Servizio Studi, Valutazione delle politiche e Organizzazione
Sezione Controllo, valutazione e Assistenza al Collegio dei Revisori dei conti
Nota d'esame dell'Atto 1808
ai fini del controllo e della valutazione della
L.R. 21/01/2010, n. 3 e successive modificazioni ed integrazioni (Disciplina regionale dei lavori pubblici e norme in materia di regolarità contributiva per i lavori pubblici)
Atto n. 1808
Atto da sottoporsi all'Assemblea ai fini del solo esame di iniziativa della Giunta regionale (Deliberazione n. 1043 del 24/09/2018)
“Rapporto sugli appalti di lavori, servizi e forniture realizzati in ambito regionale - ANNO 2017 - Adempimento alla clausola valutativa di cui all'art. 39 della L.R. 21/01/2010, n. 3 (Disciplina regionale dei lavori pubblici e norme in materia di regolarità contributiva per i lavori pubblici) e successive modificazioni ed integrazioni ”
L'atto in esame
L'atto in esame contiene la delibera della Giunta regionale, che prendendo atto delle elaborazioni dei dati sull’andamento degli appalti pubblici prodotte dall’Osservatorio regionale dei Contratti pubblici, approva e trasmette alla commissione consiliare competente la relazione in risposta alla clausola valutativa della Legge regionale 21 gennaio 2010, n. 3 Disciplina regionale dei lavori pubblici e norme in materia di regolarità contributiva per i lavori pubblici ed il “Rapporto annuale sugli appalti di lavori, servizi e forniture aggiudicati in ambito regionale. Anno 2017”.
Il contenuto dell’atto è preponderantemente costituito dal Rapporto annuale sugli appalti di lavori, servizi e forniture realizzati in ambito regionale, relativo ai contratti aggiudicati nel 2017 da stazioni appaltanti che lavorano nel territorio.
I dati, trattati nel Rapporto annuale, sono quelli che le stazioni appaltanti trasmettono attraverso il Sistema Informativo di Monitoraggio delle Gare (S.I.MO.G.) messo a disposizione dall’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici. I dati vengono elaborati dall’Osservatorio Regionale dei Contratti Pubblici della Regione Umbria.
L’Osservatorio regionale è la sezione regionale dell’Osservatorio sui Contratti istituito a livello nazionale dal D.Lgs. 163/2006 Codice dei contratti, è in corso però la ridefinizione del rapporto tra osservatorio centrale e osservatori regionali conseguente alle revisione del codice dei contratti dovuta alle direttive europee confluite nel nuovo “Codice dei contratti pubblici” emanato con il D.Lgs. 50/2016.
L’atto contiene altresì la relazione di risposta alla clausola valutativa (art. 39 della lr 3/2010).
Il Rapporto è strutturato in 4 parti riguardanti:
1. considerazioni generali 2. lavori
3. prestazioni di servizi 4. forniture di beni
La relazione di risposta alla clausola valutativa è contenuta nella parte riguardante i lavori pubblici, coerentemente con il contenuto delle clausola stessa, che chiede alla Giunta di riferire sull’andamento del settore dei lavori pubblici e non fa riferimento esplicito alle forniture di beni e servizi.
La legge regionale in esame
La legge regionale 3 2010 disciplina l’esecuzione di lavori e opere pubbliche o di pubblica utilità da eseguirsi sul territorio regionale, di competenza della Regione e degli altri soggetti pubblici o privati.
Le finalità della legge sono di garantire la qualità della realizzazione dei lavori pubblici, nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, efficienza, trasparenza, tempestività e correttezza, nella prospettiva della sostenibilità dello sviluppo regionale, promuovendo l’eliminazione delle barriere architettoniche, nel rispetto degli obblighi contrattuali, assicurativi, previdenziali e contributivi, con l’uso di sistemi informatici nelle procedure relative alla realizzazione dell’opera pubblica nel suo ciclo di vita, anche al fine di garantire la massima trasparenza.
La legge si applica alle amministrazioni aggiudicatrici che sono la Regione Umbria, le agenzie e gli enti da essa istituiti, gli enti locali e le loro associazioni, unioni e consorzi, i consorzi di bonifica, le aziende sanitarie regionali, gli organismi di diritto pubblico.
Si applica anche ad altri soggetti, relativamente a lavori od opere pubbliche o di pubblica utilità che beneficiano di finanziamenti pubblici in conto interesse o in conto capitale, assegnati in attuazione di piani e programmi approvati dall’amministrazione regionale, di importo attualizzato pari o superiore al cinquanta per cento dell’importo dei lavori.
Il finanziamento dei lavori pubblici, che possono comprendere anche l’acquisizione al patrimonio di immobili necessari alla realizzazione delle opere stesse, nonché la manutenzione delle stesse, si attua attraverso un programmazione regionale triennale, coerente con quella statale e dell’Unione europea, aggiornata annualmente, costituita dalla programmazione triennale ed annuale delle amministrazioni aggiudicatrici.
La Giunta regionale ogni anno, entro il 30 giugno, approva singoli piani di settore per il finanziamento degli interventi, ricompresi nella programmazione triennale delle amministrazioni, di importo superiore a 100.000 euro, anche se nei piani possono essere anche finanziati interventi singoli di importo inferiore. Nel bilancio regionale è previsto un apposito capitolo (cap. 89011) per gli stanziamenti previsti per il finanziamento dei piani di settore.
Nei piani di settore sono individuati i contributi assegnati a ciascun intervento, la tempistica dettagliata di tutte le fasi di realizzazione del progetto e di erogazione dei finanziamenti. Deve comunque essere riservata una quota di almeno 8% del finanziamento complessivo concesso alla prevenzione del rischio sismico, alla sicurezza degli impianti, al superamento delle barriere architettoniche ed alla riduzione dei consumi energetici. Nei piani settore si deve prevede una quota
1 Per il capitolo 8901 nel bilancio vigente 2019-2021 è previsto uno stanziamento pari a 600.000 euro, all’interno della Missione 05: TUTELA E VALORIZZAZIONE DEI BENI E ATTIVITÀ CULTURALI, Programma 02:
ATTIVITÀ CULTURALE E INTERVENTI DIVERSI NEL SETTORE CULTURALE.
per la manutenzione delle opere già realizzate.
