può sviluppare un mercato per i SE (si pensi ad esempio al mercato dell’acqua).
Nonostante in letteratura siano descritti numerosi casi studio, risulta ancora incerta la metodologia concreta di implementazione di questi meccanismi PES, specie per quei SE che non hanno ancora un mercato e quindi un valore economico esplicito.
Questa tesi propone un percorso pratico per l’implementazione di un PES analizzando un caso concreto che ha lo scopo di finanziare l’attività di conservazione degli habitat naturali e semi-naturali e il potenziamento della rete ecologica all’interno del Parco Regionale dell’Oglio Sud.
L’esperienza è stata osservata da un punto di vista privilegiato: avendo potuto seguire il progetto fin dalla sua ideazione per circa due anni e mezzo, è stato possibile ricavarne alcune indicazioni operative, indicare pregi e difetti del percorso intrapreso e dare suggerimenti per migliorare l’efficacia di alcune fasi.
Summary
Maintaining and enhancing the conservation status of natural and agro-ecosystems is essential to guarantee an adequate level of ecosystem services provision.
Payments for Ecosystem Services (PES) are a quite new instrument which has been effectively adopted in some contexts, particularly in those situations where a SE market can be developed (e.g. the water regulated markets).
Although several case studies have been discussed in literature, the concrete methodology of implementing these PES mechanisms, especially for those ecosystem services who do not yet have a market and therefore an explicit value, is still uncertain. Moreover, the literature does not provide any insight on practical implementation of PES, especially on adopted tools and methods.
VIII
1. Introduzione
1.1. Contesto e definizione del problema
Gli ecosistemi da sempre forniscono molteplici benefici al genere umano. Tali benefici sono definiti Servizi Ecosistemici (SE) (MEA 2005). La quantità e qualità di questi benefici, forniti sotto forma di beni (cibo, acqua, legname, fibre, ecc.) e servizi (regolazione del clima, protezione dai dissesti idrogeologici, ecc.), dipende dallo stato di conservazione degli ecosistemi che li producono.
Tuttavia la funzionalità e l’efficienza degli ecosistemi possono essere alterate sia da fattori naturali che antropogenici, così come migliorate da pratiche gestionali sostenibili e virtuose che, per essere messe in atto, necessitano di opportune risorse economiche. Secondo il Millennium Ecosystem Assessment (2005), nell’ultimo mezzo secolo l’uomo ha cambiato gli ecosistemi con una velocità e una forza che non si erano mai osservate in precedenza; le cause principali sono da ricercarsi nella crescente necessità di cibo, acqua dolce, legname, fibre e fonti energetiche. Livelli differenti di crescita economica e di sviluppo tra città e aree rurali, sommati ai cambiamenti culturali, dei modi di vita e delle aspirazioni, condizionano in modo decisivo le dinamiche demografiche connesse ai mutamenti nel rapporto tra queste due componenti essenziali del territorio (Véron 2008; Augé 2010) influenzando sempre più l’espansione e la strutturazione degli insediamenti umani, così che le città si trasformano e continuano a inglobare territorio non urbanizzato. Lo sfruttamento di risorse e l’espansione degli insediamenti umani stanno provocando una perdita irreversibile di biodiversità in tutto il pianeta e, in particolare, è stato valutato che il 60% dei servizi ecosistemici a livello globale siano stati ormai compromessi (MEA 2005). Molti SE, infatti, in termini economici si configurano come privi di un valore esplicito di mercato, ma con un forte valore come esternalità (Pigou 1920) cioè il godimento di tali servizi avviene senza alcun compenso a favore di chi ne assicura/favorisce la fornitura, e senza alcun costo per chi ne trae beneficio. Inevitabilmente questo carattere di esternalità crea difficoltà nella stima del loro valore economico e solo recentemente è stato attribuito un valore economico anche a quei SE che non hanno un mercato, come insieme più ampio e complesso dei beni e servizi ecosistemici (Giupponi et al., 2010).
Uno strumento interessante in questo senso sono i cosiddetti Pagamenti per servizi
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Ecosystem (o Environmental) Services – che costituiscono un passo funzionale ad una più
corretta gestione e al mantenimento degli ecosistemi attraverso la vendita dei SE. Sono strumenti relativamente nuovi volti a facilitare azioni ecocompatibili fornendo incentivi finanziari ai gestori del territorio e delle risorse naturali (Vatn 2010).
Tecnicamente con il termine PES si indica una transazione volontaria in cui uno specifico servizio ecosistemico (o un tipo di uso del suolo che ne assicuri la fornitura) è venduto da almeno un venditore ad almeno un compratore se e solo se il fornitore del servizio ne garantisce la fornitura (Wunder, 2005). Nell'uso operativo, PES è una denominazione a ombrello che comprende tutta una serie di incentivi e meccanismi di mercato volti a tradurre valori ambientali non di mercato in reali incentivi finanziari per gli attori locali affinché con certificazioni volontarie, buone pratiche, comunicazione ambientale, promuovano e supportino il mantenimento delle molteplici funzioni ecologiche offerte dalla biodiversità e dal capitale naturale (LifeMGN 2016).
Mentre il quadro teorico dei PES è ormai ampiamente esplorato e nonostante in letteratura siano descritti numerosi esempi, risulta ancora incerta la metodologia concreta di implementazione di questi meccanismi, specie per quei SE che non hanno ancora un mercato e quindi un valore economico esplicito.
In particolare in Italia l'esperienza di PES risulta essere assolutamente all'inizio ed è quindi importante sperimentare nuove iniziative e soprattutto imparare da queste esperienze per trarne indicazioni e insegnamenti per le future applicazioni.
1.2. Obiettivi della tesi e quesiti specifici di ricerca
Nel contesto delineato sopra, la presente tesi si propone, attraverso l’osservazione di un caso studio nel Parco Regionale Oglio Sud, di individuare i punti critici nel processo di progettazione e applicazione di un PES. Questo al fine di proporre un percorso per passare dalla teoria alla pratica nello sviluppo di un meccanismo complesso quale un PES nel contesto di un’area protetta.
Il percorso che si intende tracciare sarà rivolto agli Enti gestori di aree protette che intendono implementare un meccanismo di questo tipo con la finalità di migliorare la connettività ecologica e contrastare la perdita di biodiversità.
1) quali sono i passaggi critici del processo di implementazione di un PES che abbia la finalità di risolvere le problematiche ecologiche di un territorio?
2) quale percorso si può seguire per implementare un PES in un’area protetta? 3) quale può essere il ruolo di un ente parco nella gestione di un PES?
1.3. Struttura della tesi
Nel prossimo capitolo 2 partendo dagli strumenti esistenti utili alla valorizzazione dei servizi ecosistemici, verranno inquadrati i PES all’interno di un quadro teorico-concettuale ispezionando i loro aspetti teorici e in particolare la logica su cui si fondano, le definizioni presenti in letteratura e la loro classificazione. Il capitolo si chiuderà affrontando gli aspetti operativi e i relativi problemi evidenziati dalla letteratura.
Il terzo capitolo inquadrerà l’area oggetto di studio partendo da una panoramica nazionale e regionale per scendere al livello territoriale di riferimento ovvero l’area del Parco Regionale dell’Oglio Sud. Si presenterà quindi il progetto Ecopay-connect Oglio Sud che è il caso di studio che si analizzerà in questo lavoro, mediante i metodi illustrati a chiusura del capitolo.
