CAPITOLO IV
PROFILI COMPARATIVI SULLA RESPONSABILITÀ
CIVILE DEL MAGISTRATO: UNO SGUARDO ALLE LEGISLAZIONI DEGLI ALTRI PAESI EUROPEI
Sommario: 1) Premessa; 2) Francia; 3) Germania; 4) Spagna; 5) Regno
1. Premessa
Un rapido confronto con le esperienze legislative degli altri Paesi europei consente di intuire le ragioni che, come vedremo, hanno spinto il legislatore a modificare la Legge Vassalli, “al fine di rendere effettiva la disciplina che regola la responsabilità civile dello Stato e dei magistrati, anche alla luce dell'appartenenza dell'Italia all'Unione europea”1, senza intaccare, però, il modello di responsabilità indiretta dei magistrati.
Di fatti, nonostante siano stati numerosi coloro che hanno tentato strumentalizzare la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea2 con l’obiettivo di sostenere la necessità di introdurre un modello di responsabilità diretta dei giudici, in realtà la Corte, lungi dall’esprimersi in merito alla responsabilità personale del magistrato, mirava esclusivamente ad affermare la responsabilità dello Stato per danni arrecati a singoli individui a seguito della violazione del diritto dell’Unione operata da parte dell’organo giurisdizionale di ultimo grado.
Ciò può essere assunto soprattutto muovendo dalla considerazione che i sistemi di disciplina della responsabilità civile dei magistrati adottati negli altri Paesi europei non differiscono poi molto da quello italiano.
1 Art. 2, comma 2 della legge n. 117/88, come modificato dalla legge n. 18/2015. 2 Ci si riferisce alla sentenza 224/0-c.d. Köbler, alla sentenza 173/0- c.d. Traghetti
del mediterraneo ed alla più recente sentenza 24 novembre 2011 resa nella causa
Inoltre, si vuole anticipare fin da adesso che i vari sistemi di disciplina della responsabilità civile del giudice possono essere ricondotti a due modelli alternativi: quello affermatosi nell’ordinamento inglese, che prende in considerazione una figura di giudice professionista3, e quello di ispirazione francese, in cui, invece, l’organo giudiziario viene inquadrato all’interno dell’apparato statale ed il giudice viene conseguentemente assimilato ad un dipendente pubblico4.
2. Francia
Il sistema francese che disciplina la responsabilità civile del giudice costituisce anch’esso il frutto di un tentativo di compromesso fra l’esigenza di responsabilizzare i magistrati nell’esercizio delle loro funzioni e quella di tutelarne l’indipendenza5.
È per tali ragioni che i membri dell’ordine giudiziario, considerati a tutti gli effetti dei professionisti, sono sottoposti in via generale alla responsabilità civile, ma è lo Stato a rispondere in via prioritaria degli eventuali danni causati dall’amministrazione della giustizia.
3 In questi sistemi viene valorizzato al massimo il principio di indipendenza della classe giudiziaria e della separazione tra i poteri, ma viene bilanciata questa garanzia con la previsione di un severo sistema di controllo “esterno” sul loro operato e sulla loro professionalità. Vedi F. DAL CANTO, Opera cit., 5.
4 Si tratta di sistemi sviluppatisi a partire dalla fine del XVIII secolo, caratterizzati dalla previsione di un giudice inteso quale “funzionario del sovrano”, immune da qualsiasi tipo di responsabilità nei confronti delle parti, ma sottoposto ad un rigoroso controllo “interno”, poiché considerato estensione dell’organo esecutivo. 5 In merito E. RIGHETTI, La responsabilità civile del giudice nel diritto francese in "Rivista di diritto processuale", 1991, n. 1, 178-224.
In particolare, il Code de l’organisation judiciaire agli articoli L 141-1 e seguenti delinea tre regimi di responsabilità civile per i magistrati.
Il primo è relativo alla responsabilità per funzionamento difettoso del servizio giudiziario (fonctionnement défectueux du service de la
justice)6; il secondo ha come oggetto la responsabilità per colpa personale (faute personnelle) dei magistrati ordinari, cioè dei magistrati del Corpo giudiziario, ed è disciplinato dallo Statut de la
magistrature; infine, l’ultimo concerne la responsabilità per colpa
personale degli altri giudici7 ed è appositamente regolato da leggi speciali o, in loro assenza, segue il procedimento della cosiddetta “prise à partie”8.
