ADUNANZA PER L’INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2014
INTERVENTO ORALE DEL PROCURATORE REGIONALE DR. ANGELO RAFFAELE DE DOMINICIS
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Signore e Signori, Autorità presenti in quest’aula, desidero innanzitutto associarmi ai saluti ed ai ringraziamenti del Presidente della Sezione Giurisdizionale del Lazio, dr. Ivan De Musso, e dare notizia, con la dovuta sinteticità, dell’attività requirente svolta dall’Ufficio di Procura Regionale del Lazio nell’anno 2013.
Si tratterà di fare qualche breve cenno ai temi di maggiore interesse giudiziario che sono stati sviluppati nelle inchieste istruttorie dell’anno appena trascorso e di riferire sui principali dati statistici che presentano, altresì, un rilievo conoscitivo di qualche interesse generale.
Per ragioni di economia non si potrà fare alcuna rassegna dello jus novorum e delle giurisprudenze d’indirizzo emesse dalle magistrature superiori durante l’anno.
Come è stato scritto al paragrafo I°, il 2013 deve essere visto come un anno ricchissimo di impegni e di risultati.
Basti pensare che tra i mesi di novembre e dicembre dello scorso anno l’Ufficio di Procura ha tenuto udienze dibattimentali di elevato rilievo probatorio e di particolare intensità nei relativi contraddittori pubblici.
Il 28 novembre scorso ho personalmente partecipato all’udienza sull’”affaire Lusi”, depositando due atti endoprocessuali ed una memoria preclusiva, di circa 60 pagine, con la quale ho proposto ed illustrato una questione di legittimità costituzionale, in via incidentale, avverso le leggi destinate al finanziamento pubblico della politica.
Il 29 novembre scorso, ho, inoltre, partecipato in qualità di P.M. al giudizio di parificazione del primo rendiconto generale della Regione Lazio.
Agli atti del giudizio, tenuto innanzi alla Sezione del Controllo Regionale, è stata versata una mia non breve memoria conclusionale.
Il 3 dicembre seguente un pool di pubblici ministeri ha partecipato all’udienza di trattazione dell’atto di citazione contro gli autori della nota vicenda del G8, il cui evento internazionale venne trasferito dall’Arcipelago de La Maddalena alla città de L’Aquila, devastata dall’evento sismico del 6 aprile 2009.
Il 17 dicembre 2013 si è tenuta la prima delle due udienze dibattimentali, di carattere preliminare e/o procedimentale, concernente la tormentata vicenda di malasanità nel frusinate (la c.d. “S. Raffaele Cassino”).
Al II° paragrafo della Relazione sono stati forniti, altresì, ampi stralci di alcune tra le più importanti inchieste, portate a maturazione in fase istruttoria e, poi, approdate all’esame dibattimentale, nelle relative udienze pubbliche di discussione.
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Sulla procedura di accordo bonario di ANAS s.p.a. può dirsi che la vicenda, di estrema complessità e di non facile trattazione giuridica, è stata sviluppata da uno dei più esperti pubblici ministeri dell’Ufficio di procura.
La concreta questione ha implicato uno studio approfondito della disciplina normativa ed, altresì, delle delibere d’indirizzo assunte dall’Autorità di Vigilanza sui Lavori Pubblici.
Sulle fattispecie illecite di “malagestio” in danno della società ALITALIA s.p.a. può dirsi che, dopo lunga istruttoria, la Procura Regionale, riscontrando scelte gestionali irrazionali e connotate da malagestio, ha contestato al Consiglio di Amministrazione un danno erariale di circa due miliardi e mezzo di euro;
Sui contributi all’editoria, in virtù della legge 7 agosto 1990 n. 250, la Procura Regionale ha rilevato – anche sulla scorta delle parallele inchieste penali - un danno pubblico, per illecita percezione ed utilizzo di contribuzioni pubbliche nonché per carenza dei presupposti di legge e per manifesta falsificazione e fraudolenza delle condizioni di fatto alligate;
Sulle gravissime illiceità, aventi rilievo penalistico ed insieme contabile, in danno della Fondazione “Accademia Nazionale di Danza”
questa Procura, dopo lunga istruttoria, ha potuto rilevare e
contestare comportamenti antigiuridici ed, altresì, lesivi del patrimonio della prestigiosa istituzione di danza classica.
Inoltre, sulla scorta di approfondite ed efficaci indagini di Polizia erariale – effettuate dal Nucleo di Polizia Tributaria della Guardia di Finanza, la Procura ha potuto riscontrare e contestare varie illiceità nel settore dell’erogazione dei trasferimenti erariali, nazionali ed europei, a favore di aziende produttive, particolarmente nel settore della trasformazione dei prodotti agricoli e di altre attività industriali.
Infine, per l’importanza della materia, deve farsi speciale menzione di tre atti di citazione riguardanti illeciti commessi da società miste, concessionarie dell’accertamento e della riscossione dei tributi locali.
Invero, non si è trattato di fattispecie di ordinaria fraudolenza e di illecita gestione dei tributi locali, ma di vere e proprie ruberie, con seguito di intimidazioni ad opera di camorristi insediatosi sul litorale meridionale del Lazio.
Alcuni Comuni, oggetto di occupazione malavitosa, risultano, pertanto, gravemente condizionati nella loro autonomia amministrativa e gestionale.
La materia dei tributi locali, affidata a società di gestione pubblico- private, quindi, a capitale misto, viene purtroppo utilizzata con criteri incompatibili con l’interesse pubblico generale.
Pertanto, occorre l’adozione di provvedimenti sostitutivi repressivi, tali da ripristinare il dominio della legalità e rafforzare così la fiducia dei cittadini nelle istituzioni.
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Sui principali aspetti organizzativi dell’Ufficio di procura rinvio ai dati riportati al paragrafo III della relazione depositata.
In questa sede devo aggiungere che, malgrado la cronica mancanza di Pubblici Ministeri presso l’Ufficio di Procura regionale del Lazio – 12 su 17 procuratori previsti in organico – questo Requirente può vantare, a consuntivo, un successo considerevole.
Infatti, dai dati statistici si rileva un aumento di circa 1000 nuove istruttorie, rispetto all’anno precedente, con un incremento percentuale di + 31,27%; inoltre, gli atti processuali prodotti dall’ufficio requirente (citazioni, sequestri conservativi ante causam, memorie, ecc.) nell’anno 2013 registrano un significativo aumento percentuale, pari a + 29,62%;
infine, il settore dove si registra la più elevata percentuale è quello dei controricorsi in Cassazione, con un aumento pari a + 71,42%.
Ai predetti dati vanno, poi, aggiunte le somme dedotte, a titolo di recupero fondi, dal servizio di monitoraggio.
Nell’anno 2013 è stato accertato un recupero d’importo complessivo pari ad euro 29.127.730,44, con un incremento del 50,2%
rispetto al 2012.
Se al predetto importo vengono aggiunti i crediti dello Stato per le gestioni della “Lottomatica”, la somma complessiva, a titolo di recupero, raggiunge la ragguardevole cifra di euro 394.548.349,00.
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Prima di concludere questo mio intervento, consentitemi di riferirvi dell’ultimo indirizzo di coordinamento predisposto in materia di responsabilità sanitaria.
E’ noto che innanzi alla Corte dei Conti la responsabilità del medico pubblico o dell’equipe medica ospedaliera, deve fondarsi sulla colpa grave e sull’errore professionale, intesi come mancanza di diligenza tecnica, come consapevole violazione delle c.d. linee guida ossia come inosservanza inescusabile delle buone pratiche prescritte dalla manualistica clinica.
Il thema non è cosi semplice e lineare come apparentemente può sembrare!
Invero, la responsabilità del medico per colpa professionale introduce una delle questioni più delicate e spinose dei nostri giorni: essa nasce dall’incremento vertiginoso dei contenziosi, dall’aumento della spesa sanitaria per risarcimento dei danni e dallo scontro in atto tra la linea che viene definita di “medicina difensiva” e dal diniego degli istituti di credito di stipulare polizze assicurative collettive a garanzia del buon andamento sanitario.
Questa gravissima situazione di scontro non può essere superata solo con leggi “salvifiche” o con una accorta gestione amministrativa.
Occorre, perciò, ripartire dal principio, unanimemente riconosciuto, che il diritto alla salute non implica sempre il diritto alla guarigione e che la responsabilità medica resta comunque obbligazione di mezzo e non di risultato.
