IL FENOMENO INFORTUNISTICO
Dr. Giuseppe Cerami∗
Nel luglio del 2000 il Presidente dell'INAIL ha presentato in Parlamento ai Rappresentanti delle Istituzioni e delle Parti Sociali, il Primo Rapporto dell'Ente sugli infortuni sul lavoro nonché le strategie istituzionali per la sicurezza del lavoro nel nostro Paese.
Questa iniziativa dell'INAIL, insieme ad altre assunte nel corso dell'anno, costituisce una risposta tempestiva, efficace e moderna, al mandato e alla opportunità storica che il Parlamento Italiano ha offerto all'Ente con il decreto legislativo n.38 del Febbraio 2000.
Tale decreto costituisce da un lato punto di arrivo dell'evoluzione della tutela assicurativa del Testo unico n.1124 del 1965, realizzata in modo frammentario per oltre trenta anni dal Legislatore, dalla Corte Costituzionale, dalla Giurisprudenza ordinaria e dall'altro, punto di partenza per disegnare un modello di tutela infortunistica che si ponga quale organico strumento di " welfare attivo".
L'evoluzione legislativa degli ultimi anni in materia di prevenzione per i rischi professionali e di reinserimento degli invalidi e dei disabili, compresi quelli per lavoro, conferma la costante attenzione del Parlamento e del Governo per i temi delle condizioni di lavoro per una tutela globale del lavoratore.
Questa attenzione è stata espressa, da ultimo, in forma compiuta dalla relazione del senatore Smuraglia, a conclusione dell'indagine conoscitiva sulla sicurezza e l'igiene del lavoro del 1997 e da quella del senatore De Luca, del 1999, sulle prospettive di riforma della disciplina dei l'assicurazione contro gli infortuni.
Le stesse Parti Sociali hanno costantemente cercato forme di concertazione e cooperazione rispetto alla gravità del fenomeno infortunistico, ritenuto strettamente intrecciato a quello del lavoro nero e dell'evasione fiscale e contributiva.
L'Ente che qui rappresento, non solo vuole rispondere alla crescente attenzione e preoccupazione che si registra in tutta Europa sui problemi inerenti la sicurezza
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sul lavoro, ma partire da questi problemi e dalla loro soluzione per consentire al
"Sistema Italia" di affrontare la sfida del mercato globale con una cultura e una capacità funzionale qualificate, insieme, dal rispetto dell'individuo e dalle leggi della competizione.
Contribuire al futuro di una Pubblica Amministrazione efficace ed efficiente, contando su un Welfare attivo, è l'obiettivo dell'Inail e l'iniziativa odierna si inserisce in tale contesto.
L'istituto, in questo quadro, vive già dal 1999 una stagione di profonda evoluzione della sua operatività interna e degli scenari esterni, partecipando in prima linea al processo di trasformazione del welfare ispirato a principi di concertazione tra le Parti Sociali, cooperazione tra Pubbliche Amministrazioni, partecipazione di Utenti e loro rappresentanti
Le spinte al cambiamento hanno determinato l'approvazione da parte del Parlamento Italiano di una serie di riforme sulla tutela assicurativa e, in particolare, quella del Decreto Legislativo 38/2000, con il quale il concetto di assicurazione sociale è, finalmente, finalizzato ad una tutela integrale del lavoratore e non limitato al solo rischio professionale.
In significativa coincidenza temporale con il processo di riordino legislativo negli ultimi mesi dell'anno scorso si sono svolte le Conferenze Nazionali della Sanità e poi dell' Handicap a Roma, della Sicurezza sul Lavoro, "Carta 2000 a Genova, sullo stato di attuazione della più recente legislazione sugli impegni programmatici per l'anno in corso.
Si tratta di linee guida che nel Piano Sanitario Nazionale 1998-2000 hanno trovato una felice formulazione sintetica nell'espressione " patto di solidarietà per la salute" e che per l'Inail hanno avuto una prima sistematica e significativa applicazione nel protocollo di intesa firmato con il Ministero della sanità nel 1999.
Anche le politiche sociali della Regione Sicilia in questi ultimi anni sono state estremamente attente alla tutela ed alla sicurezza del lavoro; si sottolinea l'importanza che ha assunto il primo piano sanitario regionale 1998/2000 (Decreto Presidenziale dell'1 Maggio 2000) pubblicato nella G.U.R.S del 2 Giugno 2000.
