Bur n. 49 del 19/05/2015
(Codice interno: 297432) DELIBERAZIONE DELLA GIUNTA REGIONALE n. 643 del 28 aprile 2015
Annullamento della DGR n. 2720 del 30.12.2013 di rilascio dell'accreditamento istituzionale a "Poliambulatorio odontoiatrico s.r.l." per l'erogazione di prestazioni specialistiche ambulatoriali presso la sede operativa sita in Gruaro (VE), via dell'Artigianato, 1. Legge Regionale n. 22 del 16 agosto 2002.
[Sanità e igiene pubblica]
Note per la trasparenza:
Con il provvedimento in esame si procede all'annullamento della DGR n. 2720 del 30.12.2013 di rilascio dell'accreditamento istituzionale a "Poliambulatorio odontoiatrico s.r.l." per l'erogazione di prestazioni specialistiche ambulatoriali presso la sede operativa sita in Gruaro (VE), via dell'Artigianato, 1, a conclusione del procedimento per la revisione del provvedimento di accreditamento istituzionale, avviato a seguito di segnalazione di incompatibilità.
Estremi dei principali documenti dell'istruttoria:
note Controlli e governo e Personale SSR prot. reg. 400616 del 25.9.2014;
comunicazione avvio procedimento prot. reg. n. 393414 del 19.9.2014;
nota: Aulss n. 10 Veneto Orientale prot. reg. 75143 del 12.12.2014;
verbale Crite seduta del 18.12.14 prot. reg. 17331 del 15.1.2015.
L'Assessore Luca Coletto riferisce quanto segue:
A) La ricostruzione dei fatti e l'istruttoria esperita
Nel corso del 2013 la Regione del Veneto, nel proprio impegno in materia di governo del sistema degli erogatori accreditati privati quali componenti del SSR, ha avviato e concluso i procedimenti volti al rinnovo dell'accreditamento già rilasciato agli erogatori privati accreditati nel 2010, in attuazione di quanto disposto dagli artt. 8-ter e quater del D.L.gs. 30.12.1992 n. 502 e s.m.i. e dalla L.R. n. 22 del 16 agosto 2002.
In tale quadro l'erogatore privato accreditato "Poliambulatorio odontoiatrico s.r.l." con domanda di rinnovo dell'accreditamento istituzionale, acquisita al prot. reg. n. 280585 del 2.7.2013, ha chiesto il rinnovo dell'accreditamento istituzionale per la sede operativa sita nel comune di Gruaro;
a tale domanda è stata allegata l'autocertificazione del legale rappresentante il quale attestava di "garantire l'erogazione delle prestazioni sanitarie/socio sanitarie nel rispetto delle incompatibilità previste dalla vigente normativa in materia di lavoro del personale SSN ai sensi di quanto disposto dall'art. 4, comma 7, l. 412/91 e dall'art. 1, commi 5 e 19, l. 662/96";
a conclusione dell'istruttoria condotta su tale domanda, la Regione Veneto ha adottato un provvedimento di rinnovo dell'accreditamento istituzionale, assunto con DGR n. 2720/13;
sulla base di tale provvedimento di rinnovo dell'accreditamento istituzionale, l'Azienda n. 10 Veneto Orientale con Deliberazione del Direttore Generale n. 621 dell'11.7.2014, recepiva l'accordo contrattuale per l'erogazione di prestazioni in nome e per conto del Servizio Sanitario Regionale, concluso con "Poliambulatorio odontoiatrico s.r.l." per la sede operativa di Gruaro;
l'Azienda Ulss 12 Veneziana, con nota prot. reg. 109694 del 13.3.2014, a seguito di monitoraggio sulla presenza di situazioni di incompatibilità del personale operante presso le strutture accreditate ha comunicato l'assenza di criticità in relazione al
"Poliambulatorio odontoiatrico s.r.l.";
a seguito di fatti che hanno avuto risalto sulla stampa nel mese di settembre del 2014 e degli approfondimenti successivamente condotti dagli uffici regionali di cui alle note della Sezione Controlli Governo e Personale SSR prot. n. 327824 del 31.7.14 e n.