Se così è, la soluzione possibile sembra trovarsi, forse, nell’indirizzo proclamato dalla Corte Costituzionale con la famosissima sentenza n. 371 del 1998, redatta da un nostro indimenticabile collega:
Massimo Vari.
Ad avviso della Corte Costituzionale la riforma di sistema del 1994-1996, nel proclamare il principio di responsabilità personale e dell’intrasmissibilità del danno pubblico erariale – salvo i casi d’illecita
locupletazione e di ingiustificato arricchimento per fatti dolosi – implica comunque l’esigenza della graduabilità dell’elemento psicologico nell’illecito erariale.
Ed, invero, secondo la Consulta, è stato delineato un nuovo modello di responsabilità del pubblico dipendente … da rapportare non ad una valutazione astratta della colpevolezza ma ad una misurazione della colpa in concreto.
La valutazione della responsabilità in concreto implica non solo il dovere di accertare l’incidenza dei singoli contributi causativi del danno pubblico, ma richiede che, pur con tutte le difficoltà del caso, si determini “la porzione di danno addebitabile a carico del presunto responsabile”.
Ed, invero, spetta al giudice contabile – ed al P.M. che è incardinato presso di esso – “determinare quanto dell’attività (dannosa) debba restare a carico dell’apparato e quanto a carico del dipendente”.
Nella ricerca del punto d’equilibrio tra danno addebitabile e danno risarcibile non appare ultroneo evidenziare che la colpa normale o culpa levis, non contestabile al dipendente pubblico, deve ritenersi assorbita nel concetto di rischio oggettivo che è insito in qualsiasi attività o funzione, tanto pubblica quanto privata (cfr. articoli 1228, 2047, 2048 e 2049 codice civile).
Quando il codice comune ipotizza situazioni di danno indiretto o di responsabilità oggettiva – così nel caso del danno cagionato dall’incapace d’intendere e di volere (art.2047); così nell’ipotesi della responsabilità dei genitori e dei tutori, dei precettori e dei maestri d’arte (art. 2048 - culpa in vigilando); e così nelle situazioni di responsabilità dei padroni e dei committenti (art. 2049 – culpa in eligendo) - lo fa con
riferimento a rapporti di relazione; invece, nelle situazioni scrutinate dalla Corte Costituzionale il quadro è completamente diverso: perché il quesito di fondo è collegato a problemi della buona giustizia.
Orbene, ritiene lo scrivente che nel conflitto tra la c.d. “medicina difensiva” ed il “rifiuto di polizza assicurativa” la magistratura contabile debba e possa giocare un ruolo equitativo di elevato livello dirimente.
Si tratta, invero, di applicare ai giudizi sulla responsabilità medica, per malpractice sanitaria, un criterio di quantificazione equilibrato e ponderato, seguendo l’indirizzo della Corte Costituzionale, come proclamato con la predetta sentenza additiva n. 371 del 1998.
Infatti, l’orientamento della Consulta è consistito nell’affermare che le finalità di una giustizia monitoria, caratterizzata dalla combinazione di elementi restitutori e sanzionatori, sia quella di accertare <<quanto del rischio dell’attività debba restare a carico dell’apparato e quanto a carico del dipendente>>,
Ciò in quanto la colpa normale o culpa levis, dopo l’importante riforma del 1994-1996, deve ritenersi integralmente assorbita o traslata nel rischio oggettivo a carico della P.A..
Allorchè la legge ha elevato il grado di colpevolezza, dalla soglia della colpa lieve a quello della colpa grave, chi esercita un’attività per un interesse superiore, com’è quello per la tutela della salute, ai sensi dell’articolo 32 della Costituzione, non può rispondere del risultato negativo nella sua integralità, siccome nella vicenda illecita potrebbero coesistere fattori imponderabili, legati, ad esempio, alle scarse risorse tecnologiche o all’organizzazione ospedaliera. Fattori che potrebbero non avere particolare evidenza o incisività nel singolo processo di responsabilità amministrativa.
In nome di una giustizia amministrativa ponderata e – se volete – umanitaristica, si tratterà di stabilire, almeno orientativamente, che il medico pubblico debba essere chiamato a rispondere di non meno della metà del danno, rispetto a quanto accertato e liquidato in sede civile o penale, potendosi accollare la restante parte alla USL che avrà, poi, diritto all’azione di rivalsa nei confronti dell’istituto assicurativo.
La suddetta ripartizione dell’addebito (orientativamente: metà e metà!) non solo costituisce un punto di equilibrio tra apparato sanitario e medico responsabile, e tra colpa medica e garanzia assicurativa, ma, nella prospettiva di una giurisprudenza monitoria e di indirizzo, mira a proiettare nel giudizio di responsabilità un clima di fiducia e di stimolo e non di disincentivo e di chiusura preconcetta.
Infatti, esclusi i comportamenti dolosi o quelli connotati da culpa levis, l’emersione della colpa professionale a carico del medico pubblico implica un accertamento difficile e mai esente da dubbio.
Basti riflettere su un dato oggettivo, di comune percezione: mentre nel processo civile per l’accertamento del danno al centro si pone l’invalido e la sua infermità, in quello di responsabilità amministrativa, al centro del contenzioso v’è solo il medico che ha sbagliato e gli atti che lo accusano.
Innanzi alla Corte dei Conti non si tratta di fare la revisione di altri processi ma di reinserire l’autore dell’illecito in un contesto che può non essere esente da imperfezioni, anche occulte.
La discriminazione tra danno addebitale e danno risarcibile, e l’equa ripartizione del quantum debeatur, potrebbe costituire un criterio giustiziale opportuno e condivisibile.
Naturalmente l’indirizzo che si sottoscrive necessita di una verifica sostanziale, sul piano dell’esperienza giuridica, che dovrà necessariamente maturarsi innanzi al giudice competente.
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Prima di concludere la lettura di questo breve intervento, consentitemi di rivolgere un particolare ringraziamento alla Guardia di finanza – Comando di Polizia Tributaria di Roma e del Lazio, ed al Nucleo Speciale Spesa Pubblica e Repressione Frodi Comunitarie, per l’essenziale opera prestata in veste di polizia erariale, e di cui, peraltro si è fornita ampia rassegna al III° paragrafo della relazione depositata.
Altro ringraziamento va rivolto all’Arma dei Carabinieri ed ai NAS, nonché agli organi di polizia delle Capitanerie di Porto e della Polizia di Stato.
Un particolare ringraziamento va rivolto, inoltre, ai colleghi della Procura della Repubblica di Roma, di Tivoli e di Trani, nonché agli Avvocati dello Stato ed agli Avvocati del libero foro per la correttezza, serietà e professionalità sempre dimostrate nei processi innanzi alla Corte dei Conti.
Infine, uno speciale ringraziamento va rivolto ai colleghi Pubblici Ministeri e Sostituti Procuratori, incardinati presso l’Ufficio di Procura Regionale ed a tutto il personale amministrativo e di diretta collaborazione con i magistrati e con chi vi parla.
Un attestato di sincero apprezzamento va rivolto al Procuratore Generale, dr. Salvatore Nottola, per il suo costante impegno a difesa dell’autonomia ed indipendenza del nostro Istituto.
Un caloroso ringraziamento devo, infine, rivolgere al nuovo Presidente della Corte dei Conti, dr. Raffaele Squitieri, il quale nel suo atto di insediamento, del dicembre scorso, ha esaltato “l’effetto di deterrenza ottenuto dalla giurisprudenza contabile (nonostante) i suoi caratteri di assoluta peculiarità”, con l’affermazione, inoltre, che “il compito che il P.M. contabile deve assolvere è essenziale, delicato talvolta arduo”.
Ciò è motivo di profondo compiacimento per tutti noi che assolviamo alla non facile funzione requirente presso la magistratura contabile.
Infine, consentitemi un “fuori sacco”!
Saluto con profonda stima il Presidente dell’Associazione Magistrati che ha sempre improntato la sua azione a difesa del nostro Istituto ed alla solidarietà tra i colleghi.
Recenti fraintendimenti non possono scalfire i sentimenti di amicizia e stima che ci legano.
Per quanto mi riguarda, nel ribadire la mia vicinanza all’A.M., posso dire che non ho mai dubitato, neppure in momenti difficili come questo, della buona e giusta considerazione, sempre riservatami dai colleghi del nostro sodalizio professionale.
A tutti loro dedico la mia consapevole riconoscenza ed il mio affettuoso pensiero.
