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L’oscuramento dei siti stranieri da parte del
governo italiano: la normativa di riferimento
Il mondo dei giochi online negli ultimi anni è in crescente aumento e questo ha creato molti problemi agli operatori del diritto che si sono trovati impreparati ad affrontare un problema di così larghe proporzioni. La presenza di numerosi siti di giochi online non ha permesso un controllo da parte dello Stato Italiano. Il problema di fondo, che ha generato negli ultimi due anni numerose polemiche tradottesi poi in leggi ad hoc, riguarda il fatto che in Italia la legge penale vieta il gioco d’azzardo, a differenza di altri paesi. Il problema del gioco d'azzardo virtuale è l'extraterritorialità: chi gioca si trova in una nazione, chi gestisce in un'altra e, di conseguenza, perseguire penalmente il gioco d'azzardo risulta difficilissimo per tutti i paesi.
Il Governo Italiano, già con la legge finanziaria del 2006 (decreto n. 4249 del 7 febbraio 2006), per mezzo dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, ha avviato la campagna di comunicazione “Gioco Sicuro” che mirava a valorizzare il gioco pubblico basato su regole certe, su processi di produzione e distribuzione monitorati dallo Stato e su operatori affidabili in quanto selezionati e controllati da Aams. Questa campagna aveva lo scopo di rendere immediatamente percepibili i prodotti di gioco leciti e garantiti dallo Stato, secondo modalità diramate da una circolare della Direzione per le Strategie dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato1. Oltre alla campagna istituzionale condotta da Aams sui media, la diffusione del logo (sempre abbinato ai marchi di Aams e dei provider) ha richiesto una capillare visibilità sui canali di interazione con i giocatori anche potenziali quali:
• siti internet di concessionari, provider e operatori di gioco; • campagne pubblicitarie attraverso i principali media;
• eventi per la diffusione e divulgazione della attività di offerta di gioco; • punti vendita per l’accettazione del gioco (insegne, vetrine, targhe);
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• materiale di gioco (cartelle, schedine, palinsesti e ricevute di gioco); • materiale promozionale (locandine, cartellonistica);
• apparecchi di gioco (apparecchi da divertimento e NewSlot, quicker del Bingo, terminali di gioco).
In questo modo gli scommettitori italiani si sono trovati a scommettere solo su alcuni siti autorizzati dai Monopoli di Stato e 500 siti stranieri sono stati dichiarati illegali e oscurati.
La Legge Finanziaria per l'anno 2007 si è posta in una posizione di logica continuità con la precedente legge finanziaria, sia per quanto concerne l'apparato sanzionatorio, sia per l'ambito del gioco online.
Nella relazione accompagnatoria alla Legge Finanziaria dell'anno 2006 con riferimento al gioco online, vi è piena contiguità tra gli obiettivi sanzionatori e quelli individuati nella relazione alla legge Finanziaria per l'anno 2007. In particolare, vi è un espresso richiamo alla legge 4 agosto 2006, n.248 (decreto Bersani sulle liberalizzazioni) ed è riscontrabile, oltre al già presente profilo repressivo e sanzionatorio, un evidente progetto teso all'ampliamento dell'offerta di gioco autorizzata allo scopo di renderla coerente con una domanda più esigente, selettiva e sempre più proiettata verso forme di gioco maggiormente attrattive e sfidanti.
4.1 L’oscuramento dei siti non ritenuti in regola da AAMS
Alzando una sorta di barriera virtuale le nuove norme anti-bookmaker hanno tagliato fuori gli operatori sprovvisti di concessione. Gli internet provider italiani sono stati chiamati quindi ad inibire l'utilizzazione delle reti a tutti quegli operatori del settore dei giochi e delle scommesse in difetto di concessione, autorizzazione o licenza.
Per raggiungere questo scopo, l’amministrazione fornisce un elenco di siti che i
provider di accesso devono filtrare e rendere inaccessibili cambiando il record di
registrazione nell’area di indirizzi (“domini”) da loro controllata.
Ciò soprattutto per tutelare quei giocatori che collegandosi a siti illegali sono molto spesso soggetti a truffe e ad attività di “fishing” (vale a dire la “cattura” dei codici delle loro carte di credito o di accesso ai loro conti correnti online).
In secondo luogo, questo intervento si pone anche l’obiettivo di contrastare gli effetti distorsivi di una concorrenza sleale attraverso la tutela di tutti quegli operatori, nazionali ed esteri, i quali, avendo ottenuto le necessarie concessioni o autorizzazioni ed avendo conseguentemente sostenuto rilevanti investimenti, si trovano ormai da tempo ad operare sul mercato in posizione di svantaggio, oggettivo e ingiustificato, rispetto ad operatori non sottoposti ad alcun tipo di regolamentazione, controllo e prelievo fiscale.
