Agenzia delle entrate riscossione:
rappresentanza in giudizio
Autore: Redazione | 16/09/2019
Il Fisco può difendersi solo con i propri dipendenti o con l’Avvocatura dello Stato. Gli avvocati “privati” possono stare in giudizio solo in Cassazione, ma a determinate condizioni.
Uno dei motivi che maggiormente ha interessato, negli ultimi tempi, le
controversie in materia di opposizione alle cartelle esattoriali è la questione della difesa in giudizio di Agenzia delle Entrate Riscossione. In particolare, diversi contribuenti – per bocca dei propri avvocati – hanno sostenuto che l’Ente pubblico non potrebbe difendersi con avvocati del libero foro (i professionisti privati), ma deve, invece, ricorrere ai propri dipendenti. Proprio com’è tenuta a fare per legge l’Agenzia delle Entrate e quella delle Dogane e monopoli. Sulla questione si è pronunciata proprio l’anno scorso la Cassazione [1] e, più di recente, la Commissione Tributaria Regionale del Lazio [2]. Entrambe hanno risolto il problema relativo alla rappresentanza in giudizio di Agenzia Entrate Riscossione nel seguente modo.
Agenzia delle Entrate Riscossione:
rappresentanza in giudizio
Come noto, dal 10 luglio 2017, le società del Gruppo Equitalia sono sciolte. Al loro posto, è subentrato un ente pubblico denominato Agenzia Entrate Riscossione sottoposto alla vigilanza del ministero Economia e Finanze. L’ente è subentrato in tutti i rapporti attivi e passivi di Equitalia, ivi compresi i crediti derivanti da ruoli già affidati e per le cartelle esattoriali notificate ai contribuenti. Il trasferimento di funzioni ha avuto effetto anche in ambito processuale: tutte le cause da intentarsi per debiti esattoriali devono essere avviate nei confronti di Agenzia Entrate Riscossione.
In materia di rappresentanza in giudizio di Agenzia Entrate Riscossione, la nuova normativa [3] ha esteso l’inammissibilità della rappresentanza processuale tramite gli avvocati “privati”, oltre che espressamente agli uffici dell’Agenzia delle Entrate e a quelli dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli e alle cancellerie o segreterie dell’ufficio giudiziario, anche all’ufficio dell’Agente della Rscossione.
Dunque, Agenzia Entrate Riscossione può farsi difendere solo nei seguenti modi:
Davanti alle Commissioni Tributarie
In primo e secondo grado (ossia davanti alle Commissioni Tributarie Provinciali e alle Commissioni Tributarie Regionali) solo dall’organo che ne ha la rappresentanza verso l’esterno (quindi il direttore) o da uno o più suoi dipendenti dallo stesso direttore delegati appositamente. Quindi, in tali ipotesi, l’Esattore non
può farsi rappresentare in giudizio da un soggetto esterno alla sua organizzazione, tranne che nelle ipotesi in cui può avvalersi della difesa dell’Avvocatura dello Stato.
In Cassazione, invece, è ammessa la difesa per il tramite di avvocati del libero foro (ossia professionisti privati) a condizione però che vi sia una preventiva, apposita e motivata delibera del dirigente e, infine, che tale delibera sia sottoposta al parere degli organi di vigilanza. In altre parole, sempre secondo la Cassazione,
«laddove il mandato all’avvocato del libero foro sia stato rilasciato senza il vaglio dell’organo di vigilanza e non ricorra un caso di urgenza oppure non si sia in presenza di un documentato conflitto di interessi reale, tale atto è nullo.
Non solo. Laddove possibile (ossia, come detto, solo in Cassazione) la scelta del professionista non è discrezionale ma deve essere effettuata sulla base delle logiche tipiche dei bandi di concorso, visto che stiamo parlando di una pubblica amministrazione e, come tale, è soggetta a tutte le norme sulla trasparenza ed efficienza. Lo stesso regolamento di Agenzia Entrate Riscossione dispone che va applicato il codice appalti. Dunque l’Agenzia deve operare nel rispetto dei principi di «legalità, imparzialità, trasparenza, efficienza ed economicità».
Risultato: il mandato al legale “privato” è nullo se è rilasciato senza il vaglio dell’organo di vigilanza e non ricorre un caso d’urgenza o non sussiste un documentato conflitto d’interessi.