Il capitolo 4 analizzerà e discuterà tutte le fasi del progetto Ecopay connect al fine di darne una valutazione puntuale. All’interno del quarto capitolo è descritto anche il primo caso di PES nel Parco Oglio Sud che si sta concretizzando e il cui contratto, allegato in bozza al presente lavoro, verrà presumibilmente sottoscritto nelle prossime settimane.
2. Inquadramento teorico-concettuale
2.1. Gli strumenti per valorizzare i servizi ecosistemici
Come detto molti dei servizi ecosistemici si qualificano, da un punto di vista economico, come esternalità. Gli strumenti economici definiti nell’ambito delle politiche ambientali per la gestione delle esternalità sono molteplici ed estremamente diversificati. Una fondamentale distinzione può essere operata tra strumenti di regolamentazione e strumenti basati su incentivi e altri meccanismi di mercato, generalmente ad adesione volontaria. Tra questi estremi, tuttavia, esistono diversi strumenti intermedi che, secondo la terminologia proposta da Bemelmans-Videc et al. (1998), possono essere raggruppati in tre gruppi di strumenti: carote, bastoni e sermoni (stick, carrots and sermons). In Tabella 2-1 è proposta una sintesi degli strumenti per la promozione dell’offerta di servizi ecosistemici secondo i tre gruppi menzionati.
Negli ultimi decenni si è osservato un progressivo passaggio da strumenti di regolamentazione vincolanti (bastoni), a strumenti basati su incentivi e compensazioni (carote) e, recentemente, a iniziative ad adesione volontaria legate alla creazione di nuovi mercati. Tale trasformazione può essere letta alla luce di argomentazioni a sostegno di una maggiore efficacia ed efficienza di questi strumenti rispetto a quelli di regolamentazione, ma anche in relazione alla tendenza attuale di ritenere che la creazione di nuovi mercati, accompagnata da un ruolo pro-attivo del settore privato e della società civile, rappresenti una forma di intervento innovativa ed estremamente promettente nell’ambito delle politiche di offerta di servizi pubblici o comuni, e in particolare di quelli ambientali (Giupponi et al., 2010).
L’implementazione di questi meccanismi comporta così la trasformazione delle esternalità prodotte dai beni ambientali, in nuovi prodotti di mercato, nella logica della transazione diretta tra il consumatore e il produttore – concettualmente, quindi, un PES.
La Figura 2-1, tratta dal lavoro di Wunder (2005), mette in relazione i PES con altri strumenti di conservazione del capitale naturale, secondo due criteri:
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Tabella 2-1: Quadro sintetico dei principali strumenti per la promozione dell’offerta di servizi ecosistemici.
Categoria Strumenti Costi diretti* Costi di
transazione** Approccio Bastoni (stick):
regolamentazion e passiva
Tasse e altri obblighi fiscali; vincoli e soglie; zonizzazioni; permessi, licenze, quote e sistemi di autorizzazione etc.
Relativamente bassi Relativamente bassi Dall’alto (Top down) Carote (carrots): stimolo attivo, su base volontaria, allo sviluppo di attività economiche Esenzioni, detrazioni e deduzioni fiscali Relativamente alti Incentivi e compensazioni, prezzi e tariffe agevolate
Bas at i su lla c re azion e di me rc at i
Ridefinizione dei diritti di proprietà Generalmente bassi Relativamente bassi Dall’alto (Top down) PES o quasi-PES Bassi-nulli Legati al ruolo
giocato Misto Politiche di acquisto responsabile; Compravendita diretta di beni e servizi Relativamente alti Bassi Misto Crediti e debiti di emissione e relativi strumenti di scambio (aste)
Nulli Bassi Misto
Definizione di standard, certificazioni volontarie, etichettature
Nulli Nulli (bassi) Dal basso (Bottom up)
Sponsorizzazioni, donazioni... (filantropia)
Nulli Nulli Dal basso
(Bottom up) Sermoni
(sermons): informazioni
Informazione, assistenza tecnica e attività correlate (ricerca e sperimentazione); consultazione dei portatori di interesse
Relativamente alti
Bassi Misto
(*) Per costi diretti si intendono i costi collegati all’eventuale impegno di fondi pubblici;
(**) per costi di transazione si fa riferimento ai costi di gestione dello strumento per il settore pubblico (erogazione, negoziazione, controllo etc.).
Figura 2-1: Comparazione fra PES e altri strumenti di conservazione
Fonte: Wunder (2005).
Le regolamentazioni “Command-and-control” (comando e controllo – fra cui la creazione di aree protette) mirano direttamente a proteggere la risorsa senza utilizzare incentivi economici. Questo strumento si trova quindi nell'angolo in basso a destra del diagramma, in netto contrasto con il carattere volontario e flessibile del PES. Così il PES è spesso presentato come sostituto degli strumenti di comando e controllo – “utilizzando la carota invece del bastone” (S. Wunder 2008). Tuttavia, il PES può coesistere o addirittura essere rafforzato da misure di comando e controllo come nel caso dell’applicazione del protocollo di Kyoto – condizionando i mercati del carbonio (Wunder 2005) – oppure può ridurre il costo-opportunità di un’attività illegale, diventando un’alternativa più attraente.
La gestione sostenibile delle foreste (SFM) e strumenti simili, perseguono direttamente la finalità di conservazione attraverso la regolamentazione dei processi di produzione e di estrazione. L’applicazione di standard di produzione sostenibile sono lo strumento principale, anche se un ruolo importante può essere svolto da incentivi economici.
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I mercati sociali per definizione hanno carattere non monetario e comprendono sistemi di reciprocità a diversa scala sociale; sono spesso sistemi tradizionali, evoluti localmente. Altre possibili leve ai fini della conservazione sono la formazione e l’informazione, la pressione sociale e l’impegno a attuare azioni positive nell’area in oggetto – tutti fattori strettamente legati ai sistemi sociali integrati e ai processi di sviluppo, piuttosto che alla conservazione in senso stretto.
Mentre i premi di prezzo legati alla certificazione dei prodotti possono essere considerati PES-like, i PES appartengono a tutti gli effetti alla famiglia degli approcci basati sull’utilizzo di incentivi economici. A questo proposito sono simili a alle tasse e alle sovvenzioni ambientali, ma risultano essere più diretti rispetto queste ultime, le quali mirano più al cambiamento dei modelli di produzione e di utilizzo delle risorse.
Infine, gli acquisti di terreni ai fini della conservazione sono soluzioni definitive per eliminare gli attori problematici da un determinato ambiente. I PES invece tendono a coinvolgere questi attori puntando a negoziare delle transizioni dirette con loro (Wunder 2005).
In Figura 2-1 si può notare che gli approcci descritti non sono reciprocamente esclusivi ma possono essere combinati attuando diverse strategie di conservazione.
2.2. I PES: aspetti teorici
Nell'uso corrente “PES” è una denominazione-ombrello che comprende tutta una serie di incentivi e meccanismi di mercato volti a tradurre valori ambientali non di mercato in reali incentivi finanziari per gli attori locali affinché, con certificazioni volontarie, buone pratiche e comunicazione ambientale, promuovano e supportino il mantenimento delle molteplici funzioni ecologiche offerte dalla biodiversità e dal capitale naturale (LifeMGN 2016). Gli aspetti che risultano cruciali nel determinarne il successo o il fallimento di un PES riguardano la loro efficacia, efficienza ed equità distributiva (Pagiola 2002).
l’efficienza va tuttavia considerata la necessità di soddisfare anche il terzo requisito, ovvero l’equità distributiva. Questa è la capacità di remunerare tutti i soggetti coinvolti nella filiera di produzione dei servizi – aspetto particolarmente importante alla luce dei nuovi approcci partecipativi che caratterizzano le moderne politiche di sviluppo rurale e di sostenibilità ambientale e sociale (Gatto e Secco 2009).