Peraltro, non può sottacersi come, accanto ad elementi di pericolosità sociale, il gioco illegale sia in grado di alimentare (e questo, purtroppo, è ben più di un rischio teorico o futuro) fenomeni di riciclaggio e di usura, senza dimenticare che esso può contribuire alla fuoriuscita di capitali, in tal modo sottraendo risorse alla collettività per parecchie centinaia di milioni di euro all’anno di sole imposte. Un caso emblematico è quello del sito betandwin.com dove al suo interno (oggi oscurato dai provider italiani) era possibile scommettere su tutte le tipologie di eventi prima della normativa finanziaria del 2006 e dell’attuale decreto Bersani sulle liberalizzazioni. Oggi invece betandwin adeguandosi alle normative italiane ha dovuto limitare la sua offerta solo alle scommesse ritenute lecite dalla normativa italiana, creando un sito ad hoc per il consumatore italiano, bwin.it, al contrario di altri siti stranieri che non modificando le loro tipologie di gioco sono stati oscurati da AAMS.
4.2 Le novità del decreto Bersani per contrastare il gioco illegale
Il cosiddetto “decreto Visco-Bersani” (il D. L. n. 223 del 4 luglio 2006 convertito nella Legge n. 248 del 4 agosto 2006) successivo al decreto n. 4249/2006 contenuto nella precedente legge finanziaria, prescrive nuove misure di lotta al gioco illegale. Vengono, infatti, ulteriormente disciplinate non soltanto le modalità di gioco ma anche le attività dei punti vendita aventi come obiettivo prevalente la distribuzione dei prodotti di gioco. Il decreto risponde alla necessità di inquadrare una particolare tipologia di scommessa, vale a dire quella in cui un gestore di piattaforme telematiche interconnette due giocatori per scommettere l’uno con l’altro (peer-to-peer ) su un determinato evento. In assenza della
possibilità, per gli operatori italiani, di proporre questa formula, i giocatori tramite internet si rivolgono all’offerta estera soprattutto di origine anglosassone: da Ladbrokes a Betfair, da William Hill a Stanley. Questa modalità crea dinamiche di gioco di notevole attrattiva.
La proposizione di una norma che la inserisca nel nostro ordinamento, determinando con precisione le regole di interazione tra i giocatori, le forme e modalità è, dunque, un intervento necessario ed urgente per tutelare i giocatori e le esigenze di ordine pubblico nonché per evitare un deflusso di capitali verso l’estero ed il contestuale decremento delle entrate erariali. A stime dichiarate dal maggiore operatore mondiale del settore (Betfair, inglese), nello scorso biennio la raccolta di soggetti italiani, su questa tipologia di gioco, ha già raggiunto valori importanti. Si ritiene che, a partire dal 2008, le scommesse su internet possano rappresentare a livello mondiale circa il 20% del totale della raccolta relativa alle scommesse sportive. Per questa tipologia di giochi il prelievo erariale è definito nella stessa misura fissata per le scommesse su eventi singoli (ovvero sulle scommesse composte fino a sette eventi). Ciò eviterà di creare, in una fase iniziale, distorsioni nel complessivo sistema dei giochi.
Peer To Peer 2007 2008
Numero giocatori a distanza 500.000 1.000.000
% dei giocatori interessati alle
scommesse peer to peer 10% 10%
Spesa medio pro capite per
giocatore (euro) 2.000 2.000
Raccolta di gioco peer to peer
(mnl di euro) 100 200
Aliquota erariale peer to peer 3% 3%
Incremento del gettito peer to
peer (mnl di euro) 3 6
Valutazioni rispetto alle
previsioni di gettito attuali (mnl di
euro)
+3 +9
Tabella : previsioni sui nuovi giochi contenuti nel decreto Bersani sulle liberalizzazioni
Altro aspetto disciplinato dal decreto Bersani è l'aliquota d'imposta per i giochi di abilità a distanza con vincita in denaro che viene stabilita in misura pari al 3 per
cento della somma giocata. I giochi di abilità riscontrano, anche in ragione
dell’evoluzione tecnologica e della disponibilità di modalità o canali sempre più sofisticati di collegamento, un crescente favore da parte dei giocatori italiani. La mancata autorizzazione degli operatori italiani all’offerta di questa forma di intrattenimento produrrebbe, al pari di quanto già descritto per le scommesse a quota fissa con modalità di interazione diretta tra i giocatori, un deflusso di giocatori verso l’offerta estera; infatti, lo spostamento della raccolta di gioco verso l’estero non sarebbe relativa solo a tipologie di gioco non presenti nel portafoglio dei giochi pubblici italiani ma anche a quelle in esso presenti e questo è dovuto ad un’offerta più completa e competitiva sui siti internet esteri. Inoltre la possibilità di giocare via internet a poker, black jack e casinò risponde all’ingiunzione dell’Unione Europea contro la decisione italiana inserita nella Finanziaria 2006 di chiudere i siti di casinò online, scommesse, betting, bingo e
giochi online in genere, considerati illegali che proponevano questo tipo di attrazioni.