Davanti al tribunale e al giudice di pace
Le opposizioni in tema di cartelle esattoriali contenenti contravvenzioni stradali e altre sanzioni amministrative, la competenza è del giudice di pace. Invece, per quelle relative a contributi previdenziali e assistenziali dovuti rispettivamente all’Inps o all’Inail la competenza sui ricorsi è del tribunale. In questi due casi, a differenza delle controversie in materia di imposte davanti alla Commissione Tributaria, l’Agenzia delle Entrate Riscossione può farsi assistere anche da avvocati privati. Questo è l’ordinamento della Commissione Tributaria Regionale della Calabria [4].
Nullità del mandato all’avvocato privato
Da quanto abbiamo appena detto, possiamo tracciare la regola in materia di rappresentanza in giudizio di Agenzia Entrate Riscossione. Laddove non siano state rispettate le predette regole e l’Agenzia Entrate Riscossione si sia costituita in giudizio con un avvocato privato e non con un dipendente del proprio ufficio competente territorialmente, il mandato conferito al professionista è nullo e, di conseguenza, è nulla anche la sua costituzione. Il risultato è facilmente intuibile: tutte le eccezioni e i documenti depositi dal legale difensore dell’Agenzia Entrate Riscossione non possono essere presi in considerazione dai giudici, tenuti solo a vagliare la difesa del contribuente.
Questo non toglie, ovviamente, che il ricorso sia automaticamente accolto, ma vi sono buone probabilità che ciò accada. Si pensi, ad esempio, all’eccezione di prescrizione o di difetto di notifica che solo la prova contraria depositata dall’Esattore potrebbe contrastare; ebbene, laddove tale prova non vi sia o non possa essere considerata per via della predetta nullità del mandato, la contestazione del debitore deve essere accolta in automatico per assenza di prove contrarie.
Anche un eventuale atto di appello, proposto da Agenzia Entrate Riscossione contro una sentenza sfavorevole in primo grado, sarebbe nullo se proposto con il patrocinio di un avvocato. E così dicasi per il ricorso in Cassazione salvo in questo caso di ricorrere al professionista privato per conflitti d’interesse del personale interno e sempre con delibere apposite con l’autorizzazione dell’organo di vigilanza.
Tesi contrarie
Non mancano le tesi contrarie, sostenute peraltro anche dalla stessa Cassazione.
In particolare, è stato sostenuto che Agenzia delle Entrate-Riscossione possa avvalersi di avvocati del libero foro per la difesa in giudizio da parte del tribunale di Torino, sezione lavoro [5]. Per la Cassazione [6], l’Agente della Riscossione può costituirsi in giudizio anche tramite legali esterni. Il tribunale di Torino prende spunto dalla norma che disciplina il patrocinio dell’Agenzia delle Entrate- Riscossione, [7].
Il presupposto verte sulla circostanza che l’Agenzia possa essere rappresentata indistintamente sia da parte dell’Avvocatura dello Stato, che degli avvocati del libero foro, nonché dai dipendenti stessi. In pratica, il Riscossore può essere difeso da avvocati del libero foro comunque su base convenzionale, oppure sulla base di specifici criteri, valevoli come norme interne, stabiliti negli atti regolativi dell’organizzazione e del funzionamento dell’ente, quale persona giudica distinta dallo stato e dagli enti impositori, nel pieno rispetto di quanto previsto dal nuovo Codice dei contratti pubblici. E questo senza che l’affidamento dell’incarico ad avvocati del libero foro sia approvata da una specifica delibera degli organi di vigilanza dell’ente.
Diversamente, verrebbe pregiudicato il diritto di difesa di Agenzia delle Entrate- Riscossione precludendo, di fatto, alla medesima, la possibilità di presidiare adeguatamente, in giudizio, i crediti pubblici ad essa affidati e comunque, di far valere le proprie ragioni. L’atto generale regolativo della tutela legale di AdeR è, infatti, costituito dal regolamento di amministrazione deliberato dal comitato di gestione, dopo l’approvazione della convenzione con l’Avvocatura dello Stato. Da questo ordine di considerazioni, consegue dunque il legittimo affidamento del contenzioso che vede coinvolta l’Agenzia delle Entrate-Riscossione per il tramite dello ius postulandi di avvocati del libero foro.
Rappresentanza in giudizio di Agenzia delle entrate riscossione: ultime sentenze
La tesi della Commissione Tributaria Regionale di Milano: chi può difendere in causa Agenzia Entrate Riscossione?