2.2.1. Logica PES
Creati per correggere i fallimenti di mercato legati al carattere di esternalità dei SE, i PES hanno l’obiettivo di internalizzare i costi che la società o gli individui – più o meno consapevolmente – sostengono a causa della rinuncia di fatto al godimento di determinati servizi ecosistemici.
La logica PES, infatti, mira a rendere espliciti questi costi quantificandoli attraverso i metodi proposti dall’estimo ambientale, così da dare le informazioni utili alla concretizzazione di un mercato nel quale si possano scambiare servizi ecosistemici.
La logica di base dei meccanismi PES è rappresentata in Figura 2-2. I gestori dell’ecosistema (siano essi agricoltori, selvicoltori o gestori di aree protette) spesso ricevono pochi benefici da usi del suolo quali, ad esempio, la conservazione della foresta. Questi sono spesso minori dei benefici che otterrebbero da altri usi del suolo come la conversione in seminativi o in pascolo. Tuttavia la deforestazione può imporre costi ricadenti sia sulle popolazioni di valle, che smetterebbero di ricevere i servizi ecosistemici prodotti dalla foresta (come la filtrazione dell'acqua), che sulla comunità globale a causa della riduzione di biodiversità e assorbimento di carbonio.
Attraverso il pagamento dei servizi ottenuti (freccia blu in Figura 2-2), l’utente finale può contribuire a rendere la conservazione l'opzione economicamente più vantaggiosa per i gestori dell’ecosistema, inducendoli così ad adottarla.
Questo pagamento può andare da un minimo – indispensabile per compensare i mancati redditi derivanti dalla rinuncia alla conversione di gestione – a un massimo corrispondente al valore totale dei costi (in termine di mancati benefici) a carico della popolazione.
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Figura 2-2: La logica dei PES.
Fonte: adattato da Pagiola e Platais (2002) ed Engel et al. (2008).
2.2.2. Definizioni e classificazioni PES
L'idea di PES più presente in letteratura è strettamente legata al teorema di Coase (Sattler, et al., 2013) il quale sostiene che, indipendentemente dall'assegnazione iniziale dei diritti di proprietà sui beni, l'ottimo sociale può essere raggiunto mediante contrattazione, che a sua volta renderebbe ridondante la regolamentazione governativa diretta. In altre parole, nel caso di problemi ambientali, Coase propone che, ammesso che i costi di transazione siano bassi o nulli e che i diritti di proprietà siano chiaramente definiti e assegnati, gli individui, le comunità o le entità sovrannazionali scambino i loro diritti fino a quando non sarà raggiunta una prestazione Pareto-efficiente dei beni e dei servizi ambientali. La creazione di mercati per la commercializzazione dei servizi ambientali diventa quindi la possibile soluzione per risolvere i problemi legati fallimenti del mercato che portano a fornire scarso valore ai SE (Muradian, Corbera e Pasqual, et al. 2010).
Figura 2-3: Schema di PES basato sul mercato.
Di conseguenza, esistono almeno tre condizioni necessarie per la progettazione di un “genuino” sistema PES (Muradian et al. 2010):
1) la relazione tra il tipo di utilizzo del suolo da promuovere e la fornitura del SE deve essere chiara;
2) essendo un'operazione volontaria, le parti interessate devono avere la possibilità di interrompere il rapporto contrattuale;
3) l’intervento deve essere accompagnato da un sistema di monitoraggio al fine di verificare la fornitura dei servizi.
Tuttavia, come si vedrà in seguito, la maggior parte delle esperienze PES non rispettano rigorosamente queste condizioni. Muradian et al. (2010) ritengono che ciò sia problematico, poiché una definizione restrittiva dei PES che esclude la maggior parte di quelli concretizzati, può essere considerata quantomeno erronea. Inoltre, la suddivisione in PES “buoni” e “meno buoni”, potrebbe causare una mancata corrispondenza tra la teoria e la pratica, dato che chi cerca di concretizzare questi meccanismi, potrebbe sentire la frustrazione di non soddisfare le aspettative teoriche.
Vatn (2010), infatti, sottolinea che un’ampia varietà di casi di PES dipendono fortemente dall'impegno statale e comunitario e pertanto non possono essere considerati come operazioni volontarie, almeno dal punto di vista dell'acquirente. Ciò farebbe mancare uno dei requisiti proposti da Wunder.
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tra l'uso del suolo e tali servizi, compreso l’intervento umano di gestione che può influenzare gli ecosistemi in modo imprevedibile proprio a causa della loro complessità e delle ancora scarse conoscenze tecnico-scientifiche su queste relazioni (Muradian, Corbera e Pasqual, et al. 2010). Ciò si traduce direttamente in un accesso incompleto alle informazioni necessarie da parte degli attuatori del PES e dei decisori politici.
A questo si aggiunga che i SE spesso non sono definiti in modo completo, e in particolare i PES tendono ad essere implementati senza stabilire in precedenza una chiara relazione causa-effetto tra le pratiche di utilizzo del suolo e l'atteso miglioramento dei SE che si intende ottenere (Muñoz-Piña, et al. 2008). Di solito, anche il monitoraggio tende ad essere limitato al controllo della conformità ai cambiamenti promossi, piuttosto che alla verifica dell’effettivo incremento nell’erogazione dei SE (Muradian, Corbera e Pasqual, et al. 2010). Si riscontrano anche diversi ostacoli a una contrattazione efficace – come ad esempio alti costi di transazione, squilibri di potere o diritti di proprietà poco definiti (Sattler e Matzdorf 2013). Come già accennato, questa complessità impedisce alla maggior parte dei sistemi PES di soddisfare i criteri coasiani.
In contrapposizione ad una soluzione puramente basata sul mercato secondo il principio di Coase, il concetto di PES è stato in seguito ampliato a determinati tipi di interventi governativi che possono essere considerati, in termini strettamente coasiani, come meccanismi simili a PES (PES-like). Questa concezione di PES è più in linea con il pensiero dell'economista Pigou che sosteneva il concetto di tassazione e sovvenzione ambientale per la correzione delle esternalità negative. Nel PES coasiano il beneficiario privato paga direttamente il prestatore di servizi con denaro proprio su base puramente volontaria come risultato di una negoziazione privata, mentre nel PES pigouviano il governo interviene per conto dei beneficiari diretti in modo da incentivare la produzione di SE. Da questo punto di vista il governo può agire in due modi: spendendo fondi pubblici a beneficio della società nel suo complesso, oppure imponendo a terzi di pagare per compensare le esternalità negative connesse ad attività che hanno un impatto negativo sull'ambiente. In questo caso, non è necessario che l'accordo sia completamente volontario, ma può essere normato sia per quanto riguarda la domanda che l'offerta (Sattler e Matzdorf 2013).
acquifere causate dall’agricoltura intensiva. Gli agricoltori ricadenti nel bacino di riferimento hanno ricevuto pagamenti per sostituire le loro pratiche agricole con altre meno impattanti dal punto di vista della contaminazione della falda. Nel complesso è stato necessario un periodo di 10 anni per trasformare il conflitto tra le due parti in una partnership di successo. Il contratto è volontario su entrambi i lati e il finanziamento viene fornito direttamente dal beneficiario (Sattler e Matzdorf 2013).