Volendo soffermarci sul primo regime di responsabilità, rileva che il legislatore riferendosi al funzionamento difettoso del servizio giudiziario ha voluto ricomprendere in questa ipotesi tutte quelle attività in cui si esplica il servizio della giustizia, quindi le sentenze, i provvedimenti e gli atti giurisdizionali, ma anche tutti gli atti giuridici o materiali connessi all’esercizio del servizio, nonché gli atti delle autorità amministrative che collaborano al servizio della
6 Il cui campo di applicazione risulterebbe peraltro limitato alle due ipotesi della colpa grave (faute lourde) e del diniego di giustizia (déni de justice), anche se la
giurisprudenza ne ha esteso i confini di l’applicazione, ad esempio, comprendendo nella fattispecie della mancanza di servizio la “lentezza del giudizio”, assimilata al “diniego di giustizia”. Vedi G. CANIVET e J. JOLY-HURARD, La responsabilité
des juges, ici et ailleurs in "Revue internationale de droit comparé", 2006, n. 4,
1049-1093.
7 Ad esempio, i giudici amministrativi o quelli appartenenti a giurisdizioni speciali. 8 Tale procedura è ammessa solo se il comportamento del giudice rientra nelle fattispecie di dolo, frode, concussione, colpa grave e diniego di giustizia.
giustizia9. In tutti questi casi, è esclusivamente lo Stato ad essere chiamato a rispondere dell’eventuale lesione di un interesse giuridicamente protetto causata da comportamento, viziato da colpa grave10 o diniego di giustizia11, di un magistrato, indipendentemente dall’accertamento in capo a quest’ultimo di una responsabilità personale12.
Il secondo regime di responsabilità, invece, prende in considerazione la “colpa personale” del giudice. Quest’ultima tuttavia è intesa, secondo il dettato dell’articolo 11-1 dello Statut de la magistrature, come un comportamento lesivo del magistrato collegato al servizio pubblico della giustizia (faute personnelle se rattachant au service
public de la justice) o comunque inerente a questo13. In questa circostanza lo Stato ha la possibilità di rivalersi con un’azione riconvenzionale nei confronti del giudice personalmente responsabile del danno esercitata davanti ad una Chambre civile della Corte di Cassazione.
9 Studio Camera dei deputati 16 dicembre 2011.
10 Ci si riferisce, ad esempio, all’ipotesi di divulgazione alla stampa di atti giudiziari o di sparizione, in determinate circostanze, di dossier istruttori.
11 Ad esempio, le ipotesi di fissazione eccessivamente tardiva di un’udienza o di sentenza non ancora pronunciata nonostante sia trascorso lungo tempo.
12In ogni caso si ritiene che il danno derivante dal comportamento lesivo viziato da colpa grave o diniego di giustizia debba essere certo, personale, diretto. Vedi in merito A. DE VITA, La responsabilità civile del giudice e dello Stato come
problema nel diritto francese , Note comparative, in "Il Foro italiano", 1979, fasc.
9, 181-239. 13
Al contrario, l’eventuale atto o comportamento illecito “esclusivamente personale” compiuto dal magistrato comporterebbe l’applicazione delle disposizioni di diritto comune in materia di responsabilità civile (artt. 1382 e 1383 del Code civil), in quanto, in questo caso, il magistrato sarebbe perseguito come un cittadino ordinario e non come agente pubblico.
Infine, l’ultimo regime di responsabilità civile, come anticipato, si applica ai magistrati non facenti parte del Corpo giudiziario e pertanto è disciplinato dal Code de procedure civile agli artt. 366-1 e seguenti, che hanno ad oggetto l’istituto della “prise à partie”14. Ciò nonostante, pur trattandosi anche in questo caso di un comportamento esclusivamente personale del giudice, è sempre lo Stato a rispondere civilmente delle condanne al risarcimento dei danni e interessi eventualmente pronunciate nei confronti dei magistrati.
3. Germania
Anche l’ordinamento tedesco prevede un regime di responsabilità risarcitoria indiretta per i danni derivanti dall’esercizio della funzione giurisdizionale.
In proposito, l’articolo 34 della Legge fondamentale15 sancisce la responsabilità dello Stato, cioè della Federazione o Land, in caso di violazione dei doveri della funzione da parte di un giudice16.