A tal proposito si sottolinea tra le iniziative assunte dall'INAIL SICILIA, in rapporto sinergico con la Regione Siciliana, la stipula di un protocollo di intesa relativo ad iniziative in tema di formazione, prevenzione, riabilitazione, per il raggiungimento degli obiettivi di salute dei lavoratori, oggi, più che mai, obiettivo prioritario da perseguire da parte della Regione Sicilia e dell'Ente.
Da questo protocollo ne consegue la costituzione di "tavoli tecnici" per la concretizzazione delle iniziative e delle attività da porre in essere.
Le strutture dell'INAIL della Sicilia, stanno vivendo una stagione di profonda evoluzione della loro operatività interna, partecipando in prima linea alla costruzione di un welfare secondo i già richiamati principi della concertazione fra le parti sociali, della cooperazione con le pubbliche amministrazioni, della partecipazione di utenti e loro rappresentanti alla gestione assicurativa.
E' significativo, a tal proposito, il rafforzamento del ruolo attribuito ai Comitati Consultivi Provinciali attraverso le funzioni di indirizzo e controllo sulle politiche delle Unità territoriali e dei flussi comunicativi con gli stessi per rendere fluido e dialettico il rapporto con i rappresentanti dei datori di lavoro e dei lavoratori a livello periferico e con gli organismi bilaterali costituiti dalle parti sociali.
Uno strumento essenziale per conoscere in tempo reale la platea degli esposti ai rischi lavorativi nel suo evolversi quotidiano è rappresentato dal l'introduzione della Denuncia nominativa degli assicurati, ovvero l'obbligo imposto alle aziende di denunciare istantaneamente all'INAIL l'inizio e/o la cessazione dei rapporti di lavoro.
Al contempo la denuncia nominativa, introdotta dal decreto legislativo 38/2000, rappresenta, anche, un fattore determinante di trasparenza e di conoscenza, al servizio dei Sistema Paese, in quanto contribuisce ad un nuovo modello di sviluppo che passa attraverso la partecipazione sistematica delle categorie alla costruzione di luoghi di lavoro più sicuri.
Supera, quindi, gli stessi obiettivi assicurativi specifici per porsi quale snodo tra politiche del lavoro e politiche della sicurezza.
In tale ottica trova applicazione la previsione del già citato decreto legislativo 38/2000, nella parte in cui promuove l'impegno delle aziende nell'investire in sicurezza, premiando le concrete realizzazioni attraverso la fornitura di strumenti operativi e finanziari.
Altro strumento di informazione innovativo a disposizione del mondo produttivo è rappresentato dal bollettino settimanale degli infortuni che consente di conoscere in tempo reale notizie circa gli eventi lesivi di origine professionale.
RIFORME DEL SISTEMA INFORTUNISTICO
Le più recenti riforme hanno radicalmente modificato il sistema assicurativo pubblico, attraverso un percorso di rinnovamento avviato negli anni precedenti e tuttora in evoluzione. Abbandonato il ruolo di assicurazione con funzioni essenzialmente indennitarie secondo logiche di natura privatistiche, si è avviato un processo di trasformazione dell'Ente verso la tutela integrale del lavoratore, secondo principi di natura pubblicistica.
Si è consolidato, come già accennato in premessa, il principio che la salute, il benessere nei luoghi di lavoro, oltre che obiettivi primari di un moderno stato sociale, sono "motori" per una sana competitività economica ed opportunità del sistema produttivo.
Con la riforma, introdotta con il Decreto legislativo n. 38/2000, si è posto al centro del sistema di tutela il danno alla persona del lavoratore, costituito primariamente dalla riduzione della salute e, solo come conseguenza, il danno patrimoniale che può derivare dai riflessi che il danno alla salute ha sulla capacità lavorativa produttrice di reddito.
Il danno Biologico, previsto dall'art. 13 del citato decreto rappresenta la novità in assoluto della riforma; per la prima volta trova una risposta economica il danno psicofisico che il lavoratore subisce in seguito ad un evento lesivo.
Ma anche l'infortunio in itinere, che ieri trovava regolamentazione solo dalla giurisprudenza, ha trovato risposta normativa nell'art. 12 del citato decreto.