Esempi di PES in senso pigouviano sono invece i programmi agroambientali europei in cui gli agricoltori accedono a incentivi per condurre i propri terreni secondo una gestione rispettose dell'ambiente. La partecipazione degli agricoltori è in linea di principio volontaria, tranne che nel caso di aree protette come i siti Natura 2000, in cui è obbligatoria la conformità a talune restrizioni. In alcuni paesi europei, questi obblighi vengono compensati attraverso appositi premi. In questo caso, poiché i programmi agroambientali sono finanziati attraverso fondi pubblici, il pagamento non viene erogato direttamente dai beneficiari diretti dei SE, ma dal governo che agisce in loro nome (Sattler e Matzdorf 2013).
In ogni caso l'obiettivo principale del PES dovrebbe essere la creazione di incentivi per la fornitura di SE, portando a modificare un comportamento individuale o collettivo che altrimenti porterebbe ad un eccessivo deterioramento degli ecosistemi e delle risorse naturali. In quest’ottica, Muradian et al (2010) definiscono il PES come “un trasferimento di risorse tra gli attori sociali, che mira a creare incentivi ed allineare tra loro gli interessi individuali con quelli collettivi nella gestione delle risorse naturali” (Figura 2-4).
Figura 2-4: Modello azione collettiva.
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Tuttavia, difficilmente esistono situazioni “pure” sia in termini coasiani (Muradian et al. 2010) sia in termini applicativi, nel senso che spesso i PES sono strumenti integrativi e non alternativi rispetto ad altre forme di gestione (Wunder 2005).
Un modello di finanziamento “ideale” (Leonardi 2015) dovrebbe riuscire ad integrare diverse fonti di finanziamento ed applicarle a scala adeguate (Figura 2-5).
Figura 2-5: Modello a fonte di finanziamento mista.
Modificato da Leonardi (2015).
La base di partenza, che riguarda la totalità dei soggetti, è il rispetto della normativa ambientale di riferimento. La platea di destinatari dei vari tipi di contributo economico volto alla salvaguardia dell’ambiente diminuisce poi all’aumentare del rapporto fra livello dei pagamenti e quantità di SE erogati e in funzione della volontarietà dell’azione.
Purtroppo attualmente, la situazione ideale illustrata Figura 2-5 a livello nazionale è ancora fortemente sbilanciata a favore degli strumenti di comando e controllo (P. Gatto 2017).
2.2.3. Modelli PES
I ragionamenti esposti permettono di intuire la complessità dell’argomento. Wunder (2005) propone una classificazione di questi strumenti fondata sui seguenti aspetti:
schemi basati sull’area vs. schemi basati sul prodotto;
schemi pubblici vs. schemi privati;
Secondo il primo criterio, i PES possono essere classificati a seconda che la finalità sia di conservazione o di ripristino. Nel primo caso i sistemi sono basati su contratti che prevedono limiti di utilizzo su terreni e/o risorse per una quantità prefissata; nel secondo caso, i sistemi basati sul prodotto, i consumatori pagano una maggiorazione al prezzo di mercato riconoscendo una certificazione ecologica (ad es. utilizzo o non utilizzato produttivo di habitat incontaminati; modalità di produzione compatibili che mantengono determinati livelli di SE erogati; metodi di produzione che utilizzano le migliori pratiche per ridurre al minimo gli impatti ambientali negativi).
Al secondo punto, Wunder propone che i PES siano distinti anche in base agli acquirenti, che possono essere pubblici o privati. Gli schemi privati sono in genere focalizzati localmente e gli acquirenti pagano direttamente il fornitore. Negli schemi pubblici lo Stato agisce per conto degli acquirenti di SE raccogliendo le tasse e pagando i fornitori dei servizi. In questo secondo caso, a seconda delle situazioni, gli Enti pubblici possono assumere sia un ruolo di organismi normatori/regolatori sia di acquirenti, o addirittura entrambi i ruoli. In relazione al diverso ruolo assunto dai soggetti pubblici, è possibile distinguere quattro diverse tipologie di PES (Matzdorf et al., 2013) riassunte in Tabella 2-2.
Tabella 2-2: Ruolo dell’intervento pubblico e tipologie correlate di sistemi PES.
Ente
Pubblico Ruolo normatore
Ru o lo di a cq u ire n te NO SI NO PES privati
PES finanziati dai beneficiari privati diretti, detti anche PES puri, di tipo Coesiano (es. il caso dell’acqua in bottiglia Vittel)
PES per la compensazione ambientale
PES volti a compensare un impatto negativo sull’ambiente (es. Fondo Aree Verdi in Regione Lombardia)
SI
PES pubblici
PES finanziati dagli enti pubblici, detti anche quasi-PES, di tipo Pigouviano (es. Pagamenti agro-ambientali della Politica Agricola Comune)
PES per la compensazione economica
Pagamenti compensativi, volti a compensare il costo-opportunità di alcune restrizioni legali all’uso delle risorse (es. pagamenti in aree protette, prelievi idroelettrici, ecc.)
Fonte: Masiero et al. (2015) modificato da Matzdorf et al., 2013.
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degradati che ne sono privi. I secondi, al contrario, ricompensano i fornitori per la loro azione conservativa che può consistere o nel limitare il prelievo delle risorse e favorirne la rigenerazione naturale, o, addirittura, nella rinuncia all’uso produttivo di una certa superficie.
2.3. I PES: aspetti operativi
Per dare attuazione a un PES è necessario attivare un meccanismo finanziario, a volte indotto tramite un intervento pubblico o regolativo, volto a trasformare un SE in un vero e proprio prodotto creandone il mercato, riconoscendo il diritto al produttore di chiedere il rispettivo prezzo al consumatore del bene. A monte è quindi fondamentale individuare con precisione il servizio, chi lo produce, i possibili utenti finali, la stima del suo valore (quindi del suo possibile prezzo di mercato) e definire le modalità contrattuali e di pagamento (Gatto e Secco 2009).
Tuttavia, ancorché nella teoria il passaggio logico sia semplice, nella pratica risulta complesso e delicato e, soprattutto, non esistono schemi applicativi standardizzati dal momento che, per sua natura, il PES è uno strumento “flessibile” (S. Wunder 2013) e quindi destinato ad essere adattato a realtà estremamente diverse. Questa caratteristica di adattabilità e flessibilità è il punto di forza dei PES ma anche il fattore di criticità nella sua implementazione.
In letteratura vengono suggeriti alcuni percorsi operativi per implementare un PES (si veda ad es. DEFRA (2013), Forest Trends (2008)). In questo lavoro si fa riferimento a quanto suggerito dal “Contributo tecnico per il Documento Programmatico e di Supporto alle Linee
guida per la determinazione dei costi ambientali e della risorsa idrica, sviluppate dal
Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare” (Masiero et al., 2015), in quanto è la traccia utilizzata nel caso studio affrontato in questa tesi. In riferimento ai servizi idrici, il documento descrive il processo dettagliato in undici passaggi operativi che vengono riportati di seguito adattandoli ai SE in generale:
2. Valutazione economica: prevede di valutare costi e benefici legati alla variazione (incrementale o decrementale) del livello di fornitura dei SE identificati. Tale passaggio è estremamente importante al fine di ottenere supporto politico e finanziario da parte di attori pubblici e privati. Il costo di ripristino, manutenzione e/o miglioramento delle pratiche di gestione, va quindi confrontato con i possibili benefici, risparmi ed evitati rischi derivanti dall’adozione delle pratiche stesse. Allo scopo possono essere utilizzate tecniche di stima del valore economico dei beni ambientali.