343986 del 12.8.14, è emerso che F.G.A. e F.L., titolari e soci unici fino al 7.10.14 di GMP s.r.l. società che detiene il 51%
delle quote di "Poliambulatorio odontoiatrico s.r.l.", sono dipendenti dell'Università di Padova e legati da rapporto di lavoro
con l'Azienda Ospedaliera di Padova; è emerso inoltre che uno dei due soci e precisamente F.L. dal 30.4.03 fino all'8.10.14 è stato amministratore unico della società medesima, in violazione delle previsioni dell'art. 4, comma 7, l. 412/91 e dell'art. 1, commi 5 e 19, l. 662/96;
alla luce di tale prospettazione la Regione Veneto, con la nota prot. reg. 393414 del 19.9.2014, ha comunicato a
"Poliambulatorio odontoiatrico s.r.l." "l'avvio del procedimento finalizzato all'eventuale revisione del provvedimento di rinnovo dell'accreditamento" rilasciato con DGR 2720/13 e, con note prot. reg. 400553 e n. 400603 del 25.9.14, ha chiesto ai Direttori Generali delle Aziende Ulss territorialmente competenti di provvedere "all'immediato accertamento delle situazioni segnalate e di comunicare i provvedimenti adottati di conseguenza per salvaguardare le ragioni economiche dell'ente nonché le modalità adottate ai fini di garantire la continuità assistenziale";
l'Azienda Ulss n. 10, con nota acquisita al prot. reg. n. 427056 del 13.10.2014, ha informato il Direttore generale dell'Area Sanità e Sociale di "aver richiesto al Direttore Generale dell'A.O. di Padova di indicare quale sia il rapporto che lega i suddetti signori con tale Azienda dal momento che i nominativi in questione non risultano essere presenti nell'elenco dei dipendenti delle aziende Sanitarie ed ospedaliere trasmesse dalla Regione alle Ulss capoluogo";
a seguito del citato avvio del procedimento per la revisione dell'accreditamento, "Poliambulatorio odontoiatrico s.r.l." ha comunicato alla Regione con successiva nota prot. reg. n. 438998 del 21.10.2014, tramite il legale rappresentante che i due soggetti legati da rapporto di lavoro con l'Azienda Ospedaliera di Padova non risultavano più essere soci della GMP srl a far data dal 7.10.2014;
l'Aulss n. 10, con nota prot. 72198 del 28.11.2014, ha dato notizia che "questa azienda non procederà, per l'anno 2015, all'assegnazione di un budget al Poliambulatorio odontoiatrico srl tramite accordo contrattuale di cui alla DGR 1765/2012"
assicurando la garanzia della continuità assistenziale anche attraverso "diverse modalità di allocazione delle prestazioni di specialistica ambulatoriale di odontostomatologia";
con nota in data 12.12.14 l'Aulss 10 ha informato che "ha ridefinito le modalità di erogazione delle prestazioni di odontostomatologia svolte dalla struttura privata riallocandole in attività istituzionale, senza determinare disagi per la popolazione e garantendo la continuità assistenziale";
la Commissione Regionale per l'Investimento in Tecnologia ed Edilizia C.R.I.T.E. nella seduta del 18.12.2014, analizzata la posizione della struttura in esame alla luce dell'avvio del procedimento volto all'eventuale revisione dell'accreditamento e degli atti istruttori, ha espresso parere "favorevole alla revisione dell'accreditamento".
B) Le ragioni dell'annullamento
Alla luce dell'istruttoria esperita e sopra ricostruita nonché considerato quanto segue, sussistono i presupposti dell'annullamento ai sensi dell'art. 21 nonies l. 241/90 della DGR n. 2476 del 20.12.2013 di rilascio dell'accreditamento istituzionale a "Poliambulatorio odontoiatrico s.r.l.".
L'art. 21 nonies, comma 1, l. 241/90 dispone:
"Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell' articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge".
Quanto alla illegittimità dell'atto ai sensi dell'art. 21 octies (nella fattispecie, per violazione di legge: art. 1, comma 19, l.
662/96, come si dirà), prima condizione dell'annullamento richiesta dalla norma riportata, si osserva quanto segue.