La legge prevede l’istituzione di un Comitato tecnico amministrativo dei lavori pubblici, con funzioni consultive in proposito alle soluzioni tecniche proposte nei progetti di particolare rilevanza riguardanti la difesa del suolo, la sismica, le infrastrutture, gli edifici complessi e la sicurezza.
Il Comitato è composto da esponenti del mondo accademico, professionale e della pubblica amministrazione, di alto profilo ed elevata esperienza nei campi suddetti.
La richiesta di parere al Comitato è attivata dall’amministrazione aggiudicatrice, decorso inutilmente il termine di 60 giorni dalla richiesta il parere si intende acquisito.
La legge istituisce l’Osservatorio regionale dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, che svolge in particolare i compiti previsti per la Sezione regionale dell’Osservatorio istituito dal Dlgs 163/2006.2 In particolare raccoglie dati sui bandi e gli avvisi di gara, le aggiudicazioni e gli affidamenti, le imprese partecipanti, l'impiego della mano d'opera e le relative norme di sicurezza, i costi e gli scostamenti rispetto a quelli preventivati, i tempi di esecuzione e le modalità di attuazione degli interventi, i ritardi e le disfunzioni, pubblica annualmente per estremi i programmi triennali dei lavori pubblici predisposti dalle amministrazioni aggiudicatrici, nonché l'elenco dei contratti pubblici affidati, cura l’elaborazione dei prospetti statistici e la pubblicazione degli stessi.
All’Osservatorio regionale la legge regionale 3/2010 ha affidato ulteriori compiti riguardanti il monitoraggio, l’esercizio di potere di impulso e di comunicazione per gli interventi di particolare
2 D.Lgs. 12-4-2006 n. 163 Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE.
Art. 7. Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture
…..
4.La sezione centrale dell'Osservatorio si avvale delle sezioni regionali competenti per territorio, per l'acquisizione delle informazioni necessarie allo svolgimento dei seguenti compiti, oltre a quelli previsti da altre norme:
a) provvede alla raccolta e alla elaborazione dei dati informativi concernenti i contratti pubblici su tutto il territorio nazionale e, in particolare, di quelli concernenti i bandi e gli avvisi di gara, le aggiudicazioni e gli affidamenti, le imprese partecipanti, l'impiego della mano d'opera e le relative norme di sicurezza, i costi e gli scostamenti rispetto a quelli preventivati, i tempi di esecuzione e le modalità di attuazione degli interventi, i ritardi e le disfunzioni;
b) determina annualmente costi standardizzati per tipo di lavoro in relazione a specifiche aree territoriali, facendone oggetto di una specifica pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale;
c) determina annualmente costi standardizzati per tipo di servizio e fornitura in relazione a specifiche aree territoriali, facendone oggetto di una specifica pubblicazione, avvalendosi dei dati forniti dall'ISTAT, e tenendo conto dei parametri qualità-prezzo di cui alle convenzioni stipulate dalla CONSIP, ai sensi dell'articolo 26, legge 23 dicembre 1999, n. 488;
d) pubblica annualmente per estremi i programmi triennali dei lavori pubblici predisposti dalle amministrazioni aggiudicatrici, nonché l'elenco dei contratti pubblici affidati; (59)
e) promuove la realizzazione di un collegamento informatico con le stazioni appaltanti, nonché con le regioni, al fine di acquisire informazioni in tempo reale sui contratti pubblici;
f) garantisce l'accesso generalizzato, anche per via informatica, ai dati raccolti e alle relative elaborazioni;
g) adempie agli oneri di pubblicità e di conoscibilità richiesti dall'Autorità;
h) favorisce la formazione di archivi di settore, in particolare in materia contrattuale, e la formulazione di tipologie unitarie da mettere a disposizione dei soggetti interessati;
i) gestisce il proprio sito informatico;
l) cura l'elaborazione dei prospetti statistici di cui all'articolo 250 (contenuto del prospetto statistico per i contratti pubblici di lavori, forniture e servizi di rilevanza comunitaria) e di cui all'articolo 251 (contenuto del prospetto statistico per i contratti pubblici di lavori, forniture e servizi nei settori di gas, energia termica, elettricità, acqua, trasporti, servizi postali, sfruttamento di area geografica);
l-bis) provvede a monitorare l'applicazione dei criteri ambientali minimi di cui ai decreti attuativi del decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare 11 aprile 2008, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.
107 dell'8 maggio 2008, e successive modificazioni, e il raggiungimento degli obiettivi prefissati dal Piano d'azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione, di cui al medesimo decreto, e successive modificazioni (63).
rilevanza per lo sviluppo del territorio regionale.
La legge regionale prevede la formazione ed aggiornamento dell’elenco regionale dei prezzi e dei costi della sicurezza, predisposto da una Commissione di tecnici esperti in materia di lavori pubblici.
Il Titolo VI della legge descrive nel dettaglio il procedimento di attuazione dei singoli interventi, a partire dalla nomina del responsabile unico del procedimento (RUP) da parte delle amministrazioni aggiudicatrici o di un soggetto a cui affidare gli stessi compiti per i soggetti aggiudicatori diversi dalle amministrazioni pubbliche.