A tutto questo, se si aggiunge il considerevole ampliamento operato dallo stesso decreto del campo di applicazione della tutela, che include i dirigenti, gli sportivi professionisti, i parasubordinati, si può affermare che il ridisegno del sistema infortunistico si indirizza verso la "salute del lavoratore", con una tutela integrale, che passa dalla prevenzione per arrivare alla riabilitazione attraverso un indennizzo giusto che tiene conto anche delle menomazioni psicofisiche.
Con la Legge n. 493/99 è stata estesa la tutela assicurativa ad una nuova platea di assicurati riconoscendo al lavoro domestico, finalizzato alla cura della propria
famiglia, dignità lavorativa a tutti gli effetti e, conseguentemente, il diritto alla tutela infortunistica che prevede un indennizzo al verificarsi di un evento lesivo grave.
Già dal 10 ottobre 2000 è iniziata la fase di preiscrizione, propedeutica all'avvio dell'operatività dell'assicurazione stessa che avverrà dal 1 ° marzo 2001.
Le informazioni derivanti dall'operatività di tale tutela, consentiranno la costruzione di una banca dati significativa per la valutazione del rischio specifico e l'attivazione di idonee misure di prevenzione attraverso idonee campagne informative.
L'Ente in Sicilia, con le professionalità esistenti avvierà uno studio specifico, finalizzato alla redazione di un documento del rischio del lavoro domestico in Regione i cui risultati saranno pubblicizzati adeguatamente.
L'ANDAMENTO ECONOMICO E IL FENOMENO INFORTUNISTICO NELLA REGIONE SICILIA
L'economia siciliana, nel 1999 e nel corso del primo semestre del corrente anno, ha manifestato alcuni segnali di ripresa (in modo più significativo nel settore manifatturiero, dove la produzione si è gradualmente rafforzata, beneficiando della domanda sia interna sia estera).
E' proseguita la crescita degli investimenti che ha interessato i settori del terziario avanzato e della telefonia, favorita dal basso livello dei tassi di interesse, dal sostegno finanziario pubblico e dalla maggiore fiducia degli imprenditori sulle prospettive della domanda.
La dinamica dei consumi si è invece mantenuta debole.
Nell'edilizia, i timidi segnali di miglioramento del comparto delle opere pubbliche sono stati colti soltanto parzialmente dalle aziende locali; nell'isola, infatti, vi è una presenza molto diffusa di microimprese, spesso a bassa specializzazione, che non hanno la possibilità di partecipare ai principali bandi di gara, dove si richiedono specializzazioni e livelli di attività elevati.
L'impatto degli incentivi fiscali per la ristrutturazione degli immobili è assai inferiore rispetto alla media nazionale.
Il turismo prosegue la tendenza positiva iniziata già da diversi anni, sopratutto grazie ai maggiori afflussi provenienti dall'estero; il peso di questo settore sull'economia locale, tuttavia, è ancora piuttosto contenuto per potere incidere sugli andamenti complessivi dei reddito prodotto in Sicilia.
Nonostante la crescita del numero degli occupati nell'industria in senso stretto, legata alla positiva fase ciclica del settore, il mercato dei lavoro siciliano nel suo complesso è sempre contraddistinto da notevoli difficoltà.
Il numero di lavoratori precari dipendenti da interventi dello Stato o della Regione resta elevato. Il tasso di disoccupazione permane su livelli più che doppi rispetto alla media nazionale. In cifre, la differenza tra il tasso di natalità e di mortalità delle aziende porta un saldo in attivo e ciò lo si desume, per quanto riguarda l'Ente, dalle posizioni assicurative attive che sono complessivamente per il 1999 n. 191.268 di cui 107.778 industria e 83.490 artigiani e per il 2000 complessivamente 194.058 di cui industria 109.383 artigiani 84.675 con una differenza attiva di 2.700 P.A.
Il dato, tuttavia, tiene conto delle posizioni assicurative accese per i lavoratori socialmente utili e quelle derivanti dall'obbligatorietà dei Decreto legislativo n.38/2000 che ha ampliato la platea dei lavoratori tutelati (professionisti, dirigenti e parasu bordi nati).
La gravità del fenomeno infortunistico, appare in tutta evidenza con i 1.200 morti e le decine di migliaia di lavoratori permanentemente inabili in Italia ogni anno.
