CASSAZIONE CON FILTRO E SENZA FILTRO, PRIORITÀ DECISIONALE , FUNZIONE E ORGANIZZAZIONE NOMOFILATTICA - Judicium

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Rosario Russo

CASSAZIONE CON FILTRO E SENZA FILTRO, PRIORITÀ DECI- SIONALE , FUNZIONE E ORGANIZZAZIONE NOMOFILATTICA

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SOMMARIO

I. LA SELEZIONE DEI RICORSI

I.A. PREMESSE MINIME. ORDINE DELLE PRIORITÀ DECISIONALI.

I.B. LA SITUAZIONE AL TEMPO DELLA CASSAZIONE «SENZA FILTRO»

I.C. CASSAZIONE «CON FILTRO»

I.C.1. LA BOZZA DI UN PROGETTO. PREMESSE GENERALI

I.C.2. ONERI INFORMATIVI A CARICO DEGLI AVVOCATI RICORRENTI I.C.3. L’ESAME DEI RICORSI: FASI, COMPETENZE E OBIETTIVI

I.C.3.A. PRIMA FASE: ANALISI E CLASSIFICAZIONE

I.C.3.B. LA SECONDA FASE: SELEZIONE E FORMAZIONE DEI RUOLI

I.C.3.C. RISORSE E TEMPI NECESSARI PER L’ATTUAZIONE DEL PROGETTO

II. LE NECESSARIE DECISIONI DI SUPPORTO. L’INTERVENTO DELLE SEZIONI UNITE

III. LE RISORSE PERSONALI DELLA SUPREMA CORTE

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I. LA SELEZIONE DEI RICORSI ∗∗∗∗

I.A. PREMESSE MINIME. ORDINE DELLE PRIORITÀ DECISIONALI.

1. Quali che siano le risorse personali o reali (comunque impari rispetto al fab- bisogno) di un qualsiasi ufficio giudiziario (nonché le sue dimensioni e le sue specifiche peculiarità), resta incombente ed imprescindibile la necessità di stabilire, in base a criteri di efficienza e di efficacia (cioè, in sintesi, di obiettiva economicità procedimentale ¹), l’ordine delle priorità decisionale.

Dimostrare che tale ordine sia generalmente necessario è estremamente agevole anche in via empirica. Se un giudice di merito, nell’ultima ora della sua giornata lavorativa (che potremmo anche definire come spatium tempo- ris, soggettivamente o oggettivamente, marginale), riscontri di avere in ca- rico (nel suo “paniere” di lavoro), tra le altre, anche dieci controversie di contenuto uguale, un intelligente uso delle sue risorse gli consiglierà di dedicarsi prioritariamente alla loro decisione, perché in tal modo ottimizzerà il risultato finale: con una sola 'fatica' (o, se si vuole, con una sola decisione, sia essa facti o iuris) avrà definito dieci controversie (riunite o non). Ovvia- mente tutto ciò può correttamente predicarsi sempre che sussista la condi- zione che nei modelli economici viene definita «ceteris paribus»: infatti, se, da un rapido esame dello stesso 'paniere' accerti che invece una delle 'altre' controversie abbia per oggetto la richiesta di un provvedimento urgente, il medesimo giudice dovrà al suo esame dedicarsi prioritariamente. Perciò è imprescindibile, per decidere l’ordine dell’output, uno screening aggiornato dell’intero «paniere di lavoro», volto a selezionare l’ordine procedimentale con cui affrontare (o 'lavorare') l’input. Anche nel pronto soccorso di un no- socomio si usano appositi 'codici' per graduare, dopo averne stabilito la re- lativa urgenza, gli interventi dei sanitari addetti al servizio; ma l’ordine tem- porale di 'lavorazione' fa parte di ogni scelta che, per raggiungere i propri fini generali, pretenda di essere economica, cioè ad un tempo efficiente ed efficace ². D’altra parte, se ci si sporge oltre i confini nazionali, si dovrà con- statare che, per esempio, il sistema processuale civile inglese (pur impron- tato al modello di adversarial process) impone al giudice di merito, cui con- ferisce incisivi poteri in sede di gestione del contenzioso (case management), di riservare alla causa stessa una quota di risorse proces-

∗

∗∗

∗ Il tema era stato già affrontato nell’articolo Per l’ottimizzazione della funzione no- mofilattica, pubblicato sulla rivista Il giusto processo civile, 2009, fasc. n. 2, pag. 491 (all. n. 1).

1 Com’è noto, mentre l’'efficienza' misura il grado di massimizzazione del rapporto tra risultati ottenuti (output) e mezzi impiegati (input), l’'efficacia' giudica ex-post il grado di rag- giungimento degli obiettivi desiderati; poiché un determinato assetto può essere efficiente ma non efficace e viceversa, il concetto di 'economicità' sintetizza la capacità nel lungo periodo di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi.

2 Questi concetti non appartengono soltanto al regno delle scienze aziendalistiche o economiche o logiche, perché anche la pubblica amministrazione è vincolata dal diritto positivo all’economicità, come previsto dall’art. 97 Cost. e più dettagliatamente dall’art. 1 del D. lgs. n.

286 del 1999: «Principi generali del controllo interno. 1. Le pubbliche amministrazioni, nell'ambito della rispettiva autonomia, si dotano di strumenti adeguati a: a) garantire la legit- timita', regolarita' e correttezza dell'azione amministrativa (controllo di regolarita' amministrativa e contabile); b) verificare l'efficacia, efficienza ed economicita' dell'azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati (controllo di gestione); etc.». Non può dubitarsi che tali principi siano esten- sibili agli uffici giudiziari in forza dell’art. 111, 2° e, passando o non per la L. Pinto, anche dalla CEDU.