Lo stesso titolo prevede:
• la quota massima del 2% dell’importo dei progetti da destinare al RUP, alla redazione dei progetti, ai piani della sicurezza ed alla direzione dei lavori;
• l’obbligo di stipulare polizze assicurative per la responsabilità civile verso terzi dei dipendenti coinvolti nei lavori con funzioni di responsabilità;
• l’obbligo di indicare specificatamente e separatamente i costi della sicurezza nei capitolati, bandi e avvisi per l’affidamento dei lavori;
• la verifica preventiva dell’interesse archeologico per i lavori pubblici;
• l’utilizzo preferenziale del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa per l’affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria e la consultazione di almeno 5 soggetti per gli stessi servizi con importo inferiore a 100.000 euro, utilizzando l’Elenco dei professionisti appositamente formato ed aggiornato da una Commissione tecnica nominata con decreto del Presidente della Giunta regionale;
• la possibilità di affidare insieme alla realizzazione dell’opera, anche l’attività di manutenzione per un minimo di due anni ed un massimo di 4, con i relativi costi espressamente individuati nei capitolati e quadri economici dell’intervento;
• il divieto di riduzione dei costi della sicurezza e della manodopera nei ribassi d’asta, neanche nei casi di subappalto, per il calcolo di tali costi sono predisposte delle linee guida dalla Regione;
• la tracciabilità di tutti i movimenti finanziari relativi ad un appalto attraverso il riferimento ad un Codice Unico di Porgetto (CUP) da indicare nella causale di tutte le operazioni finanziarie o di comunicazione → CIG;
• l’utilizzo dell’elenco delle imprese da invitare alle procedure negoziate per i lavori di importo inferiore ad 1 milione di euro da parte della Regione, gli altri soggetti aggiudicatari hanno la possibilità di utilizzare lo stesso Elenco;
• nel caso di utilizzo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, sono previsti i criteri per la nomina della Commissione giudicatrice ed un regolamento per gli interventi di competenza regionale;
• disciplina per l’affidamento dei lavori pubblici in economia.
Il TITOLO VII favorisce l’esercizio associato delle funzioni amministrative per la realizzazione delle opere pubbliche da parte degli enti locali e della Regione con le altre amministrazioni aggiudicatrici.
Il TITOLO VIII prevede norme in materia di regolarità contributiva e sulla sicurezza per i lavori pubblici, che ne garantiscano la verifica da parte degli uffici preposti attraverso:
• la Notifica preliminare e di inizio lavori (SINPOL),
• il Documento unico di regolarità contributiva negli appalti di lavori pubblici (DURC),
• le verifiche ed i controlli nei cantieri pubblici, da parte del responsabile e del direttori dei lavori.
Attuazione della legge
Consideriamo come prima fase per la valutazione degli effetti di una legge la verifica dell’approvazione dei principali provvedimenti attuativi previsti dalla legge stessa.
La legge prevede l'istituzione di 4 organi collegiali:
1. Comitato Tecnico amministrativo dei lavori pubblici, 2. Osservatorio Regionale dei contratti pubblici,
3. Commissione tecnici esperti in lavori pubblici per la formazione e l'aggiornamento dell'elenco prezzi sicurezza,
4. Commissione per la formazione ed aggiornamento dell'elenco regionale dei professionisti per servizi di architettura e ingegneria.
I 4 organismi risultano essere stati istituiti, nominati i loro componenti e previsti i loro regolamenti di funzionamento. L'attività di 3 di essi risulta evidente dai rapporti e dagli elenchi pubblicati.
Del Comitato tecnico invece non risulta evidente dai siti istituzionali l’attività, le relazioni annuali di risposta alla clausola valutativa dall’anno 2013 con l’approvazione del Rapporto relativo agli appalti del 2012, riferiscono che con DGR 935/2011 la Giunta regionale nominò i componenti del Comitato, che nel 2012 l’attività del Comitato è consistita nella stesura della proposta di regolamento di funzionamento del Comitato stesso, approvato poi con DGR 984/2012. Il punto relativo al Comitato non è poi stato sviluppato ulteriormente nelle relazioni successive. Non è chiaro dunque se il Comitato è stato poi rinnovato dopo i tre anni di carica previsti in legge e non sono riportate notizie sull’attività successivamente svolta da esso.
Tutti e 4 gli organismi sono stai ritenuti indispensabili dall'Assemblea legislativa nel 2016.
Nella Tabella 1 seguente elenchiamo i provvedimenti attuativi che, secondo il testo di legge in esame, la Regione Umbria avrebbe dovuto approvare in forma di delibere di giunta regionale (DGR) o decreti del presidente della Regione (DPGR) o di linee guida.
Tabella 1 – Delibere di Giunta regionale, Decreti del presidente della giunta regionale o altri documenti che la Regione deve approvare per la completa attuazione della legge 3 del 2010
N Ogge o del PROVVEDIMENTO previsto Da iden fica vi dei PROVVEDIMENTI ATTUATIVI
approva NOTE
1 Modalità di A uazione dei Piani di Se ore DGR 1405/2010 Linee guida per la redazione dei piani di se ore
Dgr 1680/2011 Approvazione del sistema informa vo traMa, predisposto in a uazione del procedimento di finanziamento e liquidazione degli interven di opere pubbliche, previsto dalla D.G.R. n. 1405/2010
U lizzabile per la trasmissione del modello A da parte dai sogge aggiudicatori per la trasmissione dei da rela vi ai proge di lavori pubblici finanzia con fondi regionali, durante la fase di esecuzione dei lavori, allo scopo di o enere le quote di
finanziamento da erogare nel corso degli stessi;
l’Osservatorio regionale dei contra pubblici è incaricato a ges re il programma e a cos tuire una banca da con i da del Modello A trasmessi durante l’avanzamento degli interven da u lizzarsi per le finalità dell’Osservatorio; con ene anche le
comunicazioni riguardan le varian in corso d'opera secondo dgr 1101/2014
2 Nomina dei Componen il Comitato Tecnico amministra vo dei lavori pubblici
Il Comitato tecnico è stato is tuito e ne sono sta nomina i componen con la D.G.R. n. 935 del 06/09/2011 "L.R. n. 3/2010. Comitato tecnico- amministra vo dei lavori pubblici. Nomina componen ."