3. Identificazione degli attori: utilizzando i dati di mappatura (1) e valutazione economica (2), si effettua un’analisi dei portatori di interesse diretti e indiretti, identificando potenziali enti normatori, fornitori e beneficiari dei servizi, possibili acquirenti, intermediari e progettisti. L’analisi degli attori condizionerà a sua volta le tipologie di PES che potranno essere prese in considerazione per la fase di progettazione del sistema. È inoltre necessaria un’analisi dei beneficiari ai fini della stima del valore economico dei SE e per ricondurre tale valore al numero effettivo dei beneficiari reali.
4. Valutazione della fattibilità dello schema PES: questa fase prevede di organizzare eventi di confronto e scambio di idee tra potenziali acquirenti e fornitori di servizi idrici, puntando alla costruzione di fiducia tra gli attori, stabilendo una volontà di esplorare possibili collaborazioni. Questa fase, oltre ad includere attività di
capacity building e brainstorming, necessita di un’analisi di mappatura e
valutazione economica dei SE più dettagliata per fornire, ai soggetti coinvolti e interessati, informazioni più puntuali su costi e benefici. È necessario inoltre evidenziare gli aspetti critici e le opportunità, nonché presentare una stima dei costi di transazione e gestione del sistema.
5. Definizione di ruoli e responsabilità: una volta stabilita la fattibilità dello schema PES tra gli attori individuati è necessario stabilire accordi organizzativi tra gli attori chiave del sistema, individuando forme contrattuali e responsabilità dei soggetti coinvolti. Questa fase può comportare un’analisi della struttura legale delle organizzazioni coinvolte, in particolare per effettuare o ricevere il pagamento relativo ai SE oggetto di scambio.
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L’analisi può includere gli aspetti legati ai diritti di proprietà e alla definizione della
baseline in termini di erogazione minima del servizio ambientale già prevista dalla
normativa ambientale.
7. Risoluzione di eventuali problematiche tecniche: questa fase comprende l’analisi delle specifiche tecniche necessarie alla progettazione e implementazione del PES, ad esempio:
a. pratiche di ripristino, conversione e gestione appropriate basate sull’evidenza scientifica, che possano realmente contribuire ad aumentare i livelli di erogazione del SE considerato;
b. definizione della baseline, addizionalità e condizionalità; c. dettagli contrattuali;
d. gestione legale ed economica legata agli aspetti d’incertezza dei SE; e. sistema di monitoraggio e valutazione.
8. Sviluppo di schemi di mutuo beneficio (win-win): richiede di identificare e analizzare tutti i requisiti e le azioni utili a sviluppare uno schema equo e vantaggioso per tutte le parti coinvolte nel contratto di pagamento. Ad esempio possono essere presi in considerazione pagamenti che abbiano un costo-opportunità positivo per i fornitori del servizio, pagamenti anticipati per supportare gli investimenti iniziali, pagamenti periodici e assicurati da scadenze contrattuali per permettere una corretta pianificazione aziendale, ecc. In questa fase è inoltre necessario definire nei termini contrattuali le condizioni iniziali, cioè in assenza di PES, del SE e dell’ecosistema che lo fornisce (baseline). Ciò al fine di poter dimostrare l’addizionalità degli interventi finanziati attraverso il PES, nella logica di supportare solo azioni che siano realmente addizionali rispetto alle pratiche di gestione correnti/ordinarie e rispetto alle opportunità di finanziamento esistenti, per esempio attraverso i Piani di Sviluppo Rurale.
far riferimento alle questioni tecniche identificate nei precedenti punti 7 e 8, e identificare chiaramente gli indicatori che saranno utilizzati per monitorare e valutare l’operato dei fornitori di servizi.
10. Monitoraggio, valutazione e miglioramento continuo: comporta il monitorare, valutare e rivedere lo schema di pagamento per assicurarsi il rispetto dei termini contrattuali e degli obiettivi prefissati in termini di erogazione dei SE (condizionalità). È necessario che eventuali aggiustamenti contrattuali e gestionali siano comunicati in modo chiaro e tempestivo alle parti interessate per non creare confusione e scontento. Il monitoraggio e la valutazione dovranno essere condotti rispetto agli indicatori previsti all’interno del contratto, ma anche considerando aspetti di equità e flusso di benefici socio-economici.
11. Identificazione di opportunità per erogare benefici multipli: è consigliabile che il PES possa esplorare più di un SE, cercando di ottenere in un unico pagamento il massimo beneficio in termini di SE erogati (ad es. servizi idrici, biodiversità e carbonio), come parte dello schema di pagamento iniziale o in una fase successiva di espansione.
2.4. I PES: analisi dei problemi operativi evidenziati dalla
letteratura
Sebbene negli ultimi anni l’attenzione posta nei confronti dei PES sia andata crescendo sia sul piano della ricerca che delle azioni di politica, tali strumenti rimangono ancora di impiego limitato, almeno nel contesto nazionale.
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regionali (Marras, et al. 2017), che induce i fornitori di SE a richiedere alti premi di mancato reddito per passare a un tipo di conduzione meno intensiva e più conservativa della natura.
Tuttavia esistono diverse esperienze applicative di PES nei paesi sviluppati – ad es. DEFRA (2013), Sherrington et al. (2015), Perrot-Maître (2006) – e anche in Italia come ad esempio l’esperienza di Romagna Acque Spa, gestore di un bacino-diga per l’acqua potabile, che ha abbassato i costi di depurazione proponendo, a fronte dell’erogazione di un premio, un cambio di gestione ai selvicoltori ricadenti nel bacino di captazione (Pettenella, et al. 2011).
Tuttavia la gran parte di questi esempi riguarda la fornitura di servizi. Queste esperienze, trattando un bene (l’acqua) che ha un mercato e quindi un valore economico riconosciuto, risultano essere tutto sommato più semplici rispetto alla costruzione di programmi PES che intendono creare un mercato per quei SE che ne sono privi.
Come accennato sopra, nel nostro paese i casi di implementazione di PES sono estremamente rari. Le ragioni sono molte e comprendono, oltre a quanto già segnalato, fattori quali la frammentazione fondiaria e le conseguenti difficoltà di coordinamento tra i proprietari, assieme a un ruolo “pesante” degli strumenti tradizionali di comando e controllo, retaggio di esigenze di tutela rispetto all’utilizzo irrazionale delle risorse, soprattutto in aree rurali/montane. Un altro limite è rappresentato dalle difficoltà nella corretta identificazione dei beneficiari dei pagamenti e nel conseguente reimpiego delle risorse raccolte al fine di mantenere/migliorare l’erogazione dei SE. Tale insieme di fattori confligge, almeno in parte, con le esigenze operative dello sviluppo dei PES, in particolare con la necessità di adattare i meccanismi del sistema alle caratteristiche fisiche e socio-economiche del contesto. Questo richiede una capacità di lettura e comprensione del contesto, e dovrebbe evitare la replica di soluzioni standard e uniformi, anche e soprattutto con riferimento all’organizzazione degli attori che concorrono al PES e dei meccanismi di governance che ne consentono il funzionamento (Masiero et al. 2015). Nel già citato “Contributo tecnico per il Documento Programmatico e di Supporto alle Linee
guida per la determinazione dei costi ambientali e della risorsa idrica”, Masiero et al.