Tale fenomeno, che nel corso degli anni 90 aveva trovato un ridimensionamento, presenta nell'ultimo biennio una recrudescenza nei valori assoluti, che non sta a significare, almeno per il panorama siciliano, espressione dì ripresa economica, ma, sicuramente, un’organizzazione del lavoro che spesso non tiene conto o non può tener conto, purtroppo, delle misure di sicurezza, a causa dei notevoli costi che l'adeguamento delle strutture alle misure di sicurezza comporta, specialmente per le imprese artigiane e le piccole e medie imprese.
Altri fattori determinanti sono l'insufficiente formazione dei responsabili e degli addetti alla sicurezza e, quindi, in generale, scarsa cultura della prevenzione, nonché un elevato ricorso al lavoro nero.
In Sicilia, il fenomeno assume dimensioni di notevole rilevanza incidendo per circa l'8 % sul totale nazionale.
Tale fenomeno, analogamente a quanto avviene sul territorio nazionale, ha un risvolto economico generale non secondario, se è vero che il Paese sopporta costi, per eventi lesivi legati alla attività professionale, che incidono sul prodotto interno lordo nella misura del 3%.
L'andamento infortunistico nell'ultimo triennio è in costante aumento;
nel 1997 si sono verificati oltre 41.000 infortuni, nel 1998 si sono verificati oltre 43.000 infortuni, nel 1999 si sono verificati oltre 44.000 infortuni,
Nell'anno in corso, considerato che al 31 Agosto si sono verificati oltre 26.000 infortuni, il numero complessivo per l'anno in corso sarà, purtroppo, una conferma del trend negativo.
Anche le rendite erogate per le inabilità permanenti presentano nell'ultimo triennio un trend negativo, infatti:
• le rendite costituite nel 1997 sono state n. 2.154,
• quelle costituite nel 1998 assommano a n. 2117,
• quelle costituite nel 1999 assommano a n. 2182
• per il 2000 considerato che alla data del 31 Agosto sono state costituite n ... ... .... rendite, anche per tali prestazioni sarà confermato il trend negativo.
Dall'analisi dei dati infortunistici, inoltre, emerge chiaramente che il maggior numero degli infortuni avviene nelle piccole e medie industrie e nelle aziende artigiane, soprattutto quelle di piccole dimensioni, per i motivi cui si è fatto cenno.
Occorre, quindi, sollecitare una azione collettiva ed individuale per il rispetto della legislazione esistente; porre in essere tutte le iniziative per adempiere adeguatamente le funzioni di indirizzo, controllo ed intervento previste dalla normativa in vigore; attivare una opportuna campagna informativa sulle agevolazioni previste per le aziende che investono in sicurezza.
A tal proposito l'Ente, nella Regione Sicilia, in rapporto sinergico con gli organi di vigilanza degli altri Enti, è fortemente impegnato nella lotta all'evasione
contributiva, nella vigilanza congiunta per l'esame dei casi d’infortunio più gravi, ai fini della valutazione dei fattori di rischio che li hanno determinati.
LE PRESTAZIONI SANITARIE E RIABILITATIVE
L'Ente, partendo dalle prestazioni sanitarie già da tempo assicurate, punta ad un sistema riabilitativo che garantisca ai disabili il massimo livello di prestazioni, servizi, opportunità per il reinserimento funzionale, sociale e professionale.
Al recupero delle funzioni fisiche lese ed alla valorizzazione delle capacità residue dell'inabile per il suo pieno reinserimento sociale e professionale, già si provvede in ambito regionale con:
• le prime cure
• i centri polidiagnostici
• il termalismo terapeutico.
I risultati sono più che soddisfacenti; infatti, con le prime Cure si è realizzata l'integrazione tra gli interventi diagnostici e terapeutici che ha consentito un più tempestivo svolgimento degli interventi sanitari e favorito una più rapida ripresa lavorativa dell’infortunato.
L'attivazione dei centri Polidiagnostici, Centri che provvedono agli accertamenti diagnostici di alta specializzazione, è una realtà in Sicilia e consente di erogare servizi di qualità all'utenza..
Anche il termalismo terapeutico, già sperimentato negli anni scorsi, rappresenta uno strumento efficace per il pronto recupero della capacità lavorativa dell'infortunato.