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La “prise à partie” è esperibile solo in caso di dolo, frode, concussione, colpa grave e diniego di giustizia e la causa è di competenza della Corte d’Appello della circoscrizione nella quale il giudice interessato tiene le sue udienze. Per la sua prosecuzione è necessaria l’autorizzazione da parte del Primo Presidente della Corte d’appello, che decide dopo aver acquisito il parere del Procuratore generale presso la Corte, ossia del Pubblico Ministero. Il rifiuto del Primo Presidente è impugnabile davanti ad una Chambre civile della Corte di Cassazione.
15 Grundgesetz – GG.
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L’articolo 34 della Grundgesetz :“Se taluno, nell'esercizio di un ufficio pubblico affidatogli, viene meno al suo dovere d'ufficio nei riguardi di un terzo, la responsabilità, per principio, ricade sullo Stato o sull'ente in cui egli presta servizio. In caso di dolo o di colpa grave può essere fatto valere il diritto di rivalsa. Per quanto concerne il diritto al risarcimento dei danni e il diritto di rivalsa non può mai essere esclusa l'azione di fronte alla giurisdizione ordinaria”.
La disciplina di questa fattispecie di responsabilità è contenuta all’articolo 839 del Codice civile17, che al comma 1 statuisce la responsabilità del funzionario pubblico, categoria nella quale vengono ricompresi i giudici, che violi dolosamente o colposamente i propri doveri d’ufficio. Tale responsabilità fa sorgere il diritto dei terzi al risarcimento del danno subito.
Il secondo comma dello stesso articolo prevede poi, nello specifico, che in caso di violazione di un dovere d’ufficio nella decisione di una causa, il funzionario è responsabile soltanto se tale violazione è sanzionata penalmente.
Prima di procedere nell’analisi di questo regime di responsabilità occorre puntualizzare che il codice civile tedesco all’art.839 fa conseguire la responsabilità di qualunque funzionario ad una violazione dolosa o colposa dei suoi doveri d’ufficio. Però, in caso di mera colpa tale responsabilità è soltanto sussidiaria e qualora il danneggiato riesca ad essere risarcito in altro modo, ad esempio da un terzo anch’egli responsabile, il funzionario non è tenuto a rispondere18.
Quindi, presupposto che, in linea di massima, la disciplina giuridica in tema di responsabilità dei pubblici funzionari vale anche riguardo ai giudici, ai sensi dell’art. 839 del codice civile se un giudice viola
17
Burgerliches Gesetzbuch – BGB.
18 “Funzionario pubblico”, ovvero Beamter, nel senso dell’art. 839 del codice civile non è soltanto il funzionario nel senso del diritto pubblico, ma è ogni persona a cui è affidata una funzione pubblica. Vedi ESSER, Schuldrecht, vol. II, Karlsruhe, 1971.
un dovere d’ufficio diviene responsabile nei confronti del soggetto danneggiato dal suo comportamento. Anche se, in virtù dell’art. 34 della Legge fondamentale, questa responsabilità è trasferita allo Stato19.
Aggiungendo in proposito che le disposizioni in materia di responsabilità e le relative esimenti si applicano tanto ai giudici di ruolo che a quelli onorari20.
Inoltre, rileva che il comma 2 dell’art. 839 si riferisce a tutti i provvedimenti giurisdizionali adottati nel corso del procedimento e non soltanto ad esito e a chiusura di questo21.
Infine, bisogna prendere atto che non rientrano nelle ipotesi contemplate dall’articolo 839, comma 2 il rifiuto o il ritardo di esercitare le proprie funzioni, rispetti ai quali opera l’immunità giudiziaria (Richterprivilege) posta a fondamento dell’indipendenza della magistratura.
Volendosi garantire in tal modo sia l’interesse all’imparzialità del giudice, che deve poter assumere la sua decisione senza temere
19 W. GRUNSKY, La responsabilità del giudice nel diritto tedesco, in La
responsabilità del giudice a cura di A. GIULIANI e N. PICARDI, Perugia, 1978,
223 ss..
20 Figure contemplate dall’ordinamento giudiziario tedesco a livello di Länder. Con il termine giudice ci si riferisce soltanto alle persone che godono dell’indipendenza garantita nella costituzione tedesca (art. 97), quindi con l’esclusione degli altri funzionari dei tribunali (addetti alla cancelleria, segretari) e degli arbitri.