1. leakage: possibilità che l’applicazione di pratiche di gestione conservative imposte dal PES in un territorio sposti la pressione sui terreni circostanti, di fatto “delocalizzando” l’impatto dalle zone oggetto del pagamento;
2. permanenza: difficoltà di garantire la permanenza degli interventi e delle pratiche di gestione con il venir meno del pagamento o finanziamento esterno.
3. effetto dell’incentivo perverso: possibilità di alterare il comportamento dei fornitori di servizio, incentivando le buone pratiche di gestione solo in cambio di un effettivo pagamento.
4. link causa-effetto: corretta identificazione dei fornitori di servizi (i gestori e/o proprietari forestali e agricoli sono selezionati in base alla loro reale capacità di migliorare l’erogazione del servizio ecosistemico); corretta identificazione delle pratiche di gestione che inducono un aumento del servizio erogato;
5. difficoltà nell’identificazione, monitoraggio e valutazione del SE in condizioni ambientali soggette a continuo cambiamento;
6. difficoltà nella definizione del sistema di compensazione e del valore monetario
del servizio, in un contesto socio-economico e politico in continuo cambiamento;
7. complessità del contesto legislativo in continua evoluzione e spesso in contrasto con i meccanismi di funzionamento legati ai PES, in modo particolare per il riconoscimento dei diritti di proprietà e della fiscalità legati ai SE.
3. Materiali e metodi
3.1. Area e contesto di studio
L’occasione di analizzare un percorso che ha attuato un PES, passando quindi dalla teoria alla pratica, è stata fornita dal Progetto “Ecopay-connect Oglio Sud” promosso dal Parco Regionale Oglio Sud, uno dei parchi regionali istituiti nella pianura lombarda.
Come si vedrà in seguito, il progetto mira ad individuare le criticità insistenti sul corridoio ecologico rappresentato dal Parco, proporre delle soluzioni tecniche e individuare percorsi di partecipazione per finanziare gli interventi utili a risolvere tali criticità, immaginando un meccanismo PES per finanziarli.
Chi scrive questa tesi ha avuto un punto di vista privilegiato sul percorso intrapreso essendo da 15 anni dipendente dell’Ente parco, avendo avuto un ruolo fondamentale nell’ideazione del progetto ed essendone il coordinatore.
Di seguito viene inquadrata la situazione in cui il progetto si inserisce partendo dall’ambito nazionale e regionale per scendere al livello territoriale di riferimento.
3.1.1. Il contesto italiano e lombardo
Il quadro generale delineato nell’introduzione di questa tesi – consumo di suolo, uso insostenibile delle risorse e diminuzione di SE erogati – riguarda pure il contesto nazionale e regionale.
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hanno interessato altri 250 km2 di territorio con un ritmo di circa 35 ha al giorno (CCN 2017).
La Regione Lombardia non fa eccezione: fra il 1955 e il 2007 le aree urbanizzate sono passate da 100.327 a 336.064 ettari a discapito soprattutto delle superfici agricole. Mentre nelle zone montane si sta assistendo ad un aumento delle superfici boschive, la pianura è caratterizzata dall’espansione delle aree antropizzate a svantaggio delle aree agricole, dei boschi e di altri ambienti naturali (ERSAF 2012).
Queste dinamiche territoriali si verificano anche lungo l’asta fluviale del fiume Oglio, in un territorio essenzialmente vocato all’agricoltura intensiva dove le scarse condizioni di naturalità determinano una ridotta efficienza ecologica. La frammentazione e la ridotta superficie degli ambienti naturali relitti rendono estremamente precaria la loro capacità di risposta a perturbazioni ambientali e ostacolano il consolidamento di popolazioni faunistiche stabili.
Considerato che tra le finalità del Parco, definite con lo Statuto approvato con DGR 8 novembre 2013 – n. X/908, vi sono la protezione della natura e dell’ambiente e la promozione di uno sviluppo delle attività agro-zootecniche e silvo-pastorali e delle altre attività tradizionali in forme compatibili con l’ambiente, risulta fondamentale che l’Ente individui strategie utili al raggiungimento degli obiettivi di tutela.
Tuttavia a causa della scarsità di risorse disponibili per le aree protette è necessario mettere in campo nuovi strumenti per il finanziamento delle opere di gestione e riqualificazione ambientale – oltre a un auspicabile cambio di visione politica.
In quest’ottica la valorizzazione economica dei SE potrebbe essere la chiave di volta sia in termini di recupero di risorse finanziarie che di fornitura ai decisori politici di nuovi riferimenti da considerare nelle strategie di sviluppo.
Un primo passo, almeno dal punto di vista del quadro normativo, si è avuto con il Collegato ambientale alla legge di stabilità 20161 che prevede nuove norme a favore della
green economy2 e per il contenimento dell'uso eccessivo delle risorse naturali. Si tratta di un pacchetto di misure destinate ad incidere in modo significativo su vari aspetti della normativa ambientale e dell'economia verde, nella direzione della semplificazione e della
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Legge 28 dicembre 2015, n. 221 recante Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell'uso eccessivo di risorse naturali.
2
promozione del riutilizzo delle risorse e della sostenibilità ambientale, con la previsione di incentivi per premiare i comportamenti virtuosi di consumatori, produttori e istituzioni. In particolare all’art. 70 viene delegato il Governo all'introduzione di sistemi di remunerazione dei “servizi ecosistemici e ambientali”, prevedendo che sia riconosciuto il ruolo svolto dall'agricoltura e dal territorio agroforestale nei confronti dei servizi ecosistemici. La Regione Lombardia ha recepito tale normativa attraverso la LR 28/2016, anticipandone comunque i contenuti attraverso l’inserimento di alcuni studi pilota di PES nel Progetto LIFE+ GESTIRE3.
Come previsto dal già citato Collegato ambientale alla L. 221/2015, nel 2017 il Comitato per il Capitale Naturale ha pubblicato il Primo Rapporto sullo Stato del Capitale Naturale in Italia nel quale si affronta il legame tra lo stato dell’ecosistema, il benessere sociale e le prospettive economiche. Infatti la legge prevede che, al fine di assicurare il raggiungimento degli obiettivi sociali, economici e ambientali coerenti con l’annuale programmazione finanziaria e di bilancio, entro il 28 febbraio di ogni anno il Comitato invii al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro dell’economia e delle finanze un Rapporto sullo Stato del Capitale Naturale in Italia. Il Rapporto deve essere corredato di informazioni e dati ambientali espressi in unità fisiche e monetarie, seguendo le metodologie definite dall'Organizzazione delle Nazioni Unite e dall'Unione Europea, nonché di valutazioni ex ante ed ex post degli effetti delle politiche pubbliche sul Capitale Naturale e sui servizi ecosistemici. L’approccio alla contabilità e alla valutazione economica del Capitale Naturale contenuto nel Rapporto 2017 punta a fornire un primo inquadramento sulle metodologie di stima ed attribuzione di un valore monetario al Capitale Naturale; inoltre, il riferimento ad alcuni casi studio permette di avere un'idea, seppur parziale, dell'importanza che lo stock di Capitale Naturale ha per le attività economiche ed il benessere. Nel rapporto vengono infine formulate una serie di raccomandazioni, con obiettivi da perseguire nel breve e medio periodo: adottare un piano d’azione per il Capitale Naturale, renderlo centrale per la predisposizione delle misure del DEF (Documento di Economia e Finanza) e del PNR (Piano Nazionale di Riforma), in coerenza con gli obiettivi dell’Agenda 2030 e della Strategia di Sviluppo Sostenibile, integrarlo nella contabilità pubblica e nella contabilità privata, rafforzare il sistema delle aree protette di terra e mare, attuare le disposizioni riguardanti i cosiddetti
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“appalti verdi”, includendo nelle valutazioni i costi per la collettività derivanti dal consumo di risorse naturali e dall’inquinamento.