Tra le norme di riferimento vi è la disciplina di settore sulle incompatibilità del personale medico e in particolare:
- l'art. 4 comma 7, della L. 412/1991: "Con il Servizio sanitario nazionale può intercorrere un unico rapporto di lavoro. Tale rapporto è incompatibile con ogni altro rapporto di lavoro dipendente, pubblico e privato, e con altri rapporti anche di natura convenzionale con il Servizio sanitario nazionale. Il rapporto di lavoro con il Servizio sanitario nazionale è altresì incompatibile con l'esercizio di altre attività o con la titolarità o con la compartecipazione delle quote di imprese che possono configurare conflitto di interessi con lo stesso. L'accertamento delle incompatibilità compete, anche su iniziativa di chiunque vi abbia interesse, all'amministratore straordinario della Unità sanitaria locale al quale compete altresì l'adozione dei conseguenti provvedimenti. Le situazioni di incompatibilità devono cessare entro un anno dalla data in vigore della presente legge... Le disposizioni del presente comma si applicano anche al personale di cui all'articolo 102 del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382";
- l'art. 1, commi 5 e 19, della L. 662/96:
"comma 5. Ferme restando le incompatibilità previste dall'art. 4, comma 7, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, da riferire anche alle strutture sanitarie private accreditate ...";
"comma 19. Le istituzioni sanitarie private, ai fini dell'accreditamento di cui all'art. 8, comma 7, del d. lgs. 502/92 e successive modificazioni, devono documentare la capacità di garantire l'erogazione delle proprie prestazioni nel rispetto delle incompatibilità previste dalla normativa vigente in materia di rapporto di lavoro del personale del SSN e con piante organiche a regime. L'esistenza di situazioni di incompatibilità preclude l'accreditamento e comporta la nullità dei rapporti eventualmente instaurati con le unità sanitarie locali. L'accertata insussistenza della capacità di garantire le proprie prestazioni comporta la revoca dell'accreditamento e la risoluzione dei rapporti costituiti".
Alla luce, in particolare del disposto dell'art. 1, comma 19, il provvedimento di rinnovo dell'accreditamento a favore di
"Poliambulatorio odontoiatrico s.r.l." è stato disposto in presenza di circostanze che ne precludevano il rilascio.
Il provvedimento è stato emesso, infatti, il 30.12.2013.
A tale data, il dott. F.L. era contemporaneamente amministratore unico di GMP srl e, come risulta dalla documentazione a suo tempo acquisita (note della Sezione Controlli Governo e Personale SSR prot. n. 327824 del 31.7.14 e n. 343986 del 12.8.14) e come risulta tuttora alla luce della nota dell'Azienda Ospedaliera di Padova del 16.12.2014 prot. n. 61324, dipendente dell'Università di Padova in regime di convenzionamento, ai sensi dell'articolo 102 del Decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980 n. 382, con l'Azienda Ospedaliera di Padova, azienda del Servizio Sanitario Nazionale ai sensi e per gli effetti degli artt. 4, comma 7, l. 412/91 e 1, commi 5 e 19, l. 662/96. Deve inoltre ritenersi rilevante agli effetti dell'analisi dell'illegittimità dell'accreditamento concesso con il provvedimento in esame, anche la circostanza della titolarità in capo ad altro dipendente dell'Università in convenzione assistenziale con il SSR, F.G.A., di quota della società GMP srl, prevedendo l'art. 4, comma 7, l. 412/91, quale causa di incompatibilità con il rapporto anche convenzionale con il SSN anche la pura e semplice titolarità (a prescindere dallo svolgimento di un'attività operativa) di quote di imprese in conflitto di interessi con il SSN medesimo e in conflitto di interessi deve qualificarsi la posizione di una società accreditata, avendo quest'ultima interesse a massimizzare il profitto derivante dal rimborso delle prestazioni, risultando la spesa a carico del SSN.
Se la società GMP srl, nella quale i soggetti convenzionati sopra menzionati rispettivamente svolgevano l'attività di amministratore delegato ed erano titolari unici delle quote societarie, non è direttamente intestataria di accreditamento, la GMP srl era -al momento del rilascio del provvedimento in esame- ed è tuttora pur sempre titolare del 51 % della società accreditata
"Poliambulatorio odontoiatrico s.r.l.". Nell'ambito di tale relazione societaria la GMP srl è quindi investita del potere di controllo ai sensi dell'art. 2359 c.c., come del resto risulta dalla visura camerale di "Poliambulatorio odontoiatrico s.r.l." ove si legge che la medesima comunica "la propria soggezione all'attività di direzione e coordinamento da parte della società immobiliare GMP srl", ciò che conferma la presenza nella gestione diretta di "Poliambulatorio odontoiatrico s.r.l." di un soggetto in posizione incompatibile al momento del rilascio dell'accreditamento. Il rapporto di controllo tra GMP srl e Poliambulatorio odontoiatrico s.r.l. consente di affermare che il dr. F.L. amministratore unico di GMP srl legato da rapporto di lavoro con l'Azienda Ospedaliera di Padova operasse anche per la società accreditata "Poliambulatorio odontoiatrico s.r.l.", potendo incidere ed evidentemente incidendo concretamente, tanto più come amministratore unico della controllante, sull'attività concreta dell'accreditata medesima. Si tratta quindi non di mero rapporto di titolarità di quote sociali ma di svolgimento di attività in società accreditata, rilevante anche alla luce dell'indirizzo espresso dal Consiglio di Stato con la decisione 5690/13, per il quale l'esercizio concreto di attività in soggetti accreditati e non la mera partecipazione sociale da parte di dipendenti del SSN o equiparati (universitari convenzionati con SSN) determina l'illegittimità dell'accreditamento e la legittimità dell'autotutela ai sensi dell'art. 21 nonies l. 241/90.