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suali proporzionata alle risorse che le altre cause richiedono. «In altre parole il diritto processuale si fa carico di ricordare che le risorse per l’amministrazione della giustizia non sono illimitate e che ogni atto in cui si estrinseca l’esercizio della funzione giurisdizionale deve essere compiuto nella consapevolezza che riservare alla causa che si sta trattando tutti i mezzi - prevalentemente, ma non solo, tutto il tempo – a disposizione, così come se fosse l’unica, significherebbe condurre il sistema al collasso» ³. 2. La funzione nomofilattica assegnata alla Suprema Corte, per realizzarsi

pienamente, non può che tradursi anche in un principio organizzativo interno, volto a fissare innanzi tutto l’ordine delle priorità decisionali.

Sull’estensione ed il rafforzamento della tradizionale e consustanziale funzione nomofilattica della Suprema Corte ⁴ anche il legislatore del 2006 ha 'investito' con piena consapevolezza del rapporto costi-benefici, come è da- to leggere nella relazione a proposito del novellato art. 384 c.p.c. (non dero-

3 L. PASSANANTE, voce Processo civile inglese, in E.d.D., Annali III, Milano, 2010, pag. 971. Merita di essere ricordato, come insuperato modello di pragmatismo processuale, l’art. 1.1 delle Civile Procedure Rules, pubblicato sul sito del Ministry of Justice (http://www.justice.gov.uk/civil/procrules_fin/contents/parts/part01.htm):

The overriding objective 1.1

(1) These Rules are a new procedural code with the overriding objective of enabling the court to deal with cases justly.

(2) Dealing with a case justly includes, so far as is practicable – (a) ensuring that the parties are on an equal footing;

(b) saving expense;

(c) dealing with the case in ways which are proportionate – (i) to the amount of money involved;

(ii) to the importance of the case;

(iii) to the complexity of the issues; and (iv) to the financial position of each party;

(d) ensuring that it is dealt with expeditiously and fairly; and

(e) allotting to it an appropriate share of the court’s resources, while taking into account the need to allot resources to other cases.

[Traduzione di cortesia:

L'obiettivo prioritario 1,1

(1) Queste norme rappresentano un nuovo codice di procedura con l'obiettivo prioritario di consentire al giudice di trattare le controversie efficientemente.

(2) Un’efficiente trattazione della controversia comprende, per quanto è possibile - (A) assicurare che le parti siano su un piede di parità;

(B) risparmiare sulle spese;

(C) esaminare la controversia con modalità che siano proporzionate:

(I) alla somma di denaro in contestazione;

(Ii) all'importanza del caso;

(Iii) alla complessità delle questioni, e

(Iv) alla situazione finanziaria di ciascuna parte;

(D) garantire che sia trattata celermente e correttamente ed

(E) attribuendo ad essa una quota adeguata delle risorse del giudice, tenendo conto della necessità di assegnare risorse alle altre controversie.].

4 Sulla scia di M. BOVE (Il sindacato della Corte di Cassazione. Contenuto e limiti.

Milano, 1993, pag. 243 e passim) e ancor prima di F. ROSELLI (Il controllo della cassazione civile sull’uso delle clausole generali, Napoli, 1983, segnatamente a pag. 208), soprattutto in tema di norme elastiche, anche F.P. LUISO (in Diritto processuale civile, voI. II, Milano, 2009, pag. 427) ritiene che «Il ricorso per cassazione non è un mezzo d’impugnazione che ha il solo scopo di rendere giustizia: tale scopo è perseguibile solo se attraverso la decisione della corte, si può giungere ad individuare una regola valevole anche in tutta un’altra serie di casi simili.

Dobbiamo quindi introdurre la distinzione tra questione del caso singolo e questione di interesse generale. La Cassazione interviene solo se, nell’esaminare le modalità con le quali il giudice di merito ha fatto applicazione delle norme elastiche, essa è in grado e ritiene opportuno enunciare una regola di portata generale, suscettibile di essere utilizzata, come precedente, anche in casi simili……Quella che abbiamo appena enunciato è la teoria c.d. teleologica, che si fonda cioè sulle finalità della Cassazione come corte suprema».

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gato neppure implicitamente sul punto dal legislatore del 2009): «Anche questo allargamento obbedisce all’esigenza di rafforzare l’efficacia della funzione nomofilattica. Esso è indubbiamente destinato ad appesantire il lavoro della Corte, almeno nel breve periodo, ma dovrebbe contribuire ad aumentarne la capacità di incidere sugli orientamenti dei giudici di merito e, quindi, spiegare effetti deflattivi nel medio – lungo periodo. Un più ampio reticolo di principi di diritto, enunciati anche in caso di rigetto dell’impugnazione, dovrebbe infatti scoraggiare la riproposizione di ricorsi già più volte respinti con chiare affermazioni di principio» ⁵ ⁶. Ben vero, la funzione primaria della Suprema Corte è ormai decisamente quella di 'produrre' anche d’ufficio principi di diritto, ogni qualvolta, trattandosi di questione di particolare importanza, le sia possibile, a prescindere dalle sorti del giudizio: così nei casi d’inammissibilità del ricorso proposto dalle parti (art.

363, 3° c.p.c.); così non solo quando cassa ex art. 360, 1° n. 3 c.p.c., ma anche in ogni altro caso in cui, decidendo su altri motivi del ricorso, risolve comunque una questione di diritto (art. 384 c.p.c. cui fa da necessario pen- dant, sul piano della corrispondente domanda, la prima parte dell’art. 366 bis c.p.c., ove ancora applicabile ratione temporis). Se dunque il Giudice di merito è astretto – come si è esemplificato sopra (sub par. n. 1) - nell’ordine delle sue priorità decisionali dai criteri dell’efficienza e dell’efficacia, a fortiori per la Corte di Cassazione, chiamata ad enunciare principi in occasione della decisione del ricorso, è intrinseca regola ad un tempo nomofilattica ed organizzativa quella di selezionare i ricorsi in funzione dei risultati nomofilattici che il legislatore da essa attende. Se il giudice di merito definisce controversie («questioni del caso singolo») con puntuali e contingenti 'decisioni', la Suprema Corte e soprattutto il suo Vertice (pur contribuendo alla definizione del caso singolo, visto quasi come occasione per la soluzione di «questioni di interesse generale») enuncia 'principi', destinati (a differenza delle decisioni di merito) a proiettarsi sull’intero ordinamento giudico ed a tra-

5 Relazione alla legge n. 80 del 2005, con cui venne conferita delega al Governo per la modifica del codice di procedura civile in materia di processo di cassazione.