Secondo art.8 co. 4 il Comitato dura in carica 3 anni
Il comitato dovrebbe essere decaduto, non è esplicitato in legge se è rinnovabile.
N Ogge o del PROVVEDIMENTO previsto Da iden fica vi dei PROVVEDIMENTI ATTUATIVI
approva NOTE
3 Regolamento di organizzazione e funzionamento del Comitato
Tecnico Dgr 984 30/7/2012 sul funzionamento del Comitato
tecnico 4 Organizzazione e la suddivisione in sezioni dell'Osservatorio
regionale Già dal 1988 presso questa Regione era opera vo
l’Osservatorio regionale sugli appal che ha regolarmente prodo o e pubblicato nel Bolle no Ufficiale della Regione il No ziario regionale degli appal pubblici, i No ziari rela vi all'anno 2000 fino al 2018 sono consultabili on line sul sito della Giunta regionale.
5 Regolamento per le comunicazioni dovute all'Osservatorio da
parte dei responsabili del procedimento Reg. reg. 4/2016
Modello A di TRAMA contenente anche i da di valore delle varian
Le comunicazioni sono state comunque effe uate e i da pubblica regolarmente dal 1989.
6 A vità di monitoraggio che l'Osservatorio deve svolgere Reg. reg. 4/2016 Disciplina dell’Osservatorio 7 Decreto del presidente di Giunta regionale (DPGR) di nomina
della commissione di tecnici esper in lavori pubblici (per formazione e aggiornamento dell'Elenco dei prezzi per la sicurezza)
Con DGR n. 882 del 21 gennaio 2010 sono sta designa i componen ; con DPGR n. 67 del 28 giugno 2010 è stata nominata della Commissione che si è insediata il 14 luglio 2010 ed ha reda o un Reg.
interno poi approvato con DGR n. 1097 del 26 luglio 2010
Non trovato online il regolamento interno.
Dalla lr3/2010 non risulta prevista una durata della commissione
8 Regolamento per la nomina del responsabile del
procedimento (RUP) di interven di competenza regionale Dgr 962/2011 e reg. reg 8/2011 Regolamento regionale 28 se embre 2011, n. 8: “Disciplina concernente il responsabile unico del procedimento”
9 DGR contente linee guida per calcolo cos sicurezza e
manodopera Sono state pubblicate le linee guida come
supplemento straordinario al BUR 61/2010.
Le Linee guida sono state approvate con DGR n. 569 del 7 giugno 2011. e nuovamente pubblicate come Supplemento straordinario n. 1 al «Bolle no
N Ogge o del PROVVEDIMENTO previsto Da iden fica vi dei PROVVEDIMENTI ATTUATIVI
approva NOTE
Ufficiale» - serie generale - n. 28 del 29 giugno 2011 Con DGR 1027/2018 è stato approvato l’ul mo aggiornamento, ora vigente, dell’Elenco dei prezzi (edizione 2018)
10 La Regione predispone capitola , bandi e le ere di invito po sia per servizi di proge che per imprese
11 DGR con modalità ges one e di iscrizione all'Elenco regionale dei professionis da invitare alle procedure negoziate per servizi di archite ura e ingegneria di importo inferiore ai 100.000 euro
E’ stato is tuito l'elenco con DGR 1399 del
11/10/2010 – Is tuzione dell'elenco . Disciplina delle modalità di ges one e requisi per l'iscrizione dei sogge nell'Elenco. Modificata e integrata con DGR 341/2015
12 DGR modifica allegato A alla lr3/2010 contente elenco servizi affidabili ai professionis in Elenco servizi di archite ura e ingegneria
13 Decreto presidente Giunta regionale di nomina della
commissione per la formazione e l'aggiornamento dell'Elenco dei professionis servizi archite ura e ingegneria
Con DPGR 7 o obre 2011, n. 82 è stata nominata la
Commissione in carica per 5 anni
14 DGR per ges one e iscrizione ad Elenco regionale delle imprese da invitare alle procedure negoziate per
l'affidamento di lavori pubblici inferiori a 1 milione di euro delle categorie in Allegato B
Reg. reg. 6/2014
La modalità di ges one e i requisi per l'iscrizione delle imprese nell'Elenco sono individua con il Regolamento regionale 5 dicembre 2014, n. 6, modificato e integrato con Regolamento regionale 9 aprile 2015, n. 5.
L’Elenco è consultabile online sul sito della Giunta regionale e con nuamente aggiornato. L’ul mo aggiornamento è del 30 novembre 2018.
15 DGR per modifiche all'Allegato B della lr 3/2010 Nell’aprile 2016 approvato Elenco imprese
N Ogge o del PROVVEDIMENTO previsto Da iden fica vi dei PROVVEDIMENTI ATTUATIVI
approva NOTE
16 Regolamento regionale riguardante le modalità di nomina della Commissione giudicatrice in caso sia previsto il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa per la scelta dell'offerta migliore
DGR 790 dell’ 11/07/2016 “Criteri per la nomina dei componen delle commissioni giudicatrici interne nelle procedure bandite dalla Regione Umbria per l’aggiudicazione di contra pubblici di appalto o di concessioni.”
La lr prevedeva un
regolamento, che avrebbe avuto un passaggio nella commissione consiliare competente per il parere 17 DGR individua lavori eseguibili in economia dgr 849/2011 Con deliberazione della Giunta
regionale 26 luglio 2011, n. 849 - è stata approvata la
“Disciplina per l’acquisizione in economia di lavori e di servizi a nen all’archite ura e all’ingegneria della Regione Umbria”.