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Signor Presidente,
ringraziando il Collegio e tutti gli ospiti per avere ascoltato questo mio intervento, chiedo che, nel nome del Popolo Italiano, sia dichiarato
aperto l’anno giudiziario per il 2014 innanzi alla Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti per il Lazio.
Grazie.
Roma lì, 19 febbraio 2014
IL PROCURATORE REGIONALE
Angelo Raffaele de Dominicis
ADUNANZA PER L’INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2014
MEMORIA REDATTA IN DATA 19 FEBBRAIO 2014 DAL PROCURATORE REGIONALE
DR. ANGELO RAFFAELE DE DOMINICIS
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I. Profili introduttivi e preliminari alla presente memoria
E’ un resoconto ricchissimo, di impegni e di risultati, quello che ci accingiamo ad illustrare, ma esso fa pure mostra di un catalogo di preoccupazioni e di inquietudini…che non possiamo tacere, senza violare quell’obbligo di correttezza e di buona amministrazione della giustizia che deve caratterizzare sempre l’azione del Pubblico Ministero Contabile.
Com’è noto, sono due le linee direttive che devono ispirare il Procuratore Regionale presso la Corte dei conti: da un canto, la difesa degli interessi erariali della Repubblica, vista come Stato–Comunità, quando egli, in qualità di Promotore di Giustizia, ai sensi dell’articolo 107, quarto comma, della Costituzione, assume le vesti di Attore Pubblico, in rappresentanza dei diritti e degli interessi superindividuali,
così come prescrive il disegno ordinamentale voluto in Costituzione all’art. 114, nella sua nuova versione recata con legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3; dall’altro, l’azione del pubblico requirente, esercitata a presidio dell’efficienza e del buon andamento dell’economia pubblica nei giudizi di parificazione dei rendiconti regionali - come stabilito dall’art.
41, ultimo comma, del T.U. sulla Corte dei Conti e, da ultimo, dalla recente legge n. 213 del 2012 - deve consentire al P.M. una valutazione sintetica del buon andamento della gestione amministrativa e dei risultati raggiunti nell’azione di governo locale.
Pertanto, in questo contesto, non può veramente esservi spazio per l’esposizione di teorie dottrinarie e/o di tematiche aventi carattere putativo, mentre incombono problemi dell’attualità giudiziaria ricche di questioni e di contenziosi connotati da elevato impegno istruttorio e dibattimentale.
Questo Pubblico Ministero mantiene, dunque, la competenza giurisdizionale per proporre contestazioni o censure non solo a fronte di specifiche e concrete fattispecie illecite – a condizione che esse si configurino dannose e pregiudizievoli per la finanza pubblica - ma anche per rappresentare proprie considerazioni critiche riguardo a fatti di gestione irregolari o a provvedimenti normativi che si manifestino inidonei o inadeguati rispetto alle esigenze della Repubblica ed all’interesse generale dello Stato-Comunità.
Il P.M. contabile detiene, invero, il potere di riscontrare e verificare situazioni d’inefficienza nella produzione dei servizi pubblici indicando anche le soluzioni possibili ovvero le decisioni comunque consentite dai vincoli di finanza pubblica.
Perché se, da un canto, occorre preservare il pareggio di bilancio, nel quadro del sistema disegnato dal nuovo articolo 81 della Costituzione, dall’altro, l’adottata strategia finanziaria, tesa al miglioramento dei conti pubblici, dovrebbe fare i conti anche con l’imponente disoccupazione giovanile, con l’inarrestabile deflazione e con gli effetti depressivi sull’economia reale.
Passando in rassegna, com’è nostra consuetudine, le principali fonti di produzione normativa dell’anno 2013 e le più autorevoli giurisprudenze d’indirizzo delle Supreme Corti, pubblicate nell’anno giudiziario appena trascorso, balza in evidenza il periculum dell’incessante incremento della pressione fiscale.
Si profila, infatti, un sistema che, per mantenere il livello essenziale dei servizi pubblici resi al cittadino (ordine pubblico, giustizia, scuola, sanità e trasporti), sembra costretto a ricorrere al debito che si accumula ad altro debito, entro una spirale sempre più negativa; ed a comprimere, oltre ogni limite, i redditi dei cittadini agendo prevalentemente sulla leva contributiva ed, in misura minore, sulla spesa storica ed organica degli apparati pubblici.
Il quadro attuale sembra, pertanto, non tenere conto dei dati reali dell’economia perché si occupa prevalentemente della tassazione dei redditi individuali, lasciando in ombra le grandi rendite di posizione, messe al riparo entro il sistema bancario o finanziario, grazie anche alla strategia degli sgravi e degli incentivi tributari devoluta al sistema degli istituti di credito concessionari.
E’ a tutti noto che il d.l. n. 174 del 2012, convertito nella legge n.
213/2012, ha attribuito alle Sezioni regionali di controllo il riscontro contabile sulle gestioni regionali, fino a prevedere un vero e proprio
giudizio di parificazione sui rendiconti annuali. Ma ciò, ad avviso di questo P.R., non si mostra sufficiente ed adeguato.
Se si guarda al settore dell’assistenza sanitaria in ambito pubblico le molteplici problematiche sul tappeto sembrano costituire, a volte, un rebus inestricabile: da un canto, viene in evidenza quella che è stata definita la linea intransigente della c.d. “medicina difensiva” e, dall’altro, l’enorme difficoltà, se non addirittura l’impossibilità, della stipula di polizze sanitarie collettive per effetto del forte aumento dei contenziosi e dell’elevato ammontare degli indennizzi, come accertati sia in sede civile che penale, per malpractice medica e per danni e pregiudizi alla salute psico-fisica dei cittadini.
Sul tema è stato prodotto un indirizzo di coordinamento, trascritto parzialmente nell’ultima sezione di questa relazione.
Infatti, la questione non può essere archiviata per intrinseca irresolubilità né essere trattata seguendo i tradizionali criteri di omologazione delle sentenze dell’AGO, traslate nei processi di responsabilità amministrativa, ove al medico - o all’equipe medica - viene irrogata, quasi sempre, una condanna equivalente al risarcimento accertato in altra sede giudiziaria.
Come si è accennato, per offrire un contributo positivo al problema in analisi, la Procura Regionale del Lazio ha elaborato una nuova strategia giudiziaria che verrà messa alla prova dell’esperienza.
Infatti, mentre al centro del processo civile risarcitorio si erge la figura del danneggiato che lamenta giustamente la “malpractice sanitaria”, nel successivo giudizio di rivalsa, innanzi alla Corte dei Conti, la stessa identica questione materiale si presenta entro un contesto più ampio ed articolato, dove la centralità viene assunta non dal danneggiato ma dal
sanitario che ha sbagliato e dall’apparato pubblico entro cui è emerso il fatto illecito causativo di danno risarcibile.
L’esigenza di ponderare meglio le quote di responsabilità nel contesto pubblico ci ha indotto, quindi, ad elaborare un indirizzo di coordinamento “ratione materia” che ha trovato ampi consensi tra i colleghi dell’Ufficio di Procura regionale.
A nostro avviso, la giustizia deve sapere offrire risposte convincenti ai problemi sociali e trasmettere ai protagonisti - medici ed imprese di assicurazione - messaggi connotati da equità e da “bon droit”.
La sanità resta, comunque, costellata da fattispecie di danno erariale e da un sistema organizzativo che va ripensato nel suo complesso e riordinato seguendo criteri di razionalità e di buon andamento amministrativo.
Assai più grave si è presentato nell’esercizio appena concluso il quadro di finanza pubblica che ha risentito, come tutti sanno, della bolla speculativa esplosa nel 2009, allorchè dovette prendersi atto, tra l’altro, che il ricorso agli “strumenti derivati” aveva raggiunto la massima euforia e spericolatezza, mentre si preparavano in ambito europeo tempi di
“lagrime e sangue”!
Ed, infatti, dopo la stretta finanziaria del 2011 e del 2012 si è deciso di anticipare già nel 2013 il pareggio di bilancio facendo affidamento sulla spending review , sul blocco del turn over e sul raffreddamento dei trasferimenti in favore delle imprese produttive operanti sul territorio nazionale.
Se non che in quel tormentatissimo scenario (2010-2011 e 2012), un ruolo negativo specialissimo è stato giocato, a nostro avviso, dalle grandi agenzie internazionali di rating, che con mirati downgranding in danno
dell’Italia hanno colpito, ingiustificatamente, la nostra economia nazionale.