6 Il potenziamento della funzione nomofilattica non è stata indolore, perché la nuo- va disciplina del rito camerale generale (art. 380 bis c.p.c.) ha eliminato gli inconvenienti (di rilievo anche costituzionale) derivanti dalla disciplina dettata dalla legge n. 89 del 2001 (c.d.

legge Pinto), su cui sia consentito rinviare a R. RUSSO, Il regime transitorio del procedimento camerale civile in cassazione: profili di legittimità costituzionale, in Giust. Civ., 2007, II, 253; ma nei casi previsti ha parzialmente rinunciato, a favore di un rito neppure esclusivamente cartola- re (quale quello previsto invece per il rito penale dagli artt. 610 e 611 c.p.p.), sia all’udienza pubblica (nella forma canonica disegnata dall’art. 379 c.p.c.) sia all’intervento obbligatorio del Pubblico Ministero. Sull’eccessiva cameralizzazione del procedimento in cassazione manifesta perplessità F. S. DAMIANI (in La riforma del giudizio di cassazione, sub art. 375 c.p.c., Padova, 2009, p. 316), il quale rileva che «dopo la riforma del 1990, nelle fasi di merito, davanti al tribunale e alla corte di appello, almeno di regola, non è più prevista la celebrazione dell’udienza pubblica». Da ultimo la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 93 del 2010, ha dichiarato

«l’illegittimità costituzionale dell’art. 4 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralità) e dell’art. 2-ter della legge 31 maggio 1965, n. 575 (Disposizioni contro la mafia), nella parte in cui non consentono che, su istanza degli interessati, il procedimento per l’applicazione delle misure di prevenzione si svolga, davanti al tribunale e alla corte d’appello, nelle forme dell’udienza pubblica», assumendo che «L’assenza di un esplicito richiamo in Costituzione non scalfisce, in effetti, il valore costituzionale del principio di pubblicità delle udienze giudiziarie: principio che – consacrato anche in altri strumenti internazionali, quale, in particolare, il Patto internazionale di New York relativo ai diritti civili e politici, adottato il 16 dicembre 1966 e reso esecutivo con legge 25 ottobre 1977, n. 881 (art. 14) – trova oggi ulteriore conferma nell’art. 47, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (cosiddetta Carta di Nizza), recepita dall’art.

6, paragrafo 1, del Trattato sull’Unione europea, nella versione consolidata derivante dalle modi- fiche ad esso apportate dal Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 ed entrata in vigore il 1°

dicembre 2009».

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sformarsi in 'regole' intermedie (di formazione giurisprudenziale); al cui rispetto i giudici di merito (e, alle condizioni dettate dall’art. 374, 3° c.p.c., perfino le Sezioni Semplici della Suprema Corte) sono tendenzialmente te- nuti, per assicurare l’unità dell’ordinamento e l’eguaglianza ermeneutica.

Perciò, se l’ordine delle priorità decisionali s’impone al Giudice di merito in considerazione della più elementari regole di economicità, fa parte addirittura dello statuto organizzativo della Suprema Corte (in quanto organo di nomofilachia, ai sensi dell’art. 111, 7° Cost.) privilegiare (ed anteporre) la trattazione di quei ricorsi in cui possa espletarsi al massimo la sua specifica funzione nomofilattica, giacché i suoi principi ⁷ sono (per definizione) di applicazione generale e ripetuta, nell’universo tanto del diritto sostanziale (anche extraprocessuale) quanto di quello processuale. Ovviamente, come in ogni altro contesto (latamente «economico» o manageriale), anche l’efficacia (in senso proprio) del «sistema della Cassazione» (così interpreta- to) va valutata ex post e, per così dire, sui grandi numeri. Può ipotizzarsi difatti che, dando priorità ad un ricorso dotato di alta efficienza nomofilattica (perché, ad esempio, esige la soluzione di un contrasto giurisprudenziale emerso tra le Sezioni semplici: si pensi, per non andare lontano, all’interpretazione dell’art. 345 c.p.c.) a preferenza di altro ricorso privo della pur minima rilevanza nomofilattica (per esempio: è ‘soltanto’ intempesti- vo o manifestamente infondato), lo Stato italiano sia condannato in forza della L. Pinto per l’irragionevole durata di quello (deliberatamente) posterga- to. Ma ciò non toglie che la scelta resti economicamente ottimale (anche in rapporto alla L. Pinto ed alla CEDU), giacché è del tutto verosimile che, a fronte di un solo procedimento irragionevolmente protrattosi, ben più nume- rosi processi, tutti quelli nell’esempio interessati (nei vari gradi) dal principio di diritto elaborato dalle Sezioni Unite, abbiano (o possano avere) una durata ragionevole ed evitare la sanzione della L. Pinto; laddove per converso, ceteris paribus, di certo costituirebbe una soluzione subottimale quella di anteporre la trattazione (ancorché più celere e semplice) del ricorso privo di qualsiasi rilevanza nomofilattica. In conclusione, lo screening preliminare dei ricorsi per cassazione (l’input) appare coessenziale alla funzione nomo- filattica, al fine di stabilire l’ordine più appropriato delle priorità, e quindi delle decisioni e soprattutto dei principi che la Corte è impegnata ad elabo- rare (l’output).