18 DGR schema po di no fica preliminare-inizio lavori Il sistema Sinpol online è obbligatorio dal 1 febbraio 2013 per la no fica preliminare di inizio lavori 19 La giunta regionale predispone linee guida per
l'individuazione da parte del RUP della percentuale da applicare per il calcolo della soglia per i ribassi
DGR 1438/2010 - DGR 18 o obre 2010, n.1438 – linee guida per l'individuazione da parte del RUP della percentuale di incremento della media aritme ca nei ribassi
20 La Regione s pula una convenzione con la Direzione regionale
del lavoro e con le ASL per le a vità di controllo nei can eri Convenzione firmata tra Regione Umbria, Direzione Regionale del Lavoro per l’Umbria, Cassa Edile di Perugia, Cassa Edile di Terni, Centro Edile Sicurezza e Formazione di Perugia e Comitato Parite co
Territoriale di Terni.
Per quanto riguarda il regolamento previsto dalla legge regionale per la nomina della Commissione giudicatrice per gli interventi di competenza regionale da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, si rileva che sono stati dettati i criteri per tale nomina con una delibera di Giunta (DGR 790/2016) senza la forma di un regolamento.
Secondo tale dgr, coerentemente con l’art. 28 comma 1 della lr 3/2010, i componenti della Commissione sono selezionati tra il personale dipendente dell’Amministrazione regionale ed il presidente è individuato tra il personale dirigente. A questo proposito si fa presente però che il nuovo codice appalti DLGS 50/2016 prevede novità in tema, in particolare prevede un Albo da istituire presso la ANAC di esperti esterni a cui attingere e prevede a differenza del passato e della legge regionale in esame, che i componenti vengano scelti prioritariamente tra i non dipendenti della amministrazione aggiudicatrice.3
A proposito dell’attività di controllo nei cantieri, la relazione alla clausola valutativa riferisce che è stata stipulata la Convenzione firmata tra Regione Umbria, Direzione Regionale del Lavoro per l’Umbria, Cassa Edile di Perugia, Cassa Edile di Terni, Centro Edile Sicurezza e Formazione di Perugia e Comitato Paritetico Territoriale di Terni. Tale convenzione ha portato alla costituzione del DataWarehouse ed al programma informatizzato SINPOL Sistema Informatizzato per la Notifica preliminare Online, che aggiornata in tempo reale favorisce le sinergie tra tutti gli enti di vigilanza.
3 Per gli appalti con importo maggiore di 150.000 euro affidati nel 2017, una Commissione giudicatrice dovrebbe essere intervenuta nelle procedure di affidamento dei 21 lavori, 125 servizi e 139 forniture di beni aggiudicati con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa.
Il processo di affidamento e finanziamento dei lavori pubblici a regime La legge a regime prevede che la Regione svolga le seguen azioni:
programmazione regionale, piani di se ore ANNUALI, approva elenco interven importanza sviluppo regionale, aggiorna annualmente elenco prezzi sicurezza
Non risultano
approva gli elenchi degli interven di importanza per lo sviluppo regionale.
I piani regionali sono pubblica sul sito regionale dal 2008 al 2011.
tramite la convenzione con la Direzione regionale del lavoro avvalentesi anche delle ASL, si effe uano controlli a campione pari al 10% delle no fiche preliminari trasmesse ogni mese sui Piani di sicurezza e coordinamento e sui Piani opera vi di sicurezza
Da non disponibili
la Regione considera l'esercizio associato elemento premiante per l'erogazione dei finanziamen
Da non disponibili
relazione annuale in risposta alla clausola valuta va, contenente informazioni sull’andamento dei lavori pubblici, sull’a vità di monitoraggio svolte dall'Osservatorio, sui risulta raggiun in genere dalla legge, sui controlli in materia di sicurezza e sull'a vità del Comitato tecnico
Risposta parziale
Le Altre Amministrazioni aggiudicatrici devono approvare:
una Programmazione Triennale dei Lavori e degli Aggiornamen Annuali (Elenco Annuale)
La pubblicazione sul sito regionale è stata sospesa. Piani di se ore, bandi e avvisi sono pubblica ora sul sito del Ministero dei Traspor e delle Infrastru ure- Servizio contra pubblici
Il Comitato tecnico dei lavori pubblici fornisce su richiesta delle amministrazioni aggiudicatrici:
pareri su perizie, ribassi, varian ... Da non disponibili
L'Osservatorio regionale:
svolge i compi in quanto Sezione regionale dell'Osservatorio nazionale sui contra ;
sì
compi in materia di regolarità contribu va (DURC), salute e sicurezza nei can eri;
predispone e so opone alla giunta l'elenco annuale degli interven di importanza per lo sviluppo regionale s lato sulla base dei programmi triennali e annuali delle diverse amministrazioni, monitora gli interven nell'elenco approvato con dgr, esercita il potere di impulso sugli stessi interven e comunica alla Regione eventuali anomalie e ritardi;
Non risulta
pubblica sul sito: i da e le informazioni, comunica dai sogge aggiudicatari e dal responsabile del procedimento, previs da art. 10, comma 3 (vedi i da contenu nel Rapporto annuale); bandi, avvisi e esi e la programmazione trasmessa dalle amministrazioni aggiudicatrici.
Sì
La pubblicazione bandi e avvisi risulta sospesa sul sito regionale
La Commissione tecnici esper in lavori pubblici per i prezzi della sicurezza si occupa di:
formazione e aggiornamento elenco prezzi sicurezza sì propone alla Regione l'approvazione/formazione e l'aggiornamento delle tabelle revisionali dei prezzi elementari di manodopera, materiali, traspor e noli, parte integrante dell'Elenco prezzi sicurezza
sì
Il procedimento di affidamento e finanziamento di uno specifico appalto di lavoro pubblico
L'amministrazione aggiudicatrice:
• nomina RUP
• ripar sce una somma non superiore al 2% dell'importo posto a base gara tra il rup e gli incarica alla redazione del proge o, al piano della sicurezza, alla direzione dei lavori, al collaudo e ai loro collaboratori (DGR n. 278 del 28.03.2011 “Disciplina a ua va dell’ar colo 92, commi 5 e 6 del decreto legisla vo 12 aprile 2006, n. 163 (già art. 18, legge 109/1994 e s.m. e i.). Modalità di erogazione degli incen vi. Revisione della D.G.R. n. 45/2002.”)