D'altro canto risulta evidente come la GMP srl, avendo come attività sociale dominante quella della gestione delle partecipazioni sociali, risulta essere mero schermo formale e simulatorio tra i due soci di GMP srl, uno dei quali amministratore delegato (F. L.) e "Poliambulatorio odontoiatrico s.r.l.", schermo finalizzato ad eludere il divieto, per le società accreditate, di svolgere l'attività con personale in condizioni di incompatibilità ai sensi dell'art. 4, comma 7, l. 412/91. Per quanto rilevato, deve affermarsi che "Poliambulatorio odontoiatrico s.r.l.", titolare dell'accreditamento di cui si discute, operava con personale in condizione di incompatibilità, in violazione della disposizione di cui all'art. 1, comma 19, l. 662/96, con conseguente sussistenza della condizione preclusiva dell'accreditamento ai sensi dell'ultimo periodo del citato comma 19 dell'art. 1, l. 662/96.
Posto, per quanto sopra, che il provvedimento in esame deve ritenersi illegittimo, concretando ciò la prima condizione dell'annullamento d'ufficio ex art. 21 nonies l. 241/90, agli effetti dell'ulteriore condizione dell'annullamento richiesta e cioè la sussistenza di un interesse pubblico attuale alla rimozione dell'atto, va rilevato che l'interesse predetto sussiste pur a fronte della recente eliminazione della situazione di incompatibilità, eliminazione derivante dalla cessione delle quote societarie possedute in GMP srl da parte dei dipendenti dell'Università di Padova in regime di convenzionamento con il SSN, con conseguente cessazione della veste di amministratore unico.
L'eliminazione dell'incompatibilità, infatti, è avvenuta solo a seguito della contestazione della incompatibilità stessa e il comportamento tenuto in particolare dai dipendenti dell'Università in convenzione con il SSN, con la costituzione di una società "schermo" rispetto all'accreditato, connota in termini di grave illegittimità e scorrettezza il comportamento stesso. Ne consegue che il mantenimento del provvedimento di accreditamento, pur a fronte della predetta, recente eliminazione della situazione di incompatibilità, determinerebbe un grave pregiudizio all'immagine di correttezza e trasparenza della Regione, essendo il provvedimento illegittimo medesimo derivato e seguìto da comportamenti che appaiono preordinati alla elusione della normativa sulla incompatibilità, quali la creazione di una società interposta di gestione dell'erogatore accreditato e la presenza prolungata nella gestione di quest'ultimo in veste di amministratore unico di un soggetto in situazione di incompatibilità, in base al combinato disposto delle norme sopra richiamate e dell'art. 5 co. 2 primo periodo del d. lgs. 517/99.
A fronte di tale condotta, pur collocata nel passato, peraltro recente, appare ineludibile il sospetto della sussistenza attuale di elementi devianti scaturibile dalla conservazione del rapporto, laddove è determinazione della Regione connotare in termini di assoluta e inconfutabile correttezza il rapporto con gli operatori della salute, stante anche il valore fondamentale che tale interesse collettivo riveste nel rapporto con la comunità amministrata.