3. La vissuta esperienza del processo di cassazione consente, in un primo ap- proccio panoramico, di delineare una griglia empirica che, in ordine de- crescente di «rilevanza nomofilattica», può così compendiarsi:

3.1. primo livello: ricorsi che, impegnando in massimo grado la funzione nomofilattica della Suprema Corte (contrasti di giurisprudenza tra le Sezio- ni Semplici, questioni di particolare importanza) dovrebbero essere avviati immediatamente alla cognizione delle Sezioni Unite affinché siano decise con il surplus di certezza legale e di stabilità, conferito alle loro sentenze

7 Se nel linguaggio analizzando degli operatori giuridici principi giuridici (tra cui quelli costituzionali) e norme (giuridiche) prescrittive spesso non sono adeguatamente distinti, nel linguaggio analizzante dei teorici del diritto tale distinzione si dipana in almeno tre direzioni:

quella, forte, della defettibilità (le prescrizioni sarebbero indefettibili, tutti i principi defettibili);

quella, debole, della genericità (le prescrizioni avrebbero una specificità assente nei principi);

quella del carattere fondamentale e fondante dei principi, che a questa stregua sono le giustifi- cazioni ultime delle prescrizioni, e quindi norme in senso ampio, siccome incidenti sul compor- tamento soltanto indirettamente, e precisamente a mezzo di prescrizioni. In questo senso M.

BARBERIS, Filosofia del diritto. Un’introduzione teorica, Torino, 2005, p. 144.

Già R. DWORKIN (Taking rights seriously, Cambridge, 1977, p. 24-28) distingueva rules (prescrizioni) e principles (principi).

Sulla distinzione tra 'principi' e 'valori' illuminanti le pagine di G. ZAGREBELSCKY, in La legge e la sua giustizia, Bologna, 2008, pag. 205 e segg.

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dal novellato art. 374 c.p.c.; è appena il caso di ribadire con riferimento a tali ricorsi che alla maggiore difficoltà della loro trattazione e decisione corrisponde un altissimo valore esemplare e didascalico: si pensi a quante controversie non sarebbero sorte (davanti ai Giudici di merito e in sede d’impugnazione) se le decisioni delle Sezioni Unite sull’art. 345 c.p.c.

fossero state adottate appena qualche anno prima !

3.2. secondo livello: ricorsi che hanno per oggetto questioni degne di immediata risposta o per ragioni (per così dire) umanitarie (per es., responsabilità medica o risarcimento danni, nei casi in cui la soi-disant parte danneggiata attende da decenni la risposta giudiziaria definitiva), o per ragioni giuridiche (si pensi, sulla falsariga di quanto avviene in Francia, alla possibilità di postergare la trattazione del ricorso allorché la sentenza impugnata non sia stata eseguite) o perché prospettano questioni nuove di cui è agevole immaginare la reiterazione statisticamente rilevante (v.

problema del risarcimento da blackout elettrico o da «vacanza rovinata»);

3.3. terzo livello: a livello intermedio (e residuale) i ricorsi, pur privi di evidenza decisoria, in cui si richiede alla Suprema Corte soltanto l’applicazione alle singole fattispecie dei suoi precedenti ovvero di indiscussi principi giuridici;

3.4. quarto livello: decisamente in basso, i ricorsi inammissibili, improcedibili ovvero che presentano comunque un’evidenza decisoria (in senso positivo o negativo).

I.B. LA SITUAZIONE AL TEMPO DELLA CASSAZIONE

«SENZA FILTRO»

4. Per i processi (davanti alla Suprema Corte) disciplinati dal D. lgs. n. 40 del 2006, la selezione dei ricorsi in base ad un ordine di priorità decisionale di carattere nomofilattico (nel senso sopra non a caso lumeggiato) è stata del tutto assente. Infatti, se si esclude un vaglio preliminare volto soltanto ad assegnare a ciascun ricorso un indice ponderato di difficoltà (utilizzato in sede di assegnazione dei ricorsi ai consiglieri, al fine di distribuire equamen- te il carico di lavoro individuale), la selezione dei ricorsi è avvenuta – e tutto- ra avviene - nel modo che segue:

4.1. da parte lasciando regolamenti di competenza e di giurisdizione nonché correzioni e revocazioni (art. 391 bis c.p.c.), alcuni dei nuovi ricorsi vengo- no ‘intercettati’ dalla Struttura Centralizzata⁸, articolata in cinque collegi, simmetrici rispetto alle cinque sezioni semplici civili ⁹, in applicazione degli artt. 375 e 380 bis c.p.c. quali novellati nel 2006: se si vuole dunque parla- re di ‘filtro’, esso seleziona allo stato soltanto quei ricorsi che sopra (supra sub par. nn. 3.4) si sono classificati di quarto livello (ricorsi inammissibili, improcedibili, manifestamente fondati o manifestamente infondati), quelli cioè non solo per definizione privi di qualsiasi rilevanza nomofilattica, ma che addirittura non avrebbero dovuto avere accesso alla Suprema Corte;

la Struttura Centralizzata allo stato dunque opera soltanto una selezione

8 Nell’ambito del procedimento ex art. 375 c.p.c. la <Struttura Unificata>, poi ridefini- ta 'Struttura Centralizzata', era stata istituita dal Primo Presidente della Suprema Corte con de- creto 9.5.2005 (pubblicato in Foro it., 2005, fasc. n. 9, I, 2323), che aveva statuito tra l’altro che: «……una volta individuata, sulla base della scheda di deposito, la sezione competente, il presidente o, in sua vece, il consigliere più anziano,di quest’ultima designerà, sempre nell’ambito di tale struttura unificata, chi dovrà accertare, attraverso un esame preliminare del ricorso, se è possibile definirlo nelle forme previste dall’art. 375 c.p.c. ………». Il relativo iter è stato politicizzato dall’art. 380 bis c.p.c. come novellato dal Legislatore del 2006.