Contro l’azione ingiusta, infondata ed illecita delle agenzie di rating questa Procura Regionale del Lazio ha aperto un procedimento istruttorio non ancora concluso.
La Procura Generale ha assunto una posizione di sostanziale apertura nei confronti dell’inchiesta giudiziaria iniziata dalla Procura regionale, ed, infatti, nella memoria ufficiale depositata in occasione del giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato per l’esercizio 2012 (pag. 29), sono stati indicati motivi di criticità e di perplessità del tutto analoghi.
Ricorda, peraltro, la Procura Generale che, con i decreti legge n. 98 e 138 del 2011, vennero introdotte le prime correzioni sui conti pubblici, cui seguirono ininterrottamente ben tre manovre finanziarie, decise tra la seconda metà del 2011 e la prima metà del 2012, per un totale di 117 miliardi di euro, mentre il famigerato spread raggiungeva quota 575 punti base!
Con la legge di stabilità per il 2012, oltre alla previsione di un incremento del prelievo a carico della fiscalità generale, vennero introdotti l’IMU, la TARES e l’aumento dell’accise sui carburanti e dell’IVA.
La Corte ha preso atto con preoccupazione che il debito pubblico complessivo, pari a 2.034,7 miliardi di euro, fosse quasi uguale all’intero bilancio statale di un anno, pari a 1.988,6 miliardi di euro.
Il DEF 2013 ha, dunque, continuato a perseguire il pareggio di bilancio cui però deve aggiungersi inesorabilmente la riduzione del reddito delle famiglie, il rallentamento dei consumi e la caduta del prodotto
interno lordo, con un abbassamento della contribuzione ed una caduta della produzione industriale, anche a causa del forte raffreddamento della domanda interna.
Nel panorama della normativa generale ha assunto particolare interesse il decreto legislativo n. 3 del 14 marzo 2013 che, in attuazione della legge delega 6 novembre 2012 n. 190, legge anticorruzione, impone un riordino della disciplina relativa alla pubblicità degli atti amministrativi, alla trasparenza ed alla diffusione delle informazioni in materia di appalti, di urbanistica, di ambiente e di calamità naturali.
Il predetto decreto è di particolare importanza orientativa ed organizzativa, perché l’inadempimento degli obblighi di pubblicazione e di motivazione dei provvedimenti o la mancata predisposizione del programma per la trasparenza e l’integrità della pubblica amministrazione costituiscono profili di valutazione della responsabilità dirigenziale, e causa di lesione dell’immagine pubblica della P.A..
Eventuali inadempimenti, accertati e contestati nei modi e nelle forme di rito, dovranno essere valutati ai fini della corresponsione della retribuzione di risultato e degli altri trattamenti accessori.
In tema di spending review, di cui al d.l. 6.7.2012 n. 95, convertito con modificazioni nella legge 7.8.2012 n.135, viene stabilito, tra l’altro, che i costi delle provviste, praticati da CONSIP, costituiscono parametri di riferimento obbligatori. Pertanto, i contratti della P.A. che se ne discostano immotivatamente possono essere dichiarati nulli, incidenter tantum, e costituire fonte di responsabilità, sia amministrativa che disciplinare.
Va osservato, in proposito, che la giustizia contabile può, in questa particolare fattispecie normativa, accertare la nullità del contratto
pubblico di acquisto o di somministrazione, dichiarandolo, negotium contra legem e, per l’effetto, pronunciare condanna della parte pubblica, per disservizio.
La declaratoria di nullità incidentale del contratto pubblico – peraltro sempre ammissibile anche in altre situazioni – allorchè il negozio sia vietato dalla legge per illiceità dell’oggetto e/o del contenuto, potrebbe costituire titolo risarcitorio in favore del terzo nell’eventuale azione di danno innanzi all’A.G.O.
Gli obblighi di pubblicità dei contratti pubblici e/o delle procedure dell’evidenza dovranno espletarsi sul sito internet della stazione appaltante; il che tuttavia non esclude il ricorso anche alla pubblicazione cartacea attraverso i normali strumenti di informazione (giornali e televisioni).
La violazione degli obblighi di trasparenza viene demandata all’azione di accertamento della CIVIT, quale Autorità Nazionale Anticorruzione.
Nel 2013 è proseguita la strategia dell’adozione di provvedimenti legislativi tesi ad un sostanziale contenimento della spesa pubblica: così nella legge n. 135 del 2012, concernente l’introduzione della spending review; così nella legge di riforma costituzionale dell’art. 81 (L. n. 1 del 2012) e così nel potenziamento dei controlli esterni affidati alla Corte dei Conti sulle Regioni a statuto ordinario (d.l. n. 174 del 2012 convertito nella L. n.
213/2012).
Non hanno avuto successo – almeno fin’ora! – il decreto sul taglio dei Tribunali (d.lg.vo n. 155 del 2012) e quello sulla soppressione ed accorpamento degli uffici del Giudice di Pace (d.lg..vo n. 156/2012). Si tratta, invero, di riforme assai impopolari.
Quest’ufficio di P.R.L. non può non prendere atto - con grande preoccupazione! - della grave e persistente riduzione del personale al servizio dello Stato e degli altri enti pubblici, conseguente al blocco del turn over perfino in settori delicatissimi come quelli della difesa, della sicurezza e dell’ordine pubblico.
Nel documento di programmazione 2013 dello Stato Maggiore della Marina Militare si sostiene, a ragione che “l’esiguità dei fondi ha precluso la possibilità di sostituire le navi dismesse per vetustà”.
“La cantieristica nazionale e l’industria correlata ad alta tecnologia, opera al di sotto del 50% della sua capacità produttiva e rischia di vedere disperdere conoscenze pregiate di cui ancora dispone, con ripercussioni drastiche sulla competitività internazionale e sull’occupazione”.
Dunque, la situazione sembra pervenuta al limite dell’irreversibilità e dell’irreparabilità!
Si considerino, altresì, le criticità connesse alla decisione di estendere al comparto sicurezza e difesa nazionale i limiti sulle assunzioni pubbliche fino al 2016!
In attuazione della legge anticorruzione sono stati emanati, come si è detto, il decreto lg.vo n. 33 del 2013 che impone obblighi di trasparenza e di pubblicità informatica.
Con decreto 31 agosto 2013 n. 102, convertito nella legge 28 ottobre 2013 n. 124, la disposizione agevolativa in appello dei giudizi di responsabilità amministrativo contabile, prevista con l’articolo 1, commi 231, 232 e 233 della legge 23.12.2005 n. 266, è stata reintrodotta; ma viene stabilito che la somma offerta in patteggiamento non potrà essere inferiore al 25 per cento della somma dichiarata nella sentenza di condanna di primo grado.
Il provvedimento introduce significative novità procedimentale ed innovative, specialmente ai commi 2-bis e 2-ter.
Di legge omnibus può parlarsi a proposito del d.l. 31 agosto 2013 n.
101 convertito nella legge 30 ottobre 2013 n. 125.
Infatti, risultano adottate numerose disposizioni sia in campo amministrativo e sia in materia di funzionalità di strutture pubbliche come aeroporti e autostrade.
Viene, poi, previsto un ciclo di programmi di assunzioni nella P.A., anche in favore dei collaboratori di giustizia, mentre per il reclutamento dei dirigenti si stabilisce che dovranno espletarsi concorsi pubblici unici organizzati dal Dipartimento della Funzione Pubblica.
Di grande curiosità è il D.P.R. 27.12.2013 che approva il nuovo statuto della Banca d’Italia, a norma dell’articolo 10, comma 2 del decreto legislativo 10 maggio 1998 n. 43.
Ci si chiede, però, se possa adottarsi un regolamento di esecuzione, dopo soli 15 anni dalla legge che lo ha previsto!
Il Governo, in attuazione della delega conferita con l’art. 1, commi 49 e 50, della legge 6 novembre 2012, n. 190, ha approvato il decreto legislativo 8 aprile 2013 n. 39. Con esso vengono disposti importanti principi in materia di inconferibilità di incarichi pubblici per chi abbia riportato condanne penali e/o di incompatibilità di funzioni dirigenziali.
Viene, altresì, istituita un’autorità nazionale anticorruzione dotata non solo di poteri di vigilanza ma anche di obbligo di segnalazione degli illeciti causativi di danno erariale.