Gli interessi del destinatario (Poliambulatorio odontoiatrico s.r.l.) dell'atto da annullare, interessi di cui l'art. 21 nonies l. 241/90 impone di tener conto in sede di annullamento, non meritano tutela tale da inficiare le esposte conclusioni e da condurre ad opposte determinazioni, essendo la posizione medesima connotata da una piena consapevolezza dei relativi amministratori di controllo e -come tali- effettivi, della contrarietà a norma della condotta degli stessi, consapevolezza dimostrata dalla operatività per il tramite di società interposta. Né appaiono rilevanti, agli effetti dell'annullamento, gli interessi di eventuali controinteressati, nemmeno identificabili sulla base dell'atto da annullare, ritenendo prevalente l'interesse alla tutela della salute anche sotto il profilo dell'immagine di correttezza nell'erogazione del servizio sanitario. Va semmai considerato che la continuità assistenziale e l'accessibilità alle cure da parte del sistema integrato del SSN (strutture pubbliche o accreditate) è stata garantita come da comunicazione della azienda Ulss n. 10 sopra citata.
Da ultimo, il tempo dell'annullamento è ragionevole, ai sensi dell'art. 21 nonies l. 241/90, tenuto conto dell'epoca del rilascio del provvedimento da annullare e soprattutto il momento dell'accertamento della situazione di illegittimità.
Alla luce di tutto quanto suesposto, si propone di concludere il procedimento avviato con nota prot. 393418 del 19.9.14 dalla Regione del Veneto per la revisione del provvedimento di accreditamento istituzionale al "Poliambulatorio odontoiatrico s.r.l."
mediante annullamento della DGR n. 2720 del 30.12.2013 di rilascio dell'accreditamento istituzionale a "Poliambulatorio odontoiatrico s.r.l.".
Il relatore conclude la propria relazione e propone all'approvazione della Giunta regionale il seguente provvedimento.
LA GIUNTA REGIONALE
Udito il relatore, il quale dà atto che la struttura competente ha attestato l'avvenuta regolare istruttoria della pratica, anche in ordine alla compatibilità con la vigente legislazione regionale e statale;
VISTO il D. Lgs. n. 502 del 30 Dicembre 1992 "Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992 n. e successive modifiche e integrazioni;
VISTA la L. n. 412 del 30 dicembre 1991 "Disposizioni in materia di finanza pubblica";
VISTA la L. n. 662 del 23 dicembre 1996 "Misure di razionalizzazione della finanza pubblica";
VISTO il D. Lgs. n. 517 del 21 dicembre 1999 "Disciplina dei rapporti fra Servizio sanitario nazionale ed università, a norma dell'articolo 6 della L. 30 novembre 1998, n. 419";
VISTA la Legge Regionale 16 agosto 2002 n. 22 "Autorizzazione e accreditamento delle strutture sanitarie, socio-sanitarie e sociali" e successive modifiche e integrazioni;
VISTO l'art. 2, comma 2, lett. O) della Legge Regionale n. 54 del 31 dicembre 2012;
VISTA la DGR n. 2720 del 30.12.2013;
VISTO il parere espresso nel corso della seduta CRITE del 18.12.2014 prot. reg. 17331 del 15.1.2015;
delibera
1. di annullare la DGR n. 2720 del 30.12.2013 di rilascio dell'accreditamento istituzionale a "Poliambulatorio odontoiatrico s.r.l.", per l'erogazione di prestazioni specialistiche ambulatoriali presso la sede operativa sita in Gruaro (VE), via
dell'Artigianato, 1 per le motivazioni indicate nella parte introduttiva del presente atto;
2. di notificare il presente atto alla struttura in oggetto e di darne comunicazione all'Azienda U.L.S.S. competente per territorio;
3. di incaricare la Sezione Attuazione Programmazione Sanitaria dell'esecuzione del presente atto;
4. di delegare il Direttore Generale dell'Area Sanità e Sociale, in caso di errori materiali del presente atto, all'adozione del conseguente provvedimento di rettifica, da comunicare alla struttura interessata e all'Azienda U.L.S.S. di riferimento;
5. di informare che avverso il presente provvedimento può essere proposto ricorso giurisdizionale al Tribunale Amministrativo Regionale del Veneto o ricorso straordinario al Presidente della Repubblica entro 60 giorni o 120 giorni dalla data di notifica del presente provvedimento;
6. di dare atto che la presente deliberazione non comporta spesa a carico del bilancio regionale;
7. di dare atto che il presente provvedimento è soggetto a pubblicazione ai sensi dell'articolo 23 del Decreto Legislativo 14 marzo 2013, n. 33;
8. di pubblicare il presente provvedimento nel Bollettino Ufficiale della Regione del Veneto.