9 Per maggiori ragguagli cfr. R. FINOCCHI GHERSI, in I tempi della giustizia, a cura di E. PACIOTTI, Bologna, 2006, p. 64.

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«al basso» ovvero meramente negativa, nega accesso ai ricorsi ictu oculi immeritevoli della valutazione di legittimità, ma trascura del tutto (e quindi inconsciamente sacrifica) quelli che invece consentirebbero alla Suprema Corte di enunciare principi di diritto ‘spendibili’ a largo raggio nell’universo giuridico: con tutto il rispetto, è come si preferisse dedicare le scarse risorse reali o personali di una struttura ospedaliera alle infreddature, anziché agli infarti o al cancro (pur sussistendo all’interno della stessa struttura magnifiche professionalità specializzate in cardiologia e oncologia) ! 4.2. gli altri ricorsi sono ‘lavorati’ invece dalle Sezioni Semplici i cui Presidenti,

in sede di formazione dei ruoli, li assegnano alle udienze pubbliche (astra- endo dalle eccezionali istanze di ‘prelievo’) in base al criterio prevalentemente cronologico (attualmente si sta smaltendo il contenzioso dei ricorsi depositati nel 2005), talvolta (e meritoriamente) combinato con quello per materia (c.d. udienze tematiche); un criterio (quello fondamentalmente cronologico) dunque tutt’affatto diverso da (ed incomparabile con) quello im- plicito nella funzione nomofilattica (v. retro sub par. nn. 2 e 3); con tutto il rispetto, è come se un pronto soccorso decidesse di fare intervenire i sanitari secondo l’ordine di presentazione dei pazienti in ospedale, anziché in base alla gravità ponderata delle loro infermità !

5. L’enorme sforzo profuso dalla Suprema Corte è ampiamente dimostrato dal fatto che, come emerge dalla penultima relazione del Primo Presidente, nel 2008 «per la prima volta dopo molti, troppi anni, grazie allo sforzo dei col- leghi e del personale accompagnato da un’attenta organizzazione è stato invertito il rapporto tra ricorsi pervenuti e ricorsi decisi, portando in attivo la Cassazione anche nel settore civile oltre che in quello penale. Nel 2008 sono state depositate 30.688 sentenze civili (nel 1960 erano 2.697), che hanno definito 33.928 ricorsi contro i 30.406 ricorsi presentati». Ma tali in- coraggianti risultati probabilmente non derivano dall’introduzione del rito camerale (che incide soltanto sui ricorsi sopra individuati come di quarto livello), ma piuttosto dal fatto che, a parte gli straordinari risultati della Struttura Centralizzata, la Suprema Corte civile ha incrementato in modo tanto strabiliante quanto meritorio il proprio impegno, procedendo talvolta, previo attento esame preliminare, ad opportuni accorpamenti dei ricorsi aventi per oggetto questioni omogenee; del che è decisiva prova il fatto che non raramente la Suprema Corte, dopo avere selezionato nel suo seno i ricorsi, ha preferito adottare, siccome più celere, il rito dell’udienza pubblica anziché quello camerale. Tuttavia, l’analisi statistica qualitativa, limitata agli anni 2006 e 2007¹⁰, evidenzia quanto segue:

10 Per ricavare il numero dei provvedimenti pubblicati e di quelli emessi dalla nuova struttura sono stati utilizzati i dati statistici pubblicati sul sito della Corte di cassazione (http://www.cortedicassazione.it/DocumentiPrimaPag/statistiche/Civile/StatisticheCivile.asp). Per il numero delle massime, sia in generale sia delle Sezioni Unite, si è fatto capo al sito Italgiu- reWeb. Va doverosamente segnalato che, nel caso di provvedimenti seriali, essi compaio- no tutti tra provvedimenti depositati, ma ovviamente non sono tutti massimati. Nel novero dei provvedimenti massimati (anche delle Sezioni Unite) sono inclusi i provvedimenti resi in pubblica udienza ovvero in sede camerale.

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27.618 8.236

572

19.382 5.774

27.209 6.639

584

20.570 7.776

0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 Totale provvedimenti

pubblicati Massime Massime Sezioni

Unite Provvedimenti non

massimati Decisioni della nuova

struttura

ANNO 2006 Provv. ANNO2007 Provv.

ANNO 2006 ANNO 2007

Provv. % sul totale Provv. % sul totale

Totale provvedi-

menti pubblicati 27.618 27.209

Massime 8.236 29,82 6.639 24,40

Massime Sezioni

Unite 572 2,07 584 2,15

Provvedimenti non

massimati 19.382 70,18 20.570 75,60

Decisioni della

nuova struttura 5.774 20,91 7.776 28,58

Il prospetto potrebbe rivelare qualche indicazione operativa, se si accetti che:

a. di regola hanno rilievo propriamente nomofilattico soltanto le decisioni massimate, che rappresentano (considerando anche i provvedimenti ca- merali e quelli delle Sezioni Unite) neppure un terzo di quelle pubblicate dalla Suprema Corte nel periodo considerato; il più (dal 70 % al 75 %) non viene neppure massimato e quindi è presumibile che non abbia rilievo nomofilattico;

b. tra le decisioni pubblicate, quelle (massimate) emesse (anche in sede camerale) dalle Sezioni Unite rappresentano una quota davvero minima (dal 2,07 % al 2,15%);

c. le decisioni della struttura (talune massimate ma più spesso non massimate), aventi per oggetto inammissibilità ovvero provvedimenti manifestamen-

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te fondati ovvero manifestamente infondati, rappresentano una quota assai considerevole (dal 20,91% al 28,58%).