Va segnalata, per motivi di completezza cognitoria, che la materia era stata ampiamente trattata e disciplinata con il decreto legislativo 31 dicembre 2012 n. 235 (c.d. legge Severino) con cui era stato approvato il
T.U. in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di governo dopo l’irrogazione di sentenze definitive di condanna per delitti non colposi.
Il T.U. “Severino” ha, infatti, raccolto, con qualche elemento innovativo, discipline non solo sull’ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche pubbliche ma anche situazioni di incandidabilità alle funzioni di Deputato e di Senatore ed alla carica di membro del Parlamento europeo.
Le cause di incandidabilità vengono poi estese anche alle altre magistrature elettive nelle Regioni, Province e Comuni.
Sul d.l. 28 dicembre 2013 n. 149, pubblicato lo stesso giorno sulla G.U. della Repubblica, in virtù del quale il Governo ha proposto l’abolizione del finanziamento pubblico della politica ma solo a partire dal 2017, si dovrà opportunamente ritornare nella seconda parte della presente memoria. Qui pare opportuno evidenziare soltanto che i partiti politici (e non anche i movimenti politici o le fondazioni politiche) devono dotarsi di uno Statuto democratico e risultare iscritti nell’istituito registro dei partiti; e tuttavia il controllo amministrativo sui loro rendiconti viene affidato ad una Commissione parlamentare ad hoc e non alla Magistratura di controllo.
Con questo decreto avente forza di legge, da essere convertito entro 60 giorni dalla sua pubblicazione, come stabilisce l’articolo 77, terzo capoverso della Costituzione, l’Organo d’indirizzo politico ha proposto che sia abolito il finanziamento dei partiti, in via diretta, ma che al finanziamento stesso debbano comunque provvedere i cittadini con criterio indiretto (artt. 10 e seguenti) e con oneri a carico della fiscalità generale.
Di grande rilievo giuridico ed economico si manifesta la legge 9 agosto 2013 n. 98 che ha convertito con modificazioni il d.l. 21 giugno 2013 n. 69 in materia di disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia.
Tra le disposizioni di rilievo vanno evidenziate quelle che prevedono interventi a sanatoria sui debiti degli enti del Servizio sanitario nazionale, e l’erogazione di fondi straordinari per le opere pubbliche in itinere in materia di reti (metropolitane) e di territorio (strade); in particolare (punto 4) sull’opera pubblica Roma – Latina che rientra nel c.d. corridoio tirrenico meridionale A12 e (punto 6) sul progetto della linea C della metropolitana di Roma capitale, ove sono previsti nuovi finanziamenti per la tratta (T3bis?) Colosseo – Piazza Venezia, con promessa di erogazione dei trasferimenti a condizione che venga completata (in pre-esercizio) la tratta Pantano – Centocelle.
Di notevole interesse è l’art. 28 che prevede l’erogazione di indennizzi in caso di ritardo nella conclusione del procedimento.
Con decreto del Presidente della Repubblica del 27.12.2013 (G.U. n.
305 del 31.12.2013) è stato approvato il nuovo Statuto della Banca d’Italia che rimane istituto di diritto pubblico.
Assume particolare rilievo per la Corte dei Conti il d.l. 31.8.2013 n.
102, convertito nella legge 28.10.2013 n. 124, che, all’art. 14, prevede la definizione agevolata in appello dei giudizi di responsabilità amministrativo-contabile definiti con sentenza di condanna di primo grado.
Alle liti si applicano le disposizioni dell’art. 1, commi da 231 a 233 della legge 23 dicembre 2005 n. 266, con le integrazioni previste dai commi 2, 2-bis e 2-ter.
La definizione agevolata dell’appello obbliga il proponente privato ad offrire una somma non inferiore al 25% del danno quantificato nella sentenza impugnata, esibendo la prova dell’avvenuto versamento all’udienza fissata per la Camera di consiglio.
Di rilevante importanza contabile è il DPR 4.10.2013 n. 132 che approva il regolamento per le modalità di adozione del piano dei conti integrato a carico delle amministrazioni pubbliche.
Con il DPR n. 70 del 15 aprile 2013 è stato, poi, approvato il regolamento che riordina il sistema di reclutamento e formazione dei dipendenti pubblici e delle scuole pubbliche di formazione.
Dovrebbe trattarsi di vera rivoluzione del sistema burocratico italiano.
Viene, pertanto, soppressa la Scuola Superiore della P.A. e sostituita da un nuovo sistema organizzativo, che, tuttavia, deve ritenersi ancora nella fase di studio.
Va, peraltro, posto in risalto che in pari data (16.4.2013) è stato emanato il regolamento che approva il codice di comportamento dei dipendenti pubblici.
La legge 24 dicembre 2012 n. 243, pubblicata il 15.1.2013, impartisce disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio proclamato col rinnovato articolo 81 della Costituzione.
La nuova disciplina contabile si applica a tutti gli enti pubblici sottordinati allo Stato.
Come di consueto, il Governo, per fare fronte ad esigenze indifferibili ed urgenti, ha approvato anche il c.d. decreto milleproroghe, con d.l. n. 150 del 30.12.2013.
E, poi, non poteva mancare, a fine anno, l’approvazione della legge di stabilità 2014 (lex 27.12.2013 n. 147).
Questa legge, sostitutiva di quella finanziaria, pur avendo carattere eminentemente programmatorio, introduce innovative disposizioni sostanziali, come quelle previste al comma 549, là dove si ipotizza un illecito amministrativo perseguibile innanzi alla Corte dei Conti per omessa richiesta della provvista finanziaria entro i termini prestabiliti dalla legge.
Sul versante giurisdizionale vanno, infine, particolarmente apprezzate, dal punto di vista amministrativo-contabile, la sentenza della Corte Costituzionale n. 116/2013, ove viene ribadito, in termini logico-giuridici, il concetto di universalità dell’imposizione tributaria e la sentenza n. 186/2013 che si è occupata di una questione attinente la legge annuale di stabilità.
II. Attività istruttoria e requirente dell’Ufficio di Procura Regionale del Lazio.
Tra le questioni di maggiore rilievo, trattate nelle istruttorie giudiziarie del 2013, va annoverata l’inchiesta approdata nel processo di responsabilità contro il Sen. Luigi Lusi, autore di illecite sottrazioni di fondi del partito “La Margherita”, cui è connessa la proposta, avanzata dallo scrivente Procuratore regionale, di eccepire la questione di legittimità costituzionale in via incidentale avverso le leggi-provvedimento che hanno autorizzato, malgrado il referendum abrogativo del 1993, il trasferimento di cospicue risorse pubbliche in favore dei partiti e dei movimenti politici, tanto in ambito nazionale, quanto regionale ed europeo.
Per l’importanza delle problematiche giuridiche, trattate nel 2013 ha meritato, altresì, speciale menzione il contenzioso concernente la procedura di “accordo bonario”, di cui all’art. 31 bis della legge n. 109 del 1994, in relazione alle riserve esibite dal contraente generale per i lavori di realizzazione del tratto Squillace- Simeri Crichi della S.S. Ionica, fino alla S.S. 280 “dei due mari”, con fattispecie di danno ipotizzate a carico della committente ANAS s.p.a..
Altra utile menzione è stata, altresì, riservata alla chiamata in giudizio dei componenti del Consiglio di Amministrazione di
“ALITALIA” s.p.a. per i fatti di malagestio in danno di quella società a partecipazione pubblica, sfociati nell’inchiesta penale per bancarotta fraudolenta.
Altro punto di particolare interesse giurisdizionale ha riguardato nel 2013 la vocatio in ius del direttore responsabile p.t. del TG1 della RAI s.p.a. per effetto delle sanzioni irrogate dalla AGCOM, a causa del
mancato equilibrio riservato all’informazione televisiva in occasione delle elezioni amministrative del 2011.
Al punto successivo viene, poi, data sintetica informazione sull’atto di citazione con cui vennero contestate numerose e varie irregolarità legate alla percezione di contributi all’editoria, come disciplinati dalla legge 7 agosto 1990 n. 250, le cui erogazioni sono istituzionalmente devolute dal dipartimento per l’Informazione e l’Editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Ne è seguito il punto concernente l’atto di citazione in giudizio degli amministratori p.t. della FAND – Fondazione dell’Accademia Nazionale di Danza – istituita per merito della donazione di una Principessa Russa – con contestazione di sperpero di risorse e di sottrazione di beni appartenenti alla medesima istituzione artistica.