• s pula una polizza assicura va di responsabilità civile per i propri tecnici/professionis , il cui costo è finanziato all'interno di lavoro
• indica nei bandi/avvisi/le ere invito il costo della sicurezza e della manodopera, specificamente e separatamente dall'importo dell'intervento, tali cos non sono sogge a ribassi d'asta in nessuna fase dell'appalto;
• u lizza di preferenza il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa per la scelta dell'offerta migliore nell'affidamento sia dei servizi di archite ura e ingegneria che dei lavori in genere
• nel caso di aggiudicazione secondo il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa inserisce come elemen di valutazioni aspe riguardan la tutela dell'ambiente, la riduzione dei rischi sul lavoro e l'impiego di lavoratori con contra o a tempo indeterminato
• nel caso di aggiudicazione secondo il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa nomina una Commissione giudicatrice composta da accerta professionis
• verifica preven vamente l'interesse archeologico dell'intervento
• negli affidamen di servizi di archite ura e ingegneria di importo inferiore a 100.000 euro individua almeno 5 sogge da consultare per l'affidamento anche tramite elenchi appositamente predispos
• negli affidamen di lavori di importo inferiore a 1 milione di euro individua i sogge da consultare per l'affidamento tramite l'elenco appositamente predisposto dalla Regione (la Regione deve e anche per affidamen in economia mediante co mo fiduciario, gli altri sogge possono)
• i sogge aggiudicatari preven vamente verificano la possibilità di affidare il ruolo di RUP o il servizio di proge sta all'interno delle stru ure regionali
• può inserire a vità di manutenzione per un minimo di due anni e massimo 4 all'interno di un affidamento di lavoro, individuandone espressamente i cos e oneri e finché l'importo rela vo non superi quello dell'opera stessa
• non può frazionare l'importo dei lavori solo ai fini di eludere la norma va vigente per i lavori in economia
• tu i sogge coinvol devono indicare un numero di conto, bancario o postale, dedicato a tu i movimen finanziari riguardan il contra o e tu e le operazioni devono essere tracciate usando come causale il Codice unico di proge o assegnato dal CIPE
• può in caso di interven di par colare complessità chiedere alla Regione di svolgere il ruolo di sogge o a uatore previa convenzione
• può espletare tramite l'esercizio associato con altri en locali diverse funzioni amministra ve rela ve al procedimento,
• il rup trasme e a vari sogge la no fica preliminare di inizio lavori e gli eventuali aggiornamen , indicando il costo della manodopera
• verifica il documento unico di regolarità contribu va (DURC) dell'impresa esecutrice in fase di aggiudicazione e s pula del contra o, in occasione degli sta di avanzamento dei lavori e al termine degli stessi
• nei can eri affida con ribassi anomali, dispone la presenza assidua dell'ufficio direzione dei lavori, ne considera la spesa aggiun va vincolata e non ribassabile, il dire ore dei lavori comunica all'Osservatorio trimestralmente l'avanzamento dei lavori
• il RUP si reca in can ere almeno una volta al mese con registrazione sul giornale dei lavori e si accerta ogni se mana dell'andamento dei lavori
• il dire ore dei lavori coordina l'ufficio direzione lavori , effe ua controlli in can ere annotandoli sul giornale dei lavori e comunica eventuali irregolarità al rup, al commi ente e altri en prepos
• il coordinatore della sicurezza assicura la sua presenza almeno se manale in can ere, redige i verbale di coordinamento e lo trasme e al dire ore dei lavori e al responsabile dei lavori
Non abbiamo da ora disponibili per valutare se il procedimento disegnato dalla legge venga effe vamente rispe ato dalle amministrazioni e dagli sogge coinvol , per questo sarebbe necessaria un'ulteriore analisi approfondita dei da disponibili ed il confronto con i sogge a uatori della legge.
Gli adempimenti richiesti dalla clausola valutativa in esame
La clausola valutativa è stata inserita come articolo 39 della legge nel titolo riguardante le disposizioni finali.
Articolo 39 Clausola valutativa
1. La Giunta regionale, sulla base delle elaborazioni dell’Osservatorio regionale, presenta, a partire dal mese di giugno 2011, alla Commissione consiliare competente una relazione annuale sull’andamento del settore dei lavori pubblici. In particolare la relazione contiene informazioni in ordine alle procedure di scelta del contraente, ai criteri ed ai ribassi di aggiudicazione, ai tempi effettivi di realizzazione dei lavori, alle varianti in corso d’opera, ai subappalti, all’eventuale insorgenza di posizioni dominanti nel mercato, alla mobilità delle imprese, al contenzioso.
2. L’Osservatorio comunica inoltre, nella relazione di cui al comma 1, le attività svolte in base all’articolo 11, comma 3, in particolare le azioni di monitoraggio, l’esercizio del potere di impulso, e di comunicazione per gli interventi ritenuti di particolare rilevanza per lo sviluppo del territorio.
3. A partire dal mese di giugno 2012, la Giunta regionale presenta annualmente al Consiglio regionale una relazione sui risultati da essa ottenuti nel garantire la qualità della realizzazione dell’opera pubblica, nel promuovere l’accessibilità e la fruibilità dell’ambiente costruito e non costruito, nel promuovere la tutela dei diritti e della salute dei lavoratori, nel garantire la massima trasparenza nelle procedure relative alla realizzazione dell’opera pubblica nel suo ciclo di vita. La relazione in particolare dovrà contenere:
a) le iniziative assunte in ordine al coordinamento e potenziamento dell’attività di controllo in materia di sicurezza nei luoghi di lavoro e di risultati conseguiti in termini di incremento del numero di controlli effettuati e sulle irregolarità riscontrate;
b) un resoconto dell’attività svolta dal Comitato Tecnico amministrativo dei lavori pubblici ed in particolare sui pareri rilasciati sullo svincolo della quota parte dei ribassi d’asta nei cantieri di cui all’articolo 36, comma 2.