Questo strumento di recentissima introduzione è certamente utile poiché permette di avviare un percorso d’integrazione del Capitale Naturale nelle decisioni politiche e nei sistemi di contabilità così da rispondere all’urgente necessità di invertire le attuali tendenze negative in termini di perdita di biodiversità ed ecosistemi che minaccia seriamente il corretto funzionamento della biosfera e, contestualmente, il funzionamento del sistema socio-economico, con effetti negativi sul benessere dei cittadini (CCN 2017). Un altro strumento importante presente nella legislazione italiana è il D.Lgs. 228/2001 che permette all’Ente pubblico di intervenire attraverso contratti per la gestione del territorio. Questo Decreto legittima l’agricoltore alla fornitura di servizi ecosistemici (Vanni 2012).
3.1.2. La protezione della natura in Lombardia
La strategia di tutela della biodiversità in Lombardia ha come elementi fondamentali la creazione di aree protette (Parchi Regionali e Riserve Naturali) e l’adozione di misure specifiche indirizzate alla tutela delle specie e degli habitat di particolare rilevanza, con specifico riferimento alla Rete Natura 2000 istituita in riferimento alla direttiva 92/42/CEE (Direttiva Habitat). La rete è strutturata attraverso l’individuazione di aree che, interconnesse tra loro, assicurano la continuità territoriale ed ecologica, requisito necessario ai fini del mantenimento e della conservazione dei caratteri naturalistici e di biodiversità del territorio. Tra queste aree si crea così un fenomeno di infrastrutturazione ambientale che, estesa a tutto il territorio, garantisce il raggiungimento degli obiettivi di conservazione ecologica e di biodiversità individuati dall’Unione Europea. La Lombardia ospita 242 siti della Rete Natura 2000, per una superficie complessiva di 372 mila ettari pari al 16% della superficie regionale.
RER risponde agli obiettivi specifici di conservazione previsti dalle normative europee e regionali e si pone come finalità la tutela della biodiversità e delle funzionalità ecosistemiche presenti sul territorio lombardo, la valorizzazione delle rilevanze esistenti e la ricostruzione attraverso nuovi interventi di rinaturalizzazione polivalente.
Figura 3-1: Rappresentazione cartografica della RER Lombarda.
Fonte: www.flanet.org – con evidenziata in rosso la posizione del Parco Regionale Oglio Sud nel contesto regionale.
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numerose aree protette e siti della Rete Natura 2000 e, in particolare, dalla presenza di due grandi parchi – il Parco Regionale Oglio Nord e il Parco Regionale Oglio Sud – che ne regolano le attività di tutela e insieme proteggono tutto il tratto sublacuale del fiume per una lunghezza totale di circa 160 km.
3.1.3. Il Parco Regionale Oglio Sud
Il Parco Regionale Oglio Sud4 fu costituito come Consorzio di Comuni e Province con L.R. n. 17 del 16.04.1988. In seguito, con L.R. n. 12 del 04.08.2011, è stato trasformato in Ente di diritto pubblico. La medesima legge prevedeva l’adeguamento dello statuto del Parco Regionale Oglio Sud che veniva approvato con DGR del 30.11.2011 n. IX/2590 e successivamente modificato con DGR X/908 dell’8.11.2013.
La nuova legge ha inoltre sostituito l’Assemblea con la Comunità del Parco formata degli Enti locali interessati oltre a una rappresentanza senza diritto di voto. Gli enti locali che compongono la Comunità del Parco sono: Provincia di Cremona e comuni di Ostiano, Volongo, Pessina Cremonese, Isola Dovarese, Drizzona, Piadena e Calvatone; Provincia di Mantova e comuni di Casalromano, Canneto sull'Oglio, Acquanegra sul Chiese, Bozzolo, Marcaria, San Martino dell'Argine, Gazzuolo, Commessaggio e Viadana.
Il Parco ha un’estensione di 12.722 ettari e rientra nella RER, più precisamente nell’Area Prioritaria n° 12, di particolare interesse per le numerose tipologie ambientali che ospita (fiumi e torrenti, boschi, ambienti agricoli e prati, zone umide) oltre alla presenza di specie e sottospecie endemiche rilevanti per le finalità della Direttiva Habitat.
L’Ente è anche gestore di due Riserve Naturali (Le Bine e Torbiere di Marcaria) e di sette dei nove Siti Natura 2000 compresi (completamente o parzialmente) all’interno del proprio territorio: una ZPS (IT20B0401 Oglio Sud) e sei ZSC (IT20A0004 Le Bine, IT20B0001 Bosco Foce Oglio, IT20B0002 Valli di Mosio, IT20B0003 Lanca Cascina di S. Alberto, IT20B0004 Lanche di Gerra Gavazzi e Runate, IT20B0005 Torbiere di Marcaria).
Figura 3-2: Siti Natura 2000 gestiti dal Parco Regionale Oglio Sud.
Il Parco si interpone inoltre fra due grandi aree protette: il Parco Oglio Nord – che protegge il corridoio ecologico del fiume Oglio nel tratto fra l’incile del Lago d’Iseo e l’affluente Mella – e i siti della Rete Natura 2000 che tutelano l’asta del Po in corrispondenza della foce del fiume Oglio tra cui la ZPS Viadana, Portiolo, San Benedetto Po e Ostiglia. Inoltre, rappresenta un corridoio ecologico di potenziale collegamento fra altri parchi e aree protette situate a est dell’Oglio (Parco Adda e Parco del Serio) e a ovest (Parco del Mincio) ai quali è direttamente collegato attraverso corridoi ecologici di secondo livello come riconosciuto dal Piano Territoriale Regionale.
Questa complessa sovrapposizione di Istituti per la tutela dell’ambiente, delinea un territorio interessante e allo stesso tempo fragile e meritevole di attenzioni.
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Figura 3-3: Banalizzazione delle sponde del fiume Oglio nel suo tratto terminale.
Diversi sono stati gli interventi di miglioramento, conservazione o ripristino ambientale realizzati dal Parco. Per citarne alcuni: il progetto Dem.O.S. (Gestione del Demanio fluviale del Parco Oglio Sud) consistente nel ripristino di ambienti fluviali ormai rarefatti; il progetto Stra.Ri.Flu. (Strategie di Riqualificazione Fluviale del fiume Oglio sublacuale) ispirato agli indirizzi della Direttiva Quadro sulle Acque (Dir. 2000/60), dei Piani di Tutela (D.lgs. 152/99) e di bacino (L. 183/89) che, attraverso un approccio partecipato, ha permesso di individuare soluzioni, azioni e interventi utili a conseguire obiettivi di miglioramento della qualità e gestione delle acque nonché degli ecosistemi fluviali. Da questo progetto ne scaturiscono altri come gli Interventi di Riqualificazione del corso d'acqua Gambara nel tratto ricadente nel Comune di Volongo, gli Interventi per l'incremento della biodiversità nella lanca di Runate e la realizzazione del percorso ciclopedonale Greenway dell’Oglio.