Si tratta allora di verificare:

se non sia invece preferibile (anche nell’ottica della C.E.D.U. e della Corte di Strasburgo) una diversa allocazione delle risorse della Corte, idonea a produrre maggiori certezze nomofilattiche (anche nel senso qualificato ri- sultante dal novellato art. 374 c.p.c.), e per questa via un reale guadagno nel medio – lungo periodo, anziché l’indiscriminata riduzione numerica della pendenza (comunque ovviamente salutata con estremo favore);

se perciò l’enorme afflusso di ricorsi debba essere fronteggiato sul piano soltanto quantitativo ovvero se, a seguito di trasparenti, responsabili e partecipate valutazioni, le scelte apparentemente più semplici (maggiore impegno, maggiore resa quantitativa) non debbano cedere rispetto a quelle qualitativamente più proficue e più consone all’impegno funzionale della Suprema Corte, quale da ultimo potenziato dal legislatore, dacché «Un più ampio reticolo di principi di diritto, enunciati anche in caso di rigetto dell’impugnazione, dovrebbe infatti scoraggiare la riproposizione di ricorsi già più volte respinti con chiare affermazioni di principio» (retro sub par. n.

2).

La correzione (o l’aggiustamento) di rotta che qui si propone nasce perciò da una riflessione di fondo: come sopra ampiamente segnalato, ogni qual volta le risorse siano insufficienti a fronteggiare i bisogni, s’impone la valutazione dell’utilità marginale prodotta da ciascuna dose aggiuntiva (in questo caso l’offerta di giustizia di legittimità); e se l’ordinamento sapientemente attribuisce alle decisioni dotate di efficienza nomofilattica una maggiore utilità complessiva, a tale regola sembra debba attenersi anche la Suprema Corte, inevitabilmente perciò chiamata a stabilire l’ordine delle priorità (v. retro sub par. nn. 2 e 3). Si tratta quindi di portare a compimento l’opera di razionalizzazione già mirabil- mente avviata con la costituzione nel 2005 della Struttura Unificata, perché tra l’altro non è peregrino temere che altrimenti ¹¹ sia il Legislatore ad occuparsi della selezione dei ricorsi, limitando così il potere di autorganizzazione (che è e deve restare per dettato costituzionale) di esclusiva competenza della Suprema Corte ¹².

11 Come è avvenuto in sede penale da molto tempo, prima, per favorire le scelte di- screzionali dei dirigenti degli uffici giudiziari (art. 227 del D. lgs. n. 51 del 1998) e poi per limi- tare la loro discrezionalità (art. 132-bis att. c.p.p., come sostituito dalla L. n. 125 del 2008).

12 Soltanto per completezza va soggiunto che a non diversi risultati si perviene se si esamina, con gli stessi criteri, la situazione del settore penale, in cui però il problema dell’arretrato non è altrettanto disastroso:

RICORSI PENALI ANNO 2008

T. Provv. % sul totale

Totale provvedimenti pubblicati 48.500

Massime 3.846 7,93

Massime Sezioni Unite 58 0,12

Provvedimenti non massimati 44.654 92,07

Decisioni della Settima Sezione 18.841 38,85

Ricorsi accolti 8.624 17,78

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I.C. CASSAZIONE «CON FILTRO»

6. Per i processi (davanti alla Suprema Corte) disciplinati dalla L. n. 69 del 2009, la necessità del preliminare generalizzato esame ad opera dell’«apposita sezione» (la neonata Sezione Sesta) imposta dai novellati artt. 376 e 380 bis c.p.c. rappresenta una wonderful opportunity, un’occasione cioè imperdibile; soprattutto perché consente di formulare completi progetti organizzativi nell’ottica della funzione nomofilattica organizzativa della Suprema Corte, come quello qui di seguito appena abbozza- to.

I.C.1. LA BOZZA DI UN PROGETTO. PREMESSE GENE- RALI

7. Il progetto qui di seguito esposto si pone come valido completamento dell’ultima riforma legislativa, proponendosi come finalità ultima quella di valorizzare la funzione di legittimità mediante una mirata selezione dei ricorsi che tenga conto della produttività nomofilattica della decisione invocata dalla Suprema Corte. Il divisato progetto è caratterizzato infatti dalla sua compatibilità con la novellata disciplina del ricorso per cassazione, ma rappresenta al tempo stesso il soddisfacimento di una strutturale ed ineliminabile esigenza organizzativa della Corte, tesa a privilegiare i ricorsi dotati di alto grado di rilevanza nomofilattica (v. retro sub parr. nn. 2 e 3). Si prende- ranno in considerazione soltanto i ricorsi disciplinati dalla legge del 2009;

non ci si nasconde che per il pregresso (circa 90.000 ricorsi) dovrà farsi capo a soluzioni straordinarie (normative e/o organizzative).

I.C.2. ONERI INFORMATIVI A CARICO DEGLI AVVOCATI RICORRENTI

8. Gli Avvocati dovranno in apposita scheda informatica ¹³ esplicitare in sede di deposito del ricorso:

8.1. data d’inizio del procedimento di merito;

8.2. contrasto di precedenti della Suprema Corte;

8.3. se trattasi d’impugnazione a seguito di giudizio di rinvio (in tal caso la can- celleria allegherà al fascicolo la precedente sentenza della Suprema Cor- te);

8.4. questioni nuove;

8.5. valore della controversia;

8.6. se per la controversia è stata attivata la c.d. legge Pinto;

8.7. se la sentenza impugnata sia stata eseguita;

8.8. se la controversia sia uguale o connessa con altri ricorsi;

8.9. particolari esigenze di celerità;

8.10. se la notifica del ricorso sia perfezionata ed interamente documentata.

I.C.3. L’ESAME DEI RICORSI: FASI, COMPETENZE E O- BIETTIVI

9. L’esame dei ricorsi si articola in due fasi:

13 É noto che, presso i giudizi di merito, la costituzione in giudizio si avvale di analo- ghe schede informative (ancorché non previste dal codice di rito civile).