Nel quadro della malpractice sanitaria si dovranno, poi, menzionare due fattispecie di danno riconosciute in sede giudiziaria civile, con oneri riversati a carico del servizio sanitario nazionale.
Quindi, non si potranno non segnalare i ricorrenti danni erariali causati da illecita gestione nell’erogazione dei contributi nazionali ed europei a favore di vere o presunte attività produttive.
Compatibilmente con l’economia della presente memoria si farà qualche significativo cenno a fattispecie illecite concernenti la tutela dell’ambiente e del paesaggio nonché difetti nella realizzazione di opere di interesse locale.
Infine, si forniranno stralci degli atti di citazione contro le società concessionarie dell’accertamento e riscossione di tributi locali e dei collegati danni da disservizio a carico degli amministratori locali.
p. a) La vicenda del Sen. Lusi Luigi e la proposta di sollevare la questione di legittimità costituzionale in via incidentale contro il finanziamento pubblico dei partiti politici.
Con la sentenza n. 914 depositata in data 30.12.2013 la Sezione Giurisdizionale del Lazio ha dichiarato la responsabilità piena del Sen.
Luigi Lusi, condannandolo a pagare il risarcimento di circa 23 milioni di euro.
La stessa pronuncia ha, però, ritenuto inammissibile, per irrilevanza, la questione di legittimità costituzionale avverso le leggi- provvedimento che hanno finanziato la politica a partire dal 1997, così come eccepita ed alligata dallo scrivente Procuratore Regionale del Lazio..
Non è superfluo evidenziare che mentre la predetta sentenza ha emesso un verdetto particolarmente severo nei confronti del Sen. Lusi, è venuta meno l’Ordinanza n. 173 del 2013, adottata dalla stessa Sezione, ai sensi dell’art. 186-bis c.p.c., con cui si era accolta l’istanza dell’esponente politico de “La Margherita” a chiudere la questione in via transattiva con un accordo pari a circa sedici milioni e mezzo di euro.
Quindi, la pronuncia ha fatto giustizia integrale e senza sconti, così come opportunamente sostenuto e reclamato dal sottoscritto Procuratore Regionale del Lazio.
Spetta, ora, ad altri trarre le opportune e necessarie conseguenze!
Si trascrivono in corsivo ampi stralci della MEMORIA con cui questo P.R.L. ha chiesto che la Sezione Giurisdizionale del Lazio denunciasse il contrasto con la Costituzione da parte delle leggi- provvedimento che hanno reintrodotto il finanziamento pubblico della politica malgrado il diniego popolare espresso quasi all’unanimità col referendum abrogativo del 1993 (90.3% del corpo elettolare!).
“Si è partiti dalla constatazione che l’illecito penale dava per scontato che le sottrazioni in danno del partito de “La Margherita” rientrassero nello schema del delitto di cui all’art. 646 c.p., mentre ad avviso di questo P.R.L. gli illeciti commessi dal Lusi integrano il delitto di cui all’art. 316 bis c.p., trattandosi di ingiusta sottrazione e locupletazione di denaro pubblico e non di denaro privato.
La distinzione appare sostanziale, perché il denaro devoluto al partito de
“La Margherita” costituisce conferimento di pubbliche risorse vincolate nel fine di destinazione stabilito dalle leggi e dalla Costituzione, ex art. 49 Cost.; e, proprio per queste ragioni, esso non perde mai la sua originaria natura, né può mai convertirsi in risorsa privata, esente dal vincolo di destinazione pubblica”.
(omissis)…..
“Peraltro, le considerazioni, circa la natura pubblica del denaro sottratto al partito del Sen Lusi, servono a fornire soltanto il quadro introduttivo della vicenda illecita de qua, entro cui vanno, poi, a collocarsi i dubbi circa la non conformità a Costituzione delle varie leggi-provvedimento che, dopo il referendum dell’aprile 1993, hanno disposto la devoluzione di cospicue risorse pubbliche in favore dei partiti e dei movimenti politici ad essi collegati”.
(omissis)…..
“Disposizioni che hanno, invero, reintrodotto il finanziamento pubblico dei partiti, a partire dall’anno 1997, in palese violazione del divieto di ripristino
di norme abrogate, ed in difformità con quanto proclamato dal corpo elettorale - organo costituzionale titolare della Sovranità – mediante il referendum dell’aprile 1993; e, quindi, primariamente, in contrasto con l’articolo 75 della Costituzione, ed, altresì, con gli articoli 81, 3 e 49 della Charta fondamentale, ed, inoltre, in palese difformità con l’autorevole giurisprudenza costituzionale in materia di leggi-provvedimento”.
(omissis)…..
Secondo la Procura “Il giudice contabile ha il dovere di sindacare la qualità della spesa dei partiti effettuata con le risorse pubbliche e di verificarne, altresì, il corretto uso e la giusta destinazione”.
(omissis)…..
“Nella illecita fattispecie, le sottrazioni di denaro pubblico ad opera del Sen. Lusi costituiscono autentiche locupletazioni in danno dello Stato-comunità.
Infatti, non risponde a verità che i partiti, strumenti di mediazione e di partecipazione dei cittadini al sistema di democrazia politica, acquisiscano la piena proprietà dei trasferimenti erariali, solo perché essi assumono nell’ordinamento la veste di associazioni di fatto non riconosciute.
Anzi, è proprio questa condizione positiva, di persone giuridiche non riconosciute, che li obbliga al rispetto del vincolo di destinazione scaturente dal finanziamento pubblico, sotto qualsiasi forma o modus erogato”.
(omissis)…..
Ad avviso della Procura “La responsabilità dell’evocato in giudizio, Sen. Luigi Lusi, non può, quindi, essere accertata e definita dal Giudice contabile indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale delle suindicate leggi-provvedimento”.
(omissis)…..
“Peraltro, i suindicati atti legislativi risultano modificati ed implicitamente abrogati dalla nuova formula contributiva recata dalla legge n.
96 del 2012, che si ritiene essere parimenti illegittima per incostituzionalità consequenziale ed, altresì, censurabile per l’implicito intento di obliterare le possibili questioni di costituzionalità e, quindi, di sottrarre al giudizio della Corte Costituzionale le disposizioni non più in vigore ma abrogate a soli fini strumentali, ignorando che la Corte Costituzionale, con pregevolissima giurisprudenza (omissis…….) ebbe a censurare le ipotesi d’illegittimità prodromica, preesistenti allo jus superveniens. E ciò al fine di impedire che la normativa abrogata dal decisum referendario, subisse modifiche solo di facciata e si eludesse così l’esito del referendum…..”
(omissis)…..
“Va in proposito evidenziato che il referendum abrogativo dell’aprile 1993 costituisce esso stesso il tertium comparationis nel quadro delle questioni costituzionali che si intendono eccepire”.
(omissis)…..
“Peraltro, quel Referendum registrò una significativa partecipazione del corpo elettorale, che, nella circostanza, fornì una netta risposta affermativa al quesito referendario proposto, con il 90,3% (per cento) dei suffragi, pari ad oltre trentuno milioni di elettori!”.
(omissis)…..
“Le contestate disposizioni di legge reintroduttive o ripristinatorie del finanziamento pubblico della politica appaiono in contrasto:
1) con l’articolo 75 della Costituzione e con i relativi principi enunciati, in varie circostanze, dalla giurisprudenza costituzionale; 2) con l’articolo 81 della Costituzione, anche nella sua nuova versione, emendata e rinnovata dalla legge costituzionale n. 1 del 2012; 3) con gli articoli 3, secondo comma, e 49 della
Costituzione e con il principio che proclama la par condicio tra i partiti politici e, per essi, dei cittadini; 4) con la giurisprudenza costituzionale in tema di giuridica ammissibilità delle leggi-provvedimento.
Quanto al contrasto con l’art. 75 della Costituzione e con la giurisprudenza costituzionale che si è formata sulla materia de qua si osserva che il referendum dell’aprile 1993 risulta sostanzialmente violato dalle leggi- provvedimento nn. 2/1997, 157/1999, 156/2002, 51/2006 e 96/2012, autoreferenziali ed a vantaggio esclusivo dei partiti, beneficiari dei trasferimenti erariali in ambito di riparto parlamentare.
L’articolo 75 della Costit. va, infatti, evocato per lamentare la violazione del divieto di ripristino della normativa abrogata mediante referendum, quale massima espressione della sovranità popolare, ai sensi dell’art. 1 della Costit.”
(omissis)…..