La Ctr di Milano, con la sentenza 1291/2021, depositata il 31 marzo (presidente e relatore: Labruna) torna sulla questione della difesa affidata a professionisti
“esterni” dall’agenzia della Riscossione, già oggetto di interpretazione autentica espressa con il Dl 34/2019 (convertito in legge 58/2019).
Secondo i giudici lombardi, l’appello delle Entrate-Riscossione, proposto conferendo procura a un difensore del libero foro, è inammissibile, in mancanza di
«apposita motivata delibera da sottoporre agli organi di vigilanza» ex articolo 43, comma 4, Rd 1611/33 (e successive integrazioni).
La Commissione parte dalla genesi dell’attuale agenzia delle Entrate-Riscossione, subentrata al Gruppo Equitalia. Ne deriva la qualificazione di ente strumentale (articolo 1, commi 2 e 3, Dl 193/16) comportando quindi, per l’ente, un vincolo di soggezione amministrativa rispetto alle Entrate, e come tale soggetto anch’esso all’obbligo di stare «in giudizio direttamente o mediante la struttura territoriale sovraordinata» (con eventuale rappresentanza, patrocinio e assistenza in giudizio dell’Avvocatura dello Stato).
Costituzione nulla di Agenzia Entrate Riscossione a mezzo dell’avvocatura di Stato
La costituzione in giudizio di Agenzia delle Entrate-Riscossione deve avvenire a mezzo del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, a pena di nullità del mandato difensivo, salvo che ai avvalga di un avvocato del libero foro espressamente autorizzato da un’apposita delibera dell’organo di vigilanza. Il mandato all’avvocato del libero foro, se è stato rilasciato senza il vaglio dell’organo e non ricorra un caso di urgenza oppure non si è in presenza di un conflitto di interessi reale, è nullo ed è suscettibile di sanatoria solo nei giudizi di merito e non in Cassazione.
Il dl 34/2019 (decreto crescita), convertito dalla legge n. 58/2019 introduce una norma di interpretazione autentica dell’art.1, comma 8, dl 193/2016, secondo cui l’Agenzia delle Entrate e Riscossione è autorizzata ad avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura di stato ex art. 43 del testo unico delle leggi e delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato, eccezion fatta per le ipotesi di conflitto e comunque su base convenzionale. La medesima Agenzia può avvalersi, altresì, di avvocati del libero foro ossia può farsi rappresentare, davanti al tribunale e al giudice di pace, da propri dipendenti delegati, che possono stare in giudizio personalmente; per il patrocinio davanti alle commissioni tributarie continua ad applicarsi l’arti. 11, comma 2, dlgs 546/1992».
Pertanto, il suddetto l’art. 4-novies chiarisce, con validità retroattivo, che la delibera motivata è necessaria esclusivamente nei casi in cui le controversie vertano su tematiche riservate all’Avvocatura di Stato su base convenzionale;
mentre se le controversie riguardano materie non attribuite all’organo legale, l’ente può stare in giudizio mediante propri dipendenti, ossia mediante avvocati del libero foro, da selezionarsi nel rispetto delle procedure di cui al dlgs 50/2016, senza che sia necessaria (diversamente da come emerso in alcune sentenze della
Cass. vd. nn. 1992/2019 e 28684/2018) alcuna delibera che conferisca loro lo ius postulandi richiesto dall’ordinamento per la valida instaurazione del processo.
Ctp Rieti sent. n. 67/2019.
Alle Sezioni Unite stabilire sul patrocinio da parte dell’Avvocatura dello Stato per l’Agenzia delle Entrate -Riscossione
Vanno rimessi gli atti al Primo Presidente, affinché valuti l’opportunità di assegnare la trattazione del ricorso alle Sezioni Unite, sulla rappresentanza in giudizio della neoistituita Agenzia delle Entrate-Riscossione e, in particolare, l’obbligatorietà del patrocinio autorizzato da parte dell’Avvocatura dello Stato o, in alternativa, la facoltatività di questo su di un piano di piena parità, salva la volontaria autolimitazione dell’Agenzia in sede di convenzione con l’Avvocatura, con l’avvalimento di avvocati del libero foro.