La riabilitazione e quindi il reinserimento del disabile, obiettivo strategico della
"mission" aziendale, costituisce una priorità, poiché il potenziamento dell'intervento riabilitativo deve consentire all'infortunato un recupero teso a raggiungere il miglior livello fisico il possibile, potenziando le capacità residue e intervenendo, anche, sul piano funzionale, sociale ed emozionale.
Operativamente occorre costruire in Regione, con la fattiva partecipazione di tutte le componenti professionali interessate, (Consulenza Tecnica Regionale, Medici,
Assistenti sociali) una rete riabilitativa siciliana con "l'ambizione di assicurare all'infortunato il massimo recupero fisico/psichico/funzionale possibile, tale da realizzare, anche, il reinserimento sociale/occupazionale.
E in tale ottica, che il 20 luglio di quest'anno la Direzione Regionale Inail e l'Assessorato alla Sanità della Regione Sicilia hanno sottoscritto un protocollo di intesa finalizzato ad iniziative sinergiche in materia di prevenzione, formazione e riabilitazione.
Auspico, inoltre, che anche le Università siciliane prendano in considerazione la possibilità di introdurre tra i Diplomi Universitari quello di terapista occupazionale, in altre parole di uno specialista per il potenziamento delle abilità residue del disabile al fine di ottimizzarne il reinserimento nel contesto sociale di riferimento.
Nell'ambito dei rapporti di collaborazione con le Strutture che operano in Regione, si sottolinea il protocollo d’intesa sottoscritto tra la Direzione Regionale INAIL ed il CEFPAS, che rappresenta, ritengo, uno strumento formidabile per intervenire congiuntamente, con progetti mirati, oltre che in tema di formazione, anche in tema di riabilitazione.
LA PREVENZIONE
Una breve riflessione in tema di prevenzione e sugli altissimi costi che ancora oggi il Paese sostiene per gli eventi lesivi che si verificano sul lavoro.
Cinquantamila miliardi di cui undicimila sostenuti direttamente dall'INAIL, ma soprattutto 1200 morti, pesano terribilmente sulla coscienza civile di ognuno.
In tale contesto l'istituto si è posto come obiettivi primari:
• la costruzione di strategie di collaborazione;
• la valorizzazione del suo patrimonio informativo orientandolo alla prevenzione;
• il rafforzamento della correlazione tra funzione assicurativa e funzione di prevenzione, con forme di agevolazione finanziaria e di sostegno, finalizzate ad incentivare nelle aziende "
investimenti" in sicurezza;
• la promozione della " cultura della prevenzione" al di fuori dei confini aziendali, partendo dal mondo della scuola.
Nella ricerca di sinergie con Strutture pubbliche ed il territorio, volte a creare concrete collaborazioni, si richiamano, i protocolli d’intesa sottoscritti con l'Assessorato Regionale alla Sanità per interventi di formazione in materia di prevenzione, ma ancor di più il protocollo sottoscritto in data 20 Giugno 2000 con il CEFPAS che impegna i due Enti a realizzare in modo congiunto attività di ricerca, formazione, seminari e giornate di studio nel campo della sicurezza e salute nei luoghi di lavoro teso a fornire al mondo imprenditoriale un servizio di alta qualità.
Significativo, altresì, il protocollo d’intesa stipulato in data 12 Luglio 2000 con l'Assindustria di Catania con cui è stato avviato un percorso formativo nei confronti di figure individuate negli imprenditori, responsabili ed addetti.
L'INAIL Sicilia per il conseguimento di questo obiettivo scende in campo con tutte le professionalità di cui dispone (professionisti della Consulenza Tecnica Rischi Professionali, della Consulenza Tecnica per l'Edilizia, Legali e Medici) È con questa squadra che si intende dare attuazione a interventi finalizzati alla informazione, assistenza e consulenza alle P.M.I., al settore pubblico e interventi nelle scuole tesi a diffondere la cultura della sicurezza, seguendo i dettami dell'art.
24 dei Decreto Legislativo 626/94.
Inoltre l'INAIL prevede di stanziare risorse economiche in conto interessi al fine di incentivare la prevenzione delle imprese con l'impostazione sistematica di forme di sostegno economico e di orientamento e progetti finalizzati all'attuazione degli artt. 21 e 22 del decreto legislativo 626/94 che prevedono la formazione e l'informazione dei lavoratori.