“Le disposizioni posteriori, che hanno introdotto il rimborso elettorale al posto del finanziamento pubblico, sono da ritenersi apertamente elusive e manipolative del risultato referendario dell’aprile 1993; e, quindi, materialmente ripristinatorie di norme abrogate con il suddetto strumento di democrazia diretta”.
(omissis)…..
“La Corte Costituzionale, con una serie di pronunce (cfr. sentenza n. 68 del 1978; ord. n. 1 e 2 del 1979 e sent. n. 30 e n. 31 del 1980), ha nel complesso affermato che la disciplina abrogata dalla decisione referendaria, non solo non può essere reintrodotta con “disposizioni camuffate”, aventi lo stesso contenuto di quelle abrogate, ma le norme nuove non possono eludere, neppure indirettamente, il contenuto del “decisum” popolare, apportando modifiche solo formali e di facciata”.
(omissis)…..
“L’illegittimità Costituzionale della norma abrogata mediante decisione referendaria, poi reintrodotta con disposizioni elusive, ed, infine, implicitamente abrogate con lo jus superveniens del 2012 - nell’intento di evitare le latenti censure d’illegittimità costituzionale – serve, altresì, a delineare il quadro dell’odierna questione eccepita incidentalmente nel processo di responsabilità amministrativo-contabile contro il Sen. Luigi Lusi”.
(omissis)…..
“Gli effetti delle leggi di contribuzione ai partiti, strumentalmente abrogate dalla L. n. 96 del 2012, non possono protrarsi nel tempo, attesa la loro netta avversione alla pronuncia referendaria del 1993, e perpetuandosi l’estensione, particolarmente ingiusta, del “rimborso-contributo” per cinque anni a favore perfino di chi abbia perduto la rappresentanza parlamentare!
Il contrasto della legge n. 51 del 2006 con la decisione referendaria del 1993 si manifesta, invero, del tutto plateale ed, inoltre, di difficile contestabilità!”
(omissis)…..
“Inoltre, nella vicenda de qua, tutte le disposizioni impugnate, a partire dal 1997 e, via via riprodotte nel 1999, nel 2002, nel 2006 e, per ultimo, nel 2012, hanno ripristinato i privilegi abrogati col referendum del 1993, facendo ricorso ad artifici semantici, come il rimborso al posto del contributo; gli sgravi fiscali al posto di autentici donativi; così, alimentando la sfiducia del cittadino e l’ondata disgregante dell’antipolitica, nemica dell’articolo 49 della Costituzione e dei valori di libertà e di democrazia pluralistica riconducibili ad imprescindibili disposizioni costituzionali”.
(omissis)…..
Questo punto è stato significativamente ripreso da tutti i telegiornali della RAI e di altre prestigiose testate della libera informazione.
“Con la recentissima sentenza della Corte Costituzionale n. 199 del 2012 sono state ribadite fondamentali proposizioni sui casi di violazione del divieto di riproposizione della disciplina, formale e sostanziale, abrogata dal referendum del 1993 ex art. 75 Costit., con conseguente lesione delle prerogative istituzionali del corpo elettorale, organo di vertice della Repubblica democratica.
Le leggi n. 157 del 3 giugno 1999 e n. 156 del 26 luglio 2002 hanno, nella substantia, reintrodotto il finanziamento pubblico in favore dei partiti; i quali, poi, grazie ad un articolo della legge n. 51 del 23 febbraio 2006 (c.d. legge “mille proroghe”) hanno incassato il diritto a percepire i famigerati “rimborsi elettorali” per tutti e cinque gli anni successivi e perfino dopo lo scioglimento anticipato della legislatura”.
(omissis)…..
“Peraltro, di speciale gravità manipolativa si pone proprio la predetta legge n. 51 del 2006 che ha consentito ai partiti di ricevere “rimborsi elettorali”
per qualsiasi tipo di elezione, e non solo per i due anni di durata effettiva della legislatura, ma anche per gli ulteriori tre anni, e pure dopo la prematura interruzione di questa”.
(omissis)…..
“Sicchè, alcuni partiti hanno percepito introiti contributivi persino dopo la loro estinzione o fusione con altre formazioni politiche, come è il caso proprio del partito de “La Margherita”..!
(omissis)…..
Ad avviso della stampa “i rimborsi si sono mostrati come vere e proprie regalie concesse in favore di partiti estinti o privi di rappresentanza parlamentare”.
(omissis)…..
“Quanto alla violazione dell’articolo 81 della Costituzione ha osservato questo P.R.L., che …….OMISSIS……. le spese destinate ai rimborsi elettorali, già prive di giustificazione dopo il secondo anno, post celebrazione elettorale, devono ritenersi affette da nullità assoluta per inesistenza del titolo giuridico e, nel caso di mancata rappresentanza elettorale, addirittura per inesistenza fisica del soggetto legittimato al beneficio economico”.
(omissis)…..
“La legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, di riforma dell’articolo 81 della Costituzione, ha, invero, riaffermato il carattere giuridico ed autorizzatorio del bilancio pubblico - e non solo di quello statale - introducendo, anzi, il principio dell’equilibrio economico tra entrate e spese, principio, ora, non più derogabile né aggirabile con il ricorso a nuovi o maggiori entrate onde fare fronte a nuove o maggiori spese.
Com’è noto, il vecchio quarto comma dell’art. 81 Costit., rinviava alla legge finanziaria annuale l’opzione della manovra di indebitamento per la copertura del deficit di bilancio.
L’articolo 81 Costit., nella sua nuova fisionomia, per la sua intrinseca rigidezza, si mostra insuscettibile a consentire coperture di spese ultrannuali senza la previa osservanza del nuovo rigorosissimo terzo comma”.
(omissis)…..
“L’inibizione della manovra finanziaria di bilancio e le ulteriori condizioni fissate dall’ultimo capoverso del novellato articolo 81 appaiono, dunque, ostative all’adozione di decisioni di spesa ultrannuali ove le stesse non siano specificatamente approvate nell’esercizio cui si riferiscono”.
(omissis)…..
“L’analisi che precede si attaglia alla problematica del finanziamento pubblico dei partiti perché le relative spese ultrannuali non potevano essere stabilite una sola volta per un arco di tempo quinquennale”.
(omissis)…..
“Quanto al contrasto con gli articoli 3, secondo comma, e 49 della Costituzione, ove si proclama la “par condicio” tra i partiti – organi strumentali per concorrere a determinare la politica nazionale – e, per essi, dei cittadini che vi partecipano, si osserva preliminarmente che il referendum per l’abrogazione degli articoli 3 e 9 della legge 2 maggio 1994 n. 195 ostile al finanziamento pubblico dei partiti e dei movimenti politici venne, com’è noto, dichiarato ammissibile dalla Corte Costituzionale.
Dopo la sua celebrazione, la legge che ne seguì, definì il trasferimento come un mero rimborso delle spese elettorali, sostenute non solo per l’elezione del Senato e della Camera dei Deputati, ma anche del Parlamento Europeo e dei Consigli regionali.
In realtà si trattava di un mutamento solo di forma e non di sostanza: di un mutamento, cioè, di carattere semantico e di natura solo apparente, siccome il titolo dell’erogazione della spesa pubblica restava connotato per la sua originaria qualità: di contributo alla politica!
Ne deriva, pertanto, la violazione del principio di parità e di eguaglianza tra i partiti, ai sensi degli artt. 3 e 49 della Costituzione, e dei cittadini che, per mezzo dei partiti stessi, intendono partecipare alla vita democratica della Nazione.
(omissis)…..
“Nella disposizione parametro sui partiti politici, ex articolo 49 Costit., viene proclamata la loro netta strumentalità e funzionalità rispetto al diritto e
all’interesse dei cittadini di concorrere a determinare, con metodo democratico, all’indirizzo politico della maggioranza.
I partiti, quindi, non possono essere discriminati, allo stesso modo di come non possono essere discriminati i cittadini.
Ed, infatti, nell’articolo 49 i soggetti sono i cittadini che hanno diritto ad associarsi liberamente in partiti o movimenti politici per determinare la politica nazionale in condizioni di parità e di non differenziazione.
Sicchè, i liberi partiti svolgono una funzione di supporto e di veicolo politico dei cittadini, e ciò trova ulteriore riscontro nell’art. 67 della Costituzione, ove si proclama che ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione (e non i partiti) ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato”.
(omissis)…..