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9.1. la prima, volta alla classificazione in seno ad una scheda informatica (de- stinata a confluire in un grande database) ed alla distribuzione dei ricorsi, nonché alla formulazione di alcune decisioni (per es., inammissibilità ex artt. 360, 360 bis e 366 c.p.c.);

9.2. la seconda, destinata alla selezione dei ricorsi ed alla formazione dei ruoli dell’udienza pubblica sulla base dell’avvenuta classificazione.

10. La prima fase è di competenza della Sesta Sezione (ed in particolare della sottosezione dotata di necessaria specializzazione nella materia), nelle for- me previste dall’art. 380 bis c.p.c.; nella seconda fase operano invece il Primo Presidente (per i ricorsi avviati all’esame delle Sezioni Unite) ed i Presidenti di sezione (per tutti gli altri ricorsi che abbiano passato indenni il vaglio di ammissibilità).

11. L’esame preventivo raggiunge il suo scopo se consente di memorizzare i dati significativi di ciascun ricorso e la sua conseguente analitica classificazione, sicché sulla base dei dati così raccolti e memorizzati Primo Presiden- te e Presidenti possano formare, in base a preordinati modelli di priorità nomofilattica, i ruoli dell’udienza pubblica senza necessità di ‘toccare’ nuovamente il fascicolo, tenendo conto della priorità nomofilattica.

I.C.3.A. PRIMA FASE: ANALISI E CLASSIFICAZIONE 12. Anche sulla base della scheda informatica predisposta dagli Avvocati (v. so-

pra sub par. n. 8), l’esame preliminare di ricorsi, ormai reso necessario dall’ultima novella legislativa, deve tendere all’analisi ed alla definitiva classificazione informatica del ricorso, segnalando e contrassegnando con apposite sigle, che tengano conto dei livelli di rilevanza nomofilattica sopra e- lencati (retro sub par. n. 3):

12.1. casi incontestabili d’inammissibilità (IN) e di procedibilità (IM); si fa pre- sente che già è in funzione (ancorché poco conosciuto) un sistema informatico che controlla la tempestività dei ricorsi e la legittimazione degli Av- vocati ricorrenti;

12.2. regolamenti di competenza (RC) e di giurisdizione (RG): artt. 380 bis e ter c.p.c.;

12.3. ricorsi caratterizzati d’assorbente rilevanza nomofilattica da avviare all’esame delle Sezioni Unite:

12.3.A. perché devoluti per legge alla competenza delle Sezioni Unite (SUL) 12.3.B. perché sulla controversia si rinvengono precedenti contrastanti

(SUC) o questioni nuove di particolare importanza (SUI);

12.4. altri ricorsi che propongono questioni di rilevanza nomofilattica (art. 360 n. 3 c.p.c.) , ma non di particolare importanza, devoluti alle sezioni semplici (N);

12.5. ricorsi che propongono soltanto il vizio di cui all’art. 360 n. 5 c.p.c. (F);

12.6. ricorsi su questioni di particolare valore economico (V) o di grande fre- quenza statistica (S) o di grande rilievo umanitario (U) o pendenti da troppo tempo davanti al Giudice di merito (T) o per i quali addirittura è già avviata la procedura prevista per la legge Pinto (P);

12.7. ricorsi su questioni che manifestano evidenza decisoria (positiva o nega- tiva) assolutamente incontestabile e che quindi possono essere definiti con poche righe di motivazione o con la citazione di sicuri precedenti giudiziari (ME= manifesta evidenza);

12.8. materia (MA) e riferimenti normativi coinvolti nella decisione (NM);

12.9. numero dei motivi sia del ricorso principale sia dei ricorsi incidentali, sì da evidenziare la complessità interna del ricorso stesso, che sarà espressa da un coefficiente per l’appunto di complessità (C);

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12.10. indice ponderato di difficoltà (IPD), necessario per la distribuzione del carico di lavoro tra i consiglieri.

13. Il sistema così delineato presuppone che, identificati i predetti coefficienti, sia previamente elaborata una griglia di valutazione, la cui applicazione comporterà che ciascun ricorso sarà alla fine classificato in base ad un indicatore, che ne sintetizza la produttività nomofilattica ponderata (PNP), oltre che il grado di difficoltà (IPD).

14. Il sistema informatico mostrerà con apposite caselle di controllo se ciascu- na delle parti abbia proposto altri ricorsi, sì da consentire la loro trattazione alla medesima udienza (così in ipotesi favorendo, con la concentrazione dei ricorsi, i loro Avvocati). La scheda informatica così compilata sarà visibile all’interno della rete, per gli operatori legittimati e sarà inserita nel fascicolo in forma cartacea.

15. Il tempo e le risorse impegnate in questa fase costituiscono un valido ed ineliminabile investimento organizzativo; essi non sono molto più gravosi dell’impegno attualmente profuso dalla Struttura centralizzata per l’esame di ciascun ricorso, specialmente se si considera che nell’ottica qui prescelta il giudice relatore ex art. 380 bis c.p.c. non dovrà più spendere (contradditto- riamente), come avviene spesso oggi, numerose pagine per dimostrare

………l’inammissibilità ovvero la manifesta fondatezza o infondatezza del ricorso (a volte tuttavia privo di qualsiasi rilevanza nomofilattica). Scopo prioritario di questa fase è infatti quello della mera analitica classificazione per consentire, in un’ottica volta all’ottimizzazione della funzione nomofilattica, la selezione qualitativamente più proficua dei ricorsi, anziché risultati meramente quantitativi.

I.C.3.B. LA SECONDA FASE: SELEZIONE E FORMA- ZIONE DEI RUOLI

16. A questo punto è chiaro che per la formazione dei ruoli di udienza e di ca- mera di consiglio il Primo Presidente (per i ricorsi avviati all’esame delle Se- zioni Unite) ed i Presidenti delle sezioni (per gli altri ricorsi) dovranno basar- si sulla scheda informatica rinvenibile in rete ed in particolare sull’indicatore che contrassegna ciascun ricorso. Il sistema informatico infatti potrà evidenziare in apposite tabelle i ricorsi classificati secondo il maggiore o mino- re indicatore complessivo (PNP).