Cassazione civile sez. III, 09/07/2019, n.18350
L’Agenzia delle Entrate -Riscossione può stare in giudizio personalmente per il tramite di dipendenti all’uopo delegati, ovvero avvalendosi dell’Avvocatura dello Stato ed anche, ma solo in presenza di determinate condizioni, di avvocati ‘del libero foro’.
La nuova Agenzia delle Entrate – Riscossione, ente pubblico economico di natura strumentale, subentrata a livello nazionale ad Equitalia, pur potendo stare in giudizio personalmente può anche farsi assistere dall’Avvocatura dello Stato e, pur a determinate condizioni e limiti stabiliti dall’art. 1 del D.L. n.193 del 2016, convertito dalla L. n. 225 del 2016, dagli avvocati del libero foro, confermando, così, la facoltatività della rappresentanza personale in giudizio rispetto a quella tecnica.
Comm. trib. reg. Palermo, (Sicilia) sez. VIII, 03/05/2019, n.2659
E’ affetto da nullità insanabile la procura conferita al difensore del libero foro dall’Agente della riscossione con conseguente invalidità dell’atto di costituzione.
A norma dell’art. 11 disp. proc. trib., come novellato dall’art. 9, comma 1, lett. d), n. 1, del D.Lgs. 24 settembre 2015, n. 156, l’Agente della riscossione -fatto esclusivamente salvo il caso che si avvalga dell’assistenza dell’Avvocatura dello
Stato (art. 12, comma 8, disp. proc. trib.) – è, per il resto al pari degli uffici delle agenzie delle entrate, assolutamente privo del potere di stare in giudizio mediante procuratore generale o speciale davanti alle Commissioni tributarie. La ridetta disposizione novellata ha esteso l’inammissibilità della rappresentanza processuale volontaria anche all’ufficio dell’agente della riscossione il quale, quindi, dinnanzi alle commissioni tributarie deve stare in giudizio in persona dell’organo che ne ha la rappresentanza verso l’esterno ovvero in persona di uno o più suoi dipendenti, dallo stesso organo delegati, e fatta salva la eventualità della rappresentanza organica dell’Avvocatura dello Stato ai sensi dell’art. 43, terzo comma, del R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611 non può farsi rappresentare da un soggetto esterno alla sua organizzazione. Tale vizio dell’atto non è sanabile ex art.182 C.p.c..
Comm. trib. reg. Catanzaro, (Calabria) sez. IV, 10/04/2019, n.1174
Rappresentanza processuale e difesa in giudizio dell’Agenzia delle entrate – riscossione
L’Agenzia delle Entrate Riscossione, quale successore “ope legis” di Equitalia, ex art. 1 del d.l. n. 193/2016, conv. in l. n. 225/2016, ove si costituisca formalmente in giudizio, è tenuta ad avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, salvo che alleghi le fonti del potere di rappresentanza ed assistenza dell’avvocato del libero foro prescelto, fonti che devono essere individuate sia in un atto organizzativo generale contenente gli specifici criteri legittimanti il ricorso ad avvocati del libero foro, sia in un’apposita delibera, da sottoporre agli organi di vigilanza, che indichi le ragioni che, nel caso concreto, giustificano tale ricorso alternativo ai sensi dell’art. 43 R.d. n. 1611/1933.
Cassazione civile sez. trib., 09/11/2018, n.28741
Difesa dell’Agenzia delle Entrate Riscossione quale successore ope legis di Equitalia
L’Agenzia delle Entrate Riscossione, quale successore “ope legis” di Equitalia, ex art. 1 del d.l. n. 193 del 2016, conv. in l. n. 225 del 2016, ove si costituisca formalmente in giudizio in un nuovo processo come in uno già pendente alla data della propria istituzione, deve avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato a pena di nullità del mandato difensivo, salvo che alleghi le fonti del potere di rappresentanza ed assistenza dell’avvocato del libero foro prescelto, fonti che devono essere congiuntamente individuate sia in un atto organizzativo generale
contenente gli specifici criteri legittimanti il ricorso ad avvocati del libero foro, sia in un’apposita delibera, da sottoporre agli organi di vigilanza, la quale indichi le ragioni che, nel caso concreto, giustificano tale ricorso alternativo ai sensi dell’art.
43 del r.d. n. 1611 del 1933.
Cassazione civile sez. trib., 09/11/2018, n.28741
E’ irregolare la costituzione in giudizio da parte dell’Agenzia delle Entrate – Riscossione avvenuta mediante delega ad avvocato del libero foro.