Figura 3-4: Progetto Dem.O.S. un’area demaniale prima (a), durante (b) e 12 anni dopo (c) gli interventi di riforestazione.
(b)
(c)
Questi interventi hanno trovato finanziamento per lo più grazie a bandi privati o a misure del Piano di Sviluppo Rurale (PSR). In passato anche i finanziamenti Regionali assegnati agli Enti Parco attraverso la LR n. 86 del 1983, rappresentavano un contributo fondamentale e utile agli scopi della riqualificazione ambientale. In seguito alla crisi economica e alla diminuzione dei finanziamenti pubblici in tutti i settori, anche il settore ambientale ha sofferto questa carenza ed i Parchi hanno visto diminuire fortemente i finanziamenti.
3.1.4. Il Progetto Ecopay-connect Oglio Sud
Per far fronte a questo problema e con la finalità di tutelare la biodiversità e incrementare l’infrastrutturazione della Rete Ecologica Regionale e della Rete Natura 2000, il Parco Regionale Oglio Sud ha avviato nel 2015 il progetto “Ecopay-Connect Oglio Sud5”: uno studio che ha il duplice scopo di realizzare progettazioni in grado di superare le criticità ecologiche del territorio tutelato dal parco e di elaborare strumenti di finanziamento partecipato di tali opere. Studi di fattibilità, piani e programmi, infatti, sono troppo spesso
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rimasti sulla carta per mancanza di risorse economiche, per l’assenza di incentivi che aumentino il coinvolgimento dei privati cittadini (agricoltori e proprietari forestali), per l’inadeguatezza degli strumenti politico-amministrativi e per la mancata sensibilità di alcuni attori locali, cittadini compresi.
Gli strumenti finanziari, economici, politico-amministrativi sono infatti necessari per poter conseguire la sostenibilità economica degli interventi su larga scala e a lungo termine, soprattutto in previsione degli interventi attuativi, dove le risorse finanziarie proprie degli enti locali coinvolti saranno decisive per la messa in atto degli interventi di riqualificazione. A questo scopo è stata individuata una specifica azione all’interno di Ecopay-connect che prevede la progettazione partecipata di strumenti per il finanziamento degli interventi di riqualificazione fluviale e connettività ecologica. Storicamente, infatti, le misure di conservazione ambientale e di ripristino ecologico competono con altri interventi considerati prioritari per cui la mancanza di fonti di finanziamento e investimento sia pubblico che privato hanno caratterizzato la difficile implementazione delle misure di conservazione ecologica delle aree protette e della Rete Ecologica Regionale (RER).
Il progetto, supportato dal Consorzio Forestale Padano e co-finanziato dalla Fondazione Cariplo6, ha l’obiettivo di potenziare il corridoio ecologico rappresentato dal Parco Regionale Oglio Sud, mediante l’elaborazione e l’applicazione di strumenti innovativi di governance ambientale, per la progettazione e il finanziamento partecipato delle opere di conservazione.
Il progetto è coordinato dall’ente Parco Oglio Sud e coinvolge il GAL Oglio-Po “Terre d’Acqua” e due istituzioni accademiche: il Dipartimento di Scienze Teoriche e Applicate – DiSTA (Università degli Studi dell’Insubria) e il Dipartimento Territorio e Sistemi Agroforestali – TESAF (Università degli Studi di Padova).
Il percorso del progetto si è articolato nelle 10 azioni illustrate in Tabella 3-1 e si candida ad essere un esempio applicativo per la concretizzazione di uno schema PES.
Tabella 3-1: Elenco azioni del Progetto "Ecopay-connect Oglio Sud"
Azione Titolo
Azione 1 Raccolta ed elaborazione dei dati ambientali e territoriali aggiornati
Azione 2 Individuazione e caratterizzazione delle criticità che insistono sul corridoio ecologico
Azione 3 Progettazione delle azioni di riqualificazione dell’asta fluviale e delle lanche
Azione 4 Progettazione di interventi di forestazione e di deframmentazione dell’habitat ripario
Azione 5 Progettazione di interventi mirati alla riduzione del carico inquinante proveniente da scarichi e immissioni in ambiente acquatico
Azione 6 Progettazione di interventi di conservazione faunistica
Azione 7 Analisi e valutazione economica dei servizi ecosistemici del parco e degli effetti prodotti dall’intervento
Azione 8 Progettazione partecipata degli strumenti innovativi per il finanziamento degli interventi di riqualificazione fluviale e connessione ecologica
Azione 9 Divulgazione
Azione 10 Coordinamento e gestione
In particolare si ritiene utile indicare con la Figura 3-5, i passaggi logici delle azioni 7 e 8 in quanto risultano essere il cuore del percorso di implementazione del PES.
Figura 3-5: Schema metodologico per il design dei meccanismi PES nel Parco Oglio Sud. Azione 7
7.1 Raccolta ed Analisi Letteratura
7.3 Analisi e Valutazione dei SE 7.2 Selezione SE più rilevanti
7.4 Elaborazione scenari d’intervento
7.5 Valutazione Scenari
Azione 8
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3.2. Metodo di valutazione del percorso Ecopay-connect
Sulla scorta dell’esperienza maturata con il progetto Ecopay-connect Oglio Sud, e tenendo presente le indicazioni per l’implementazione di uno schema PES e le problematiche connesse descritte ai paragrafi 2.3 e 2.4, nel prossimo capitolo 4 si esaminerà, utilizzando l’analisi SWOT, ogni fase realizzata nell’ambito del progetto.In particolare si porrà l’accento sulle Azioni 7 e 8 che verranno descritte con un livello di approfondimento maggiore sia per meglio contestualizzare quanto verificato con l’analisi SWOT, sia per fornire più dettagli circa l’esperienza osservata.
3.2.1. L’analisi SWOT
L’analisi SWOT è uno strumento di pianificazione strategica semplice ed efficace che serve ad evidenziare le caratteristiche di un progetto, di un programma, di un’organizzazione e le conseguenti relazioni con l’ambiente operativo nel quale si colloca, offrendo un quadro di riferimento per la definizione di orientamenti strategici finalizzati al raggiungimento di un obiettivo (PAQ 2005).
Consente di ragionare rispetto all’obiettivo che si vuole raggiungere tenendo simultaneamente conto delle variabili sia interne che esterne. Le variabili interne sono quelle che fanno parte del sistema e sulle quali è possibile intervenire; quelle esterne invece, non dipendendo dall’organizzazione, possono essere tenute sotto controllo, in modo da sfruttare i fattori positivi e limitare i fattori che invece rischiano di compromettere il raggiungimento degli obiettivi prefissati.
La SWOT Analysis si costruisce tramite una matrice divisa in quattro campi nei quali si hanno:
i punti di forza (Strengths),
i punti di debolezza (Weaknesses),
le opportunità (Opportunities)
le minacce (Threats).
La matrice descritta in Tabella 3-2 illustra lo schema applicativo.