21 Quindi nella nozione di “Urteil” non rientra solo la sentenza, anzi l’interpretazione giurisprudenziale ha finito col ricomprendervi atti processuali aventi carattere tendenzialmente definitivo, quali la decisione di condanna alle spese oppure le decisioni che sottopongono a tutela o a curatela le persone. Sono, invece, esclusi da tale previsione gli atti processuali a carattere tendenzialmente provvisorio, quali, ad esempio, le ordinanze relative all’ammissione di prove, le decisioni sul valore della lite, e, in ambito penale, il mandato di arresto, gli ordini di perquisizione, le ordinanze di sospensione della patente di guida.
azioni ritorsive, sia l’interesse della certezza del diritto, che verrebbe incrinata se la pretesa inesattezza di una decisione giudiziaria fosse oggetto non soltanto della revisione da parte di un altro giudice secondo le comune norme procedurali, ma anche di azioni giudiziarie per atto illecito.
4. Spagna
La normativa spagnola in tema di responsabilità civile si discosta da quella degli altri paesi europei di impronta romanistica22.
Innanzitutto, l’articolo 121 la Costituzione del 1978 sancisce che “i danni causati da un errore giudiziario come quelli conseguenti ad un anormale funzionamento dell’amministrazione della giustizia daranno diritto ad un indennizzo a carico dello Stato”.
Ed è in attuazione di tale precetto costituzionale che all’ articolo 292 e seguenti della Ley organica sul Poder judicial23 si prevedono tre titoli di responsabilità dello Stato.
In particolare l’art. 292 della LOPJ statuisce che i danni derivanti da errore giudiziario o conseguenza del funzionamento anomalo della giustizia, daranno diritto al danneggiato di ottenere un indennizzo, che sarà a carico dello Stato. Per essere risarcito, però, il danno
22 Vedi S. SENTIS MELENDO, La responsabilidad del juez en España y en
Argentina, in in La responsabilità del giudice a cura di A. GIULIANI e N.
PICARDI, Perugia, 1978, 385 ss..
23 Ley Orgánica del Poder Judicial n. 6/1985, che rimarrà vigente fino al 28 ottobre 2015.
arrecato deve essere effettivo, valutabile economicamente e individuato in relazione a una persona o gruppo di persone.
E, ai sensi del seguente articolo24, si prevede che la concessione dell’indennizzo per errore debba essere in ogni caso preceduta da una decisione giudiziaria che espressamente lo riconosca e che l’interessato debba presentare la propria richiesta direttamente al Ministero della giustizia sia nel caso di errore giudiziario, sia di funzionamento anomalo dell’amministrazione della giustizia.
Inoltre, in aggiunta a quanto stabilito dalla carta costituzionale, all’articolo 294 si dispone che tale indennizzo debba essere riconosciuto, indipendentemente dal funzionamento anomalo della giustizia, anche in caso di carcerazione preventiva seguita da assoluzione perché il fatto non sussiste.
In tutte queste ipotesi, quindi, lo Stato risponde dei danni provocati dai magistrati con dolo o colpa grave, fatta salva però la possibilità dello Stato di esercitare successivamente un’azione di rivalsa nei confronti del giudice che ha causato il danno25.
Ciò nonostante, nell’ordinamento spagnolo è contemplata anche una responsabilità di tipo personale del magistrato o del giudice.
Ed in merito , l’art. 16 della LOPJ fissa il principio per cui i giudici e i magistrati rispondono penalmente e civilmente nei casi e nella forma prevista dalle leggi.
24 Articolo 293 della LOPJ.
25 Articolo 296 della LOPJ, cit. “sin perjuicio del derecho que el asiste de repetir contra los mismos”.
Pertanto, in Spagna la responsabilità dello Stato concorre con la responsabilità civile del giudice, che secondo la tradizione di diritto comune, è estesa anche alla colpa26.
Ed a tal proposito, sempre la legge organica agli articoli 411-413, specifica che i giudici e i magistrati rispondono civilmente per i danni e i pregiudizi causati quando, nello svolgimento delle loro funzioni, incorrano in dolo o colpa. Tale responsabilità può essere fatta valere su istanza della parte lesa o dei suoi aventi causa, nel relativo giudizio. Tuttavia, la domanda di responsabilità civile non può essere presentata finché il processo, in cui si suppone sia stato prodotto il danno, non sia concluso con decisione ed in nessun caso si può sperare che con la sentenza del giudizio di responsabilità civile si possa modificare la decisione emessa alla fine di tale processo. In ogni caso merita, però, di essere evidenziato che affinché lo Stato e il giudice possono essere chiamati «in solido» a risarcire il danno, prima, però, bisogna passare per il «filtro» di un apposito Tribunale a cui compete verificare la sussistenza dei presupposti soggettivi del dolo o della colpa grave.