L’art. 1, comma 8, ultimo periodo, D. L. n.193 del 2016 ha esteso, dunque, l’inammissibilità della rappresentanza processuale volontaria, oltre che espressamente agli uffici dell’Agenzia delle entrate ed a quelli dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli (come già si riteneva) ed alle cancellerie o segreterie dell’ufficio giudiziario (come già previsto dal comma 3 -bis), anche all’ufficio dell’agente della riscossione, il quale quindi deve stare in giudizio – in particolare, solo nel giudizio di merito – direttamente (o mediante la struttura territoriale sovraordinata), cioè in persona dell’organo che ne ha la rappresentanza verso l’esterno o di uno o più suoi dipendenti dallo stesso organo all’uopo delegati, e non può farsi rappresentare in giudizio da un soggetto esterno alla sua organizzazione, tranne che nelle ipotesi in cui può avvalersi della difesa dell’avvocatura dello Stato, come espressamente previsto dall’art. 1 comma 8 del citato decreto legge, sebbene detto ente non appartenga propriamente all’ambito delle Amministrazioni dello Stato – trattandosi di ente pubblico economico – alle quali normalmente si riferisce la previsione circa la rappresentanza, il patrocinio e l’assistenza in giudizio per il tramite dell’Avvocatura dello Stato (art. 1 del R.D. n. 1611 del 1933).
Comm. trib. prov.le Reggio Emilia sez. II, 09/04/2019, n.91
L’agenzia delle Entrate – Riscossione non può affidare la propria rappresentanza e difesa processuale a legali del libero foro, ma deve avvalersi dei propri funzionari dell’agenzia territorialmente competente, ovvero della struttura territoriale sovraordinata.
Dal combinato disposto degli artt. 11 c. 1 D.Lgs. n. 546 del 1992 come modificato dagli artt. 9 D.Lgs. n. 156 del 2015 e 1,c. 8 D. L. n. 193 del 2016 convertito nella L.
n. 225 del 2016 da cui deriva il difetto di legittimazione processuale dell’atto di costituzione dell’Agente della Riscossione, tramite legale del libero foro, possibilità preclusa fin dall’1/1/2016. Non vi siano margini interpretativi per asserire che con
l’inglobamento dell’ex Equitalia nelle Agenzia delle Entrate, quest’ultima posta discrezionalmente affidare la propria rappresentanza e difesa processuale davanti alle commissioni tributarie a legali del libero foro, anzi, essa non può che avvalersi dei propri funzionari dell’agenzia medesima, cioè territorialmente competente, ovvero della struttura territoriale sovraordinata, vale a dire la direzione regionale delle entrate. In tal caso non può che darsi atto dell’irregolare costituzione della resistente Agenzia delle Entrate -Riscossione, non ammettendone la costituzione.
Comm. trib. reg. Torino, (Piemonte) sez. V, 27/02/2019, n.295
L’Agenzia delle Entrate Riscossione, ove si costituisca formalmente in giudizio in un nuovo processo, deve avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato
L’Agenzia delle Entrate Riscossione, quale successore “ope legis” di Equitalia, ex art. 1 del D.L. 22 ottobre 2016, n. 193, conv. in L. 01 dicembre 2016, n. 225, ove si costituisca formalmente in giudizio in un nuovo processo, deve avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato a pena di nullità del mandato difensivo, salvo che alleghi le fonti del potere di rappresentanza ed assistenza dell’avvocato del libero foro prescelto, fonti che devono essere congiuntamente individuate sia in un atto organizzativo generale, sia in un’apposita delibera, da sottoporre agli organi di vigilanza, la quale indichi le ragioni che, nel caso concreto, giustificano tale ricorso alternativo ai sensi dell’art. 43 del R.D. n. 1611 del 1933.
Corte appello Brescia sez. lav., 15/03/2019, n.38
Note
[1] Cass. sent. n. 28684/18 [2] CTR Lazio, sent. n. 451/19. [3] D.lgs. n. 50/2016 che richiama l’art. 11 co. 2 del d.lgs. n. 546/1992 [4] CTR Calabria, sent. n.
2284/81/18. [5] Trib. Torino sez. lavoro RG 4319-18 del 12 febbraio 2019 [6]
Cass. ord. n. 25625 del 15/10/2018. [7] Art. 1, comma 8 del dl 193/2016, convertito con modificazioni dalla legge n. 225/2016.