In modo schematico la clausola richiede alla Giunta di dare annualmente informazioni sui seguenti temi.
Andamento del settore dei lavori pubblici
DATI DISPONIBILI NEL RAPPORTO 1. procedure di scelta del contraente Sezione 7 per lavori >150.000 euro
Sezione 2 per lavori <150.000 euro 2. criteri di aggiudicazione Sezione 8 per lavori >150.000 euro 3. ribassi di aggiudicazione
4. tempi effettivi di realizzazione dei lavori NON DISPONIBILI 5. varianti in corso d'opera
6. subappalti
7. emergenza di posizioni dominanti nel Analisi parziale
mercato sezione 9 per lavori >150.000 euro sezione 3 per lavori <150.000 euro
8. mobilità delle imprese NON DISPONIBILI
9. contenzioso
Attività svolte dall'Osservatorio regionale riguardo agli interventi di particolare rilevanza per lo sviluppo del territorio
1. tempi previsti Non risultano dati su questa attività, anche se i modelli previsti dal sistema informatico TRAMA previsto per le comunicazione relativi ai contratti di appalto conterebbe quetse informazioni.
I dati od elaborazioni di essi non sono pubblicati nel Rapporto annuale, né sul sito della Regione.
2. eventuali ritardi e motivi del ritardo 3. azioni di monitoraggio
4. esercizio del potere di impulso
Risultati ottenuti nel perseguire le finalità della legge 1. garantire la qualità della realizzazione
dell'opera pubblica
La relazione alla clausola non risponde esplicitamente a questi punti
2. promuovere l'accessibilità e la fruibilità dell'ambiente costruito e non costruito 3. promuovere la tutela dei diritti e della
salute dei lavoratori
4. garantire la massima trasparenza nelle procedure relative alla realizzazione dell'opera pubblica nel suo ciclo di vita In particolare
1. le iniziative assunte ai fini del
potenziamento delle attività di controllo in materia di sicurezza nei luoghi di lavoro (n. controlli, irregolarità riscontrate)
La relazione riferisce della Convenzione tra i vari soggetti attuatori e dell'attivazione del programma online SINPOL per la Notifica Preliminare On Line di inizio lavori.
Non sono comunicati i dati però sul numero di controlli effetuati e sulle irregolarità
riscontrate.
2. le attività svolta dal Comitato tecnico amministrativo in genere e con speciale attenzione per i lavori aggiudicati con ribassi anomali
Nella relazione si dice dell'istituzione del Comitato e dell'approvazione del suo
regolamento di funzionamento, ma non sono riportati dati delle attività del Comitato
Nella Tabella 2 seguente proviamo a collegare le finalità espresse dall'articolo 1 della legge con i vari strumenti previsti dalla legge. In teoria sarebbe possibile individuare degli indicatori basati su dati rilevabili e disponibili e provare a misurare quanto gli strumenti attuati stanno operando nella direzione delle finalità previste dalla legge.
Questa è solo una tabella iniziale che potrebbe essere approfondita con la rilevazione di altri dati.
Tabella 2 – Finalità della legge, strumenti previsti correlati alle finalità, risultati rilevati o rilevabili
FINALITA' a) garantire la qualità della realizzazione dei lavori pubblici, che deve svolgersi nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, efficienza, trasparenza, tempestività e correttezza;
STRUMENTI • utilizzo del criterio offerta economicamente più vantaggiosa come criterio di scelta dell'offerta migliore
• monitoraggio dei tempi dei lavori
RISULTATI 21 CONTRATTI DI LAVORO SONO STATI SCELTI SECONDO IL CRITERIO OFFERTA ECONOMICAMENTE PIÙ VANTAGGIOSA (lavori di importo > 150.000 euro)
FINALITA' b) promuovere la salvaguardia, la tutela e la valorizzazione dell’ambiente nella prospettiva della sostenibilità dello sviluppo regionale, nonché l’uso oculato delle risorse naturali, con particolare riguardo alla tecnica costruttiva, ai materiali e alle fonti non rinnovabili;
STRUMENTI le finalità sono elementi di valutazione per l'assegnazione di punteggi ai concorrenti per l'aggiudicazione con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa
RISULTATI DATI NON DISPONIBILI
FINALITA' c) promuovere l’accessibilità e la fruibilità per tutti dell’ambiente costruito e non costruito, anche attraverso la eliminazione e la non realizzazione delle barriere architettoniche;
STRUMENTI le risorse necessarie alla realizzazione delle opere previste nell'elenco annuale delle amministrazioni aggiudicatrici devono prevedere una quota non inferiore all'8%
dell'importo dei finanziamenti per riduzione rischio sismico, sicurezza impianti, superamento barriere architettoniche, riduzione consumi energetici da fonti non rinnovabili
RISULTATI DATI NON DISPONIBILI
FINALITA' d) promuovere la tutela dei diritti e della salute dei lavoratori ed il rispetto degli obblighi contrattuali, assicurativi, previdenziali e contributivi;
STRUMENTI scomputo costi, quota non ribassabile, elenco prezzi, controlli durc, polizze assicurative RISULTATI l’incidenza dei costi della sicurezza presenta una tendenza in aumento dal 2005 (4,58%)
al 2017 (11,98%)
FINALITA' e) promuovere e favorire l’uso di sistemi e strumenti telematici e informatici nelle
procedure relative alla realizzazione dell’opera pubblica nel suo ciclo di vita, anche al fine di garantire la massima trasparenza.
STRUMENTI pubblicazioni sul sito, sistemi informatici di comunicazione dei dati
RISULTATI ATTUATI MOLTI STRUMENTI TELEMATICI PER TUTTO IL CICLO DI VITA DEI LAVORI
Osservazioni
• La legge appare completamente attuata in termini di provvedimenti attuativi da adottare ed organismi da istituire.