In sostanza si può concludere il cittadino spagnolo è l’unico che in Europa ha la possibilità di scegliere agire nei confronti dello Stato per ottenere la riparazione dell’errore giudiziario oppure citare in
26 Articolo 29 L.O.P.J.: “Lo Stato è anche responsabile dei danni provocati dai giudici e dai magistrati per comportamento imputabile a colpa grave o dolo salvo il diritto di rivalsa nei loro confronti”.
giudizio direttamente il giudice responsabile per dolo o colpa grave in quanto la sua responsabilità è diretta e concorrente.
5. Regno Unito
L’attenzione alla questione della responsabilità civile dei magistrati è andata crescendo anche in un Paese come il Regno Unito appartenente alla tradizione di Common Law27, nonostante generalmente si tratti di sistemi in cui si preferiscono forme di responsabilizzazione politica28 e sociale dei membri dell’ordine giudiziario29.
Anche qui, appunto, si è avvertita l’esigenza di ricercare di meccanismi di checks and balances, ovvero di pesi e contrappesi, tra i due aspetti che connotano l’esercizio della funzione giurisdizionale: il potere e la responsabilità.
In origine il principio di immunità giudiziale veniva interpretato in maniera talmente rigida che si escludevano sia la responsabilità civile che quella penale del giudice, addirittura con riguardo agli atti giudiziali “compiuti con malizia e corruzione”.
27 Vedi R. RUDD, Responsability of judges in England, in in La responsabilità del
giudice a cura di A. GIULIANI e N. PICARDI, Perugia, 1978, 331 ss.. 28
In questa sede ci si limita ad accennare al procedimento di impeachment, ossia di messa in stato di accusa dei giudici, ormai divenuto desueto e sostituito dall’address. Questa nuova procedura comporta la di rimozione dall’ufficio dei magistrati delle corti superiori (ma ciò vale pur se in diversa maniera anche per i più numerosi giudici di prima istanza), a seguito di istanza presentata da entrambi i rami del Parlamento all’attenzione della Corona, ogniqualvolta i giudici tengano una “cattiva condotta” (misbehaviour), ovvero nei casi di difetto di giurisdizione, incapacità, negligenza e diniego di giustizia.
29 M. CAPPELLETTI, Giudici irresponsabili?, Studio comparativo sulla
La tendenza interpretativa più recente ha teso, però, ad attenuare il rigore di questo principio, specialmente con riguardo alla responsabilità penale.
Oggigiorno sui magistrati grava una generale responsabilità per il loro operato, la quale, poi, si modula secondo i principi della loro accountability, cioè del dovere di rendiconto, sia “interna”, ossia verso i poteri pubblici e lo stesso ordine di cui sono membri, sia “esterna”, con riguardo allo scrutinio pubblico al quale sono sottoposti i loro atti30.
Ciò nondimeno, con questo non si vuole intendere che nei loro riguardi vengano applicate indiscriminatamente le norme comuni in materia di responsabilità per fatto illecito.
Infatti, rimane fortemente radicato in questo ordinamento Common Law31 il principio dell’esonero dalla responsabilità civile del magistrato per gli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni32, a garanzia dell’indipendenza della magistratura nel suo complesso33. Tuttavia, si deve riconoscere che, in seguito all’incorporazione nel diritto interno della CEDU con lo Human Rights Act 1988, il principio ha subito dei temperamenti e si è giunti ad introdurre il diritto al risarcimento per ingiusta detenzione.
30
I profili della accountability dei magistrati, precisati alla luce della riforma costituzionale del 2005, sono esposti nella guida The Accountabilityof the Judiciary, predisposta dal Lord Chief Justice nell’ottobre 2007.
31 Così come in altri ordinamenti Common Law quali l’Irlanda e a Cipro 32
Vedi la sentenza Sirros v Moore [1975] QB 118, in cui la corte giudicante precisò l’ambito della judicial immunity che tutela il giudice rispetto alla “liability in a civil action for damages in respect of acts done in his judicial capacity”. 33 Il principio suddetto è perfino stato codificato dal legislatore con riferimento ai magistrates, giudici onorari disciplinati dal Justice of Peace Act 1997, ss. 51, 52.