“Le leggi del “favor partitico” appaiono, altresì, censurabili, sul piano della ragionevolezza per almeno due profili: innanzitutto, perché sono leggi- provvedimento, recanti situazioni di vantaggio in favore di determinate composizioni: i partiti per l’appunto; così ponendosi immediatamente in conflitto con la volontà referendaria; e, poi, perché i benefici erogati creano una diversificazione di trattamento all’interno della stessa compagine partitica, siccome, dopo il primo anno di rimborso, il contributo si ripete nello stesso identico ammontare per l’intero arco quinquennale, senza alcun ragionevole motivo, così consolidando la posizione di vantaggio di alcuni partiti a scapito di altri.
L’articolo 3 della Costituzione va letto in correlazione con l’articolo 49;
nel senso che il principio di eguaglianza e di non discriminazione, visto in connessione con il carattere strumentale dei partiti, consente di affermare che le contribuzioni differenziate, dopo il primo anno, causano un’ingiusta posizione di vantaggio ovvero una contrapposta posizione di svantaggio tra i partiti, con
conseguente estensione, favorevole-sfavorevole, per i cittadini i quali, attraverso le formazioni politiche, partecipano alla vita democratica della nazione con diritto alla parità di trattamento ed alla non discriminazione”.
(omissis)…..
“E ciò, mentre i partiti vengono unanimemente considerati associazioni di fatto non riconosciute – come esattamente recita l’art. 49 Costit. – in quanto strumento di partecipazione dei cittadini alla vita democratica del paese.
Da strumenti di mediazione della partecipazione dei cittadini alla vita democratica, ad associazioni di fatto ed a persone giuridiche non riconosciute – ed, altresì, non riconoscibili, secondo la chiara ed in equivoca formulazione dell’art. 49 della Costituzione – i partiti, a conferma dell’indirizzo prevalente di dottrina e di giurisprudenza, rappresentano strumenti di conformazione del sistema democratico fondato sul pluralismo delle idee ed, inoltre, essi stessi costituiscono espressione della libertà di associazione (articolo 18 Costit.) e manifestazione dei diritti fondamentali ed inviolabili dell’uomo (articolo 2 Costit.) e del cittadino.
Se non che i soggetti protagonisti dell’art. 49 della Costituzione non sono i partiti bensì i singoli cittadini, e ciò ha indotto illuminata dottrina (Mortati, Crisafulli, Amato, Barile,, Predieri) a considerare prevalente la dimensione individuale su quella associativa, nel quadro della vita democratica della odierna Repubblica.
Proprio da ciò - e dalla considerazione che i partiti costituiscano strumenti attraverso cui si esercita la potestà elettorale, espressione della sovranità - che viene ad emersione il collegamento con l’articolo 3 e con il principio di eguaglianza sostanziale e di non differenziazione.
Il rimborso elettorale, dopo il primo anno dalle elezioni nazionali, regionali ed europee, si manifesta essere strumento di discriminazione tra i
partiti con effetti distorsivi e pregiudizievoli rispetto al principio di “par condicio” e, per riflesso, di eguaglianza sostanziale tra i cittadini elettori”.
(omissis)…..
“La contribuzione differenziata contrasta, oltre che con il principio discendente dagli articoli 3 e 49 della Costituzione, anche con la giurisprudenza consolidata della Corte Costituzionale (cfr. Ordinanza n. 79 del 2006, rel.
Cassese), orientata ad una configurazione privatistica dei partiti e di netta contrarietà alla teoria – peraltro, minoritaria in dottrina – che configura il partito essere organo costituzionale, titolare di una funzione pubblica o addirittura munito di prerogative paragovernative.
Chiara dottrina (Barile, Lavagna, Guarino) ha evidenziato, altresì, che la regola del concorso fra i partiti assume il valore di elemento qualificante della loro stessa natura giuridica; sicchè il principio pluralistico, nel garantire la competizione paritaria, fa ravvisare un limite intrinseco alla loro istituzionalizzazione in senso pubblicistico.
Dal concorso democratico e pluralistico discende, poi, il diritto dei partiti alla parità di trattamento o di “chance” (Cheli, Ridola). Sicchè la differenziazione di trattamento fra i partiti potrebbe ritenersi ammissibile solo nel primo anno del rimborso elettorale ma non negli anni successivi, perché diversamente verrebbero a consolidarsi posizioni di vantaggio a scapito del sistema politico, pluralistico nella sua essenza.
L’art. 49 della Costituzione rende inammissibile qualsiasi disciplina normativa diretta a mutare la natura dei partiti e dei movimenti politici: essi sono e devono restare associazioni di diritto privato non riconosciute; e ciò a prescindere dal carattere formale che la nuova legge (n. 96 del 6 luglio 2012) richieda per la loro regolare costituzione.
I partiti, classificati da tutta la dottrina, come associazioni non riconosciute, sono disciplinati in via generale dagli articoli (36 – 39) del codice civile, nonchè dalle altre disposizioni codicistiche stabilite per gli enti morali (Fondazioni, Comitati, ecc.).
Essi non sono riconoscibili perché il loro ruolo è strumentale e perché così afferma, con chiarezza, l’articolo 49 della Costituzione.
Questo quadro di libertà si completa con l’articolo 67 Costit., con il divieto del mandato imperativo e con l’art. 64 Costit., affermativo dell’autonomia del Parlamento e, di riflesso, del singolo parlamentare.
La giurisprudenza di legittimità ha posto in rilievo che le persone giuridiche private non riconosciute, come i partiti ed i movimenti politici, non sono dotate di una propria capacità giuridica”.
(omissis)…..
“Si aggiunga che tutta l’attività negoziale posta in essere dagli amministratori-tesorieri dei partiti, per il carattere non derogabile della disciplina stabilita dall’art. 36 c.c., non si inquadra nel rapporto organico, bensì in un rapporto di mandato (cfr. Cassazione, 26 aprile 1960 n. 967 e 921; idem, 6 giugno 1968 n. 1708; idem, 10 dicembre 1965 n. 2448). Pertanto, il mandatario di una persona giuridica privata, non riconosciuta, non deve ritenersi legittimato a compiere atti eccedenti l’ordinaria amministrazione, dato il prevalente perseguimento del fine comune ed attesa l’autonomia strumentale del fondo patrimoniale, di cui il tesoriere detiene la sola gestione ordinaria.
Ne consegue che l’evocato in giudizio non poteva utilizzare il denaro del partito, che è denaro pubblico assoggettato al vincolo di destinazione e di rendicontazione.
Peraltro, in materia di rimborsi elettorali si è pronunciata più di recente la Corte di Cassazione (cfr. SS.UU.Civ. n. 6331 del 23 aprile 2012).
Secondo la Suprema Corte la materia dei rimborsi elettorali non rientra nella previsione dell’art. 64 della Costituzione; e, pertanto, non può essere disciplinata dai regolamenti parlamentari, bensì da disposizioni ad hoc”.
(omissis)…..
“Conseguentemente le pretese ai rimborsi rientrano formalmente e pienamente nel campo di disciplina del Codice Civile.
Ed invero, i fondi destinati alle spese elettorali e ai contributi in favore dei partiti e dei movimenti politici sono vincolati al fine di destinazione per i quali soltanto risultano erogati.
Infatti, i fondi pubblici, essendo incisi dal vincolo di destinazione, non possono seguire percorsi differenti da quelli per i quali vennero concessi, erogati e distribuiti.
Essi erano e restano risorse pubbliche, anche quando confluiscono nel
“patrimonio” dei partiti; pertanto, la loro mancata utilizzazione, a causa di eventuali esuberi o per sovrabbondanza dei trasferimenti, obbliga gli amministratori a devolverli all’Autorità di Governo (Ministro – Prefetto) che ha il dovere di destinarli a scopi analoghi o compatibili.
Il fondo economico patrimoniale dei partiti non è di esclusiva proprietà dei partiti e dei loro iscritti, ma, per la quota di trasferimento erariale, appartiene allo Stato che deve curarne, oltre all’erogazione, il controllo e l’eventuale gestione residuale, soprattutto quando il fondo, per qualsiasi motivo, non venga integralmente utilizzato a servizio della funzione elettorale per la quale i trasferimenti erano destinati ed al cui scopo devono rimanere vincolati.
Va opportunamente ribadito ed evidenziato che il fondo patrimoniale delle associazioni non riconosciute – quali sono incontestabilmente i partiti politici - è disciplinato dal codice civile, che ne preserva la fruizione, lo scopo ed il vincolo giuridico.