• Il ciclo a regime non sembra completamente attuato nella fase di programmazione regionale, in particolare per quanto riguarda l’individuazione degli interventi di importanza per lo sviluppo regionale e della conseguente attività di monitoraggio e impulso da parte dell'Osservatorio su tali interventi.
• Non sono rilevati i dati sull'attività del Comitato tecnico amministrativo dei Lavori pubblici come organo tecnico consultivo per progetti ed opere di particolare complessità tecnica.
• L'analisi delle posizioni dominanti è effettuata attraverso il numero di appalti affidati nell’anno ad una stessa ditta.
• I dati sui tempi, le varianti in corso d'opera ed il contenzioso non sono analizzati e pubblicati.
• L’utilizzo del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa come criterio di aggiudicazione dell’appalto appare avere una tendenza decrescente nel tempo per gli appalti di lavori, servizi e beni con importo minore di 150.000 euro, si suppongono difficoltà applicative dello stesso.
• L'attività ai fini della sicurezza e del controllo nei cantieri non è documentata in termini di incremento del numero di controlli, ma è rilevabile dalla tendenza in aumento della % dei costi della sicurezza presenti negli appalti aggiudicati per lavori con importo > di 150.000 euro. Inoltre l’attività è favorita dal sistema SINPOL e dall’elenco dei prezzi per la manodopera e la sicurezza, esaustivo ed aggiornato.
• Sono rilevanti i risultati ottenuti in forma di dematerializzazione delle comunicazioni (DataWarehouse), predisposizione di schemi tipo, elenchi di imprese e professionisti ed elenco dei prezzi della manodopera e sicurezza.
• La pubblicazione dei dati dell’Osservatorio dovrebbe avvenire anche sul sito Open data della Regione Umbria, dove risultano soli i dati relativi agli anni 2012 e 2013 in un formato però non elaborabile.
• Si rileva in generale il parziale superamento della normativa regionale dovuto alla sopravvenuta normativa nazionale con il D.Lgs. 18-4-2016 n. 50 Codice dei contratti pubblici, ulteriormente rivisto con il D.Lgs. 19-4-2017 n. 56 Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50. In particolare il riordino dei compiti informativi e di monitoraggio assegnati ai responsabili del procedimento ha portato alla ridefinizione dell’osservatorio centrale in rapporto con gli osservatori regionali, ridefinizione ancora in corso.
Alcuni dati relativi agli appalti aggiudicati sul territorio regionale nel 2017.
Tabella 3 – Numero ed importi degli appalti di lavori, servizi e beni aggiudicati nel 2017
(numero appalti aggiudicati, importi base d’asta in fase di gara, importi aggiudicati (ribassati), % media dei ribassi aggiudicati, ulteriori somme a disposizione necessarie per completare il lavoro, servizio, fornitura ma non facenti parte della gara aggiudicata (IVA, progettazione non integrata, …) TIPO APPALTO Numero
di appalti
Importo base d’asta della gara
Importi aggiudicati (valori ribassati)
Ulteriori somme a disposizione medio totale totale % media del ribasso totale
LAVORI 486 298.475 145.058.950 - - 34.938.592
di cui appaltati da stazioni comunali, provinciali e regionali e con importo base d’asta:
>150.000 euro 186 452.919 84.242.950 62.446.364 25,87% 22.861.004
<=150.000 euro 272 88.572 24.091.646 - - 6.718.895
di cui appaltati da stazioni nazionali e con importo base d’asta:
>150.000 euro 28 1.311.584 36.724.355 - - 5.358.693
SERVIZI 570 641.842 365.850.222 355.730.932 2,77% -
di cui con importo base d’asta:
>150.000 euro 279 1.206.555 336.628.885 328.601.843 2,38%
<=150.000 euro 291 100.417 29.221.337 27.129.089 7,16%
BENI 828 284.572 235.625.953 232.517.587 1,32% -
di cui con importo base d’asta:
>150.000 euro 281 663450 186.429.353 184.959.234 0,79%
<=150.000 euro 547 89939 49.196.600 47.558.353 3,33%
TOTALE 1.884 396.250 746.535.125 - - -
Fonte: Nostra elaborazione su dati del Rapporto appalti (anno 2017)
Nota: per alcuni tipi di appalto non è stato possibile calcolare i valori aggregati relativi agli importi aggiudicati (ribassati) e distinguere le ulteriori somme a disposizione dal valore complessivo degli interventi, in quanto nel rapporto 2017 non sono stati riportati dati riepilogativi di tali informazioni per tutti i tipi di appalto.
Tabella 4 – Numero ed importo degli appalti con costi della sicurezza dichiarati TIPO APPALTI
TOTALE Appalti con costi della sicurezza dichiarati N N % su totale Importo base asta
(totale in euro)
Costo sicurezza (totale in euro)
Incidenza % su importo base asta Lavori >150.000
staz.com,prov,reg 186 183 98,39% 83.472.360 9.996.712 11,98%
Servizi >150.000 279 57 20,43% 51.701.039 1.431.870 2,77%
Servizi <=150.000 291 51 17,53% 5.638.829 129.805 2,30%
Beni > 150.000 281 11 3,91% 22.546.328 164.961 0,73%
Beni <=150.000 547 10 1,83% 1.247.298 33.353 2,67%
Tabella 5 – Appalti aggiudicati con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa TIPO APPALTI
Totale appalti
Appalti aggiudicati con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa
N N In % sul totale
Lavori >150.000
staz.com,prov,reg 186 21 11,29%
Lavori <=150.000 272 0 0,00%
Servizi >150.000 279 125 44,80%
Servizi <=150.000 291
Beni > 150.000 281 36 12,81%
Beni <=150.000 547
FIRME
L'istru ore Angela Manicketh
Il Responsabile di
Sezione Maria Rita Francesconi
Il Dirigente -
Data 05/02/19