La scelta che ne consegue dei consumatori italiani verso l’estero metterebbe in evidente e sempre più significativa difficoltà:
• il sistema predisposto dallo Stato italiano per la tutela del giocatore, finalizzato ad evitare che il gioco con vincite in denaro, principale strumento di intrattenimento e di prova della capacità individuale, raggiunga la deriva della compulsività ovvero sia indirizzato a soggetti a rischio, come ad esempio i minori;
• il controllo della regolare destinazione dei flussi economici derivanti da tale attività (estero-Italia-estero) da parte degli enti a ciò preposti (AMMS e Forze di Polizia soprattutto);
• i ritorni erariali, sia quelli diretti derivanti dal prelievo erariale sui giochi, sia quelli derivanti dallo sviluppo dell’industria del settore, con ulteriori e pesanti ricadute occupazionali.
In questo senso appare urgente, anche a complemento delle misure di inibizione dei siti illegali, una regolamentazione che determini le tipologie di gioco consentite e, anche attraverso una modalità di selezione dei soggetti ammessi all’esercizio del gioco, fornisca tutela al consumatore in termini di equità del gioco e di gioco responsabile. Per questa tipologia di giochi il prelievo erariale è definito nella stessa misura ad oggi fissato per le scommesse su eventi singoli (scommesse composte fino a 7 eventi, vale a dire il 3% del movimento netto). Ciò eviterà di creare, in una fase iniziale distorsioni nel complesso sistema dei giochi.
Giochi di abilità a distanza 2007 2008
Numero dei giocatori a distanza 500.000 1.000.000
% dei giocatori interessati ai giochi di abilità
20% 20%
Spesa media pro- capite per giocatore (euro)
2.000 2.000
Raccolta di giochi di abilità (mnl
di euro)
200 400
Aliquota erariale 3% 3%
Incremento del gettito (mnl di
euro)
6 12
Variazioni rispetto alle previsioni di gettito attuali (mnl di euro)
+6 +18
Tabella: previsioni sui nuovi giochi contenuti nel decreto Bersani sulle liberalizzazioni
La legge finanziaria 2006 ha introdotto un sistema per far sì che il giocatore
online possa giocare e divertirsi in modo sicuro con le NewSlot2. Questi apparecchi funzionano mediante l’inserimento, sulla scheda di gioco, del dispositivo elettronico di controllo di Aams (una smart card), dotato di proprio protocollo di comunicazione cifrata.
Questa tecnologia, oltre a rendere ciascun apparecchio stabilmente ed inevitabilmente parte della rete di Aams, permette ed amplia una serie di funzionalità innovative, quali:
• blocchi elettronici dell’apparecchio in assenza di comunicazione con la rete telematica (fino all’attivazione presso i punti vendita ovvero per mancata comunicazione a scadenze determinate);
• memorizzazione di nuovi contatori (per esempio, l’ampliamento della memorizzazione degli “eventi” di funzionamento/gestione);
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Le NewSlot sono i nuovi apparecchi da gioco controllati da AAMS e gli unici con vincite in denaro, che devono assicurare al giocatore divertimento, moderazione e piacere.
• introduzione di messaggi di responsabilizzazione dei giocatori.
Queste nuove soluzioni tecnologiche richiedono esplicitamente diversi e più coerenti approcci alla regolazione ed alla gestione della filiera del gioco, in particolare:
• migliore distinzione dei ruoli e delle responsabilità tra produttori delle schede di gioco e produttori degli apparecchi, anche per le manutenzioni straordinarie;
• sicurezza fisica (con contenitore dedicato e specifici dispositivi di allarme) della scheda di gioco, a cura del produttore della scheda stessa;
• diversi livelli di autorizzazione di accesso alle componenti dell’apparecchio hardware o software, in relazione alle tipologie di manutenzione (ordinaria o straordinaria).
In conclusione ci troviamo di fronte ad una legge ancora molto incerta e da migliorare. Questo è dovuto al fatto che internet è un mondo virtuale dove gli attori che lo compongono non si trovano in una sola nazione ma in più nazioni con leggi, usi e costumi diversi l’uno dall’altro. In questi anni l’Unione Europea sta cercando di darsi delle regole comuni; in questo senso credo che le diatribe che si sono sviluppate tra Italia e resto d’Europa sulle leggi italiane contro i siti stranieri siano da affrontare e da disciplinare da un team di esperti di tutte le nazioni interessate che ne ricavino così un unico testo comune.