17. Ovviamente sarà necessario, come già accennato, che il ‘peso’ di ciascuno dei coefficienti sopra esemplificati sia inserito in una griglia valoriale, tesa a fare prevalere l’efficienza e la resa nomofilattica delle decisioni della Su- prema Corte.

I.C.3.C. RISORSE E TEMPI NECESSARI PER

L’ATTUAZIONE DEL PROGETTO 18. É necessaria soltanto la predisposizione:

18.1. dei coefficienti e della griglia valoriale;

18.2. del sistema informatico (sostanzialmente un database in rete) su cui fare (in input) confluire dati e classificazione, per ricavarne (in output) ricer- che, risultati e tabelle.

19. I tempi di attuazione dipendono soprattutto dalle risorse (personali e reali) che si vorranno utilizzare; dal punto di vista informatico la fattibilità è tecni- camente assicurata.

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II. LE NECESSARIE DECISIONI DI SUPPORTO.

L’INTERVENTO DELLE SEZIONI UNITE

20. In vista dell’imminente avvio dell’attività della Sesta Sezione (la Sezione ‘fil- tro’), siano o non condivisibili le considerazioni e le prospettive sopra indi- cate, la obiettiva equivocità dell’art. 360 bis (specialmente n. 2) c.p.c., per altro ampiamente segnalata dai validissimi studi preliminari dell’Ufficio del Massimario nonché dalla Dottrina, rende auspicabile un intervento chiarifi- catore delle Sezioni Unite, per altro motivatamente atteso soprattutto dall’Avvocatura.

III. LE RISORSE PERSONALI DELLA SUPREMA CORTE

21. Da quando Adam Smith nel 1776 scrisse il suo capolavoro (An inquiry into the nature and causes of the Wealth of Nations), a nessuno è lecito trascu- rare che, non solo nella fabbrica di spilli studiata dal capostipite dell’economia classica, la specializzazione, e la conseguente divisione, del lavoro costituisce il presupposto ineliminabile per conseguire l’ottimizzazione, qualitativa e quantitativa, delle risorse, e perciò della pro- duttività, in qualsiasi procedura o amministrazione, privata o pubblica. Pur- troppo, non da ora si è invece andata accreditando l’idea iperbolica del Ma- gistrato 'tuttologo', capace - novello Carnelutti – di trascorrere agevolmente e responsabilmente dal diritto civile (con le ovvie implicazioni amministrative e pubblicistiche) al penale e dalle funzioni di merito a quelle di legittimità.

Che si tratta di un falso mito lo dimostra, non solo l’appassionata geremiade di illustri Maestri (penso per tutti all’insegnamento anche orale di Virgilio An- drioli), ma anche la più elementare osservazione di quel che avviene in altri contigui compartimenti: tanto nell’Accademia quanto nell’Avvocatura non solo i menzionati settori restano professionalmente distinti, ma addirittura si tende decisamente ad una specializzazione ancora più verticalmente fra- zionata, sicché il matrimonialista, ed ancor più il penalista, si guarda bene dall’occuparsi di diritto societario o di espropriazione per pubblica utilità.

D’altronde, la stessa Suprema Corte assai spesso si duole che i ricorsi che è chiamata a giudicare siano talora confezionati da Avvocati non pienamente avvertiti delle delicate (cioè per l’appunto specialistiche) problematiche sottese dal giudizio di legittimità; ed anzi le novelle legislative introdotte dal D. lgs. n. 40 del 2006 (si allude specialmente all’art. 366 bis c.p.c.) sono i- spirate prevalentemente all’intento di convogliare didatticamente nel più or- todosso canale della legittimità le impugnazioni civili svolte davanti alla Su- prema Corte ! E infine non a caso perfino l’accesso dei Magistrati alla Su- prema Corte è segnato, nelle ultime riforme legislative, da una specifica valutazione attitudinale.

22. Purtroppo deve invece registrarsi che di questi ovvii principi non si tiene conto negli uffici giudiziari, e nemmeno in cassazione. Il magistrato che abbia maturato esperienza di merito pluriennale in un settore (per esempio civile) – esperienza in ragione della quale è stato ritenuto idoneo a svolgere funzioni di legittimità dall’apposita Commissione – volta che sia approdato in cassazione ovvero presso l’annessa procura, assai spesso è 'provvisoriamente' (ma a volte per vari anni) assegnato a ben diversa funzione (per esempio penale) e, allorché si sia in essa resa esperto, viene 'accontentato' con l’assegnazione alle funzioni originariamente e razional- mente ambite; nelle quali dovrà ovviamente nuovamente acculturarsi e ag- giornarsi ! Soltanto da ultimo gli organi di formazione decentrata hanno in-

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trodotti corsi di aggiornamento, ma appare evidente che la questione, nella sua generalità, dovrà essere affrontata funditus in sede propria.

23. In attesa delle necessarie riforme ordinamentali, in sede di prima assegna- zione di magistrati alla Corte ovvero alla Procura, è forse il caso di asse- condare le dimostrate attitudini dianzi consolidate e promuovere, qualora si renda improcrastinabile il passaggio di funzioni (specialmente dal civile al penale o viceversa), ad opera della Formazione decentrata severi ed ob- bligatori corsi di aggiornamento professionale; fino all’esito dei quali il magistrato (della Procura Generale come anche della Suprema Corte) di nuova nomina potrebbe intanto essere assegnato (soltanto) alla redazione di provvedimenti scritti (con esclusione quindi della partecipazione alle udienze pubbliche).

Allegati n. 1: Per l’ottimizzazione della funzione nomofilattica, in Il giusto pro- cesso civile, 2009, fasc. n. 2, pag. 491.