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Considerazioni conclusive
L’economia globale sta rapidamente diventando digitale.
Information and Communications Technology(ICT) non è più un settore specifico, ma il fondamento di ogni moderno e innovativo sistema economico.
Questi cambiamenti stanno avvenendo ad alta velocità portando immense opportunità da un lato, ma sollevando anche questioni di politica impegnative per le autorità pubbliche dall’altro, le quali richiedono una misura coordinata dell’UE. Per questo motivo, in risposta alla recessione economica del 2008, l’Unione europea si è prefissa di massimizzare l’utilizzo del potenziale delle ICT, così da garantire una crescita intelligente, sostenibile, inclusiva o solidale. In quest’ottica ha messo in atto una strategia di immediata attuazione, detta la “Strategia Europa 2020”, che ricomprende tra le sue iniziative faro l’Agenda digitale europea196
196 Commissione europea, Comunicazione della Commissione,
“Europa 2020, Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva”, Bruxelles, 3 marzo 2010.
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Questa ha sette punti di intervento, ovvero intende promuovere un nuovo mercato unico per sfruttare i benefici dell’era digitale; migliorare le norme ICT; incrementare il tasso di fiducia e sicurezza dei cittadini e delle imprese nelle ICT;
favorire l’accesso a internet veloce e superveloce per tutti i cittadini europei; incrementare la ricerca e l’innovazione delle ICT; fornire a tutti i cittadini europei competenze digitali e servizi on-line accessibili; sfruttare il potenziale del settore delle ICT a vantaggio della società.
I benefici che ne deriverebbero sarebbero molteplici considerato che le ITC al 2010, quando viene implementata l’Agenda digitale, avevano generato il 5% del PIL europeo equivalente ad un valore di mercato pari a 660 miliardi di euro l’anno e che gli investimenti in questo settore sono responsabili del 50% dell’aumento della produttività in tutta l’Unione.
Lo sfruttamento del potenziale delle ITC consentirebbe anche di affrontare in modo più efficace alcune sfide come il cambiamento climatico, l’invecchiamento demografico, i costi sanitari crescenti, lo sviluppo di servizi pubblici più efficienti, la maggiore inclusione sociale per i diversamente abili e la maggiore fruizione del patrimonio culturale europeo. 197
197G. PIZZANELLI, Il mercato dei servizi in Europa, Milano, 2014, pp. 95 ss.
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Si potrebbe ad esempio fornire ai cittadini servizi più efficienti, economici e di qualità più elevata per la sanità, l’assistenza sociale e l’invecchiamento in buona salute.
Il solo telemonitoraggio a domicilio dei pazienti cardiaci può migliorare del 15% il tasso di sopravvivenza, ridurre del 26% i giorni di ricovero e far risparmiare il 10% delle spese infermieristiche, le prescrizioni elettroniche possono ridurre del 15% gli errori di dosaggio dei medicinali. 198
Nella consapevolezza di tali benefici l’Unione europea ha messo in atto una serie di iniziative come la lotta all’analfabetismo informatico, la realizzazione della banda larga, lo sviluppo dell’e-government, la costituzione di un mercato unico digitale attraverso una strategia volta al superamento dei suoi ostacoli.
Il principale strumento di contrasto all’analfabetismo elettronico è la formazione individuale, a condizione che diventi oggetto di politiche consapevoli, piuttosto che essere affidata, come tutta la rete, alle prepotenze dei regimi autoritari o alle convenienze del mercato.
Gli analfabeti informatici sono infatti ricompresi in quella fascia della popolazione costituita da anziani, disoccupati,
198Agenda digitale europea in http://europa.eu/!VF69Kf.
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prepensionati, lavoratori che fruiscono di ammortizzatori sociali.199
In particolare l’età anagrafica è un fattore condizionante nella misura in cui non ha consentito il confronto con le nuove tecnologie nel periodo di formazione scolastica e universitaria, come invece è avvenuto per i c.d. << nativi digitali>>. 200
Tutto ciò è evidenziato nell’Agenda digitale europea, ma anche e già nella c.d. <<Raccomandazione Lambrinidis >>, cioè nella Raccomandazione del Parlamento europeo del 26 marzo 2009 destinata al Consiglio sul rafforzamento della sicurezza e delle libertà fondamentali su internet.
Non meno trascurabile è l’impegno dell’Unione europea nella realizzazione della banda larga, come emerge già dalla
“Strategia Europa 2020”, che aveva indicato l’obiettivo di portare la banda larga a tutti i cittadini europei entro il 2013 e di consentire l’accesso agli stessi, entro il 2020, a connessioni superiori a 30 Mbps e al 50% o più di famiglie europee a connessioni internet superiori a 100 mbps.
199L. Cassetti-S. Ricci, L’Agenda Digitale Europea e la riorganizzazione dei sistemi di Welfare nazionale: le nuove frontiere dei diritti sociali nella knowledge based society, p. 6.
200L. Nannipieri, L’origine del problema… in La dimensione costituzionale del digital divide. In particolare, gli ostacoli cognitivi alla proiezione dell’individuo nello spazio virtuale, p.195.
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Questi stessi obiettivi sono ripresi dall’Agenda digitale europea che si prefigge appunto di garantire la copertura universale a banda larga, con velocità di connessione via via crescente fino a 30 mbps e superiori; di promuovere la realizzazione e l’adozione di reti di accesso di nuova generazione Next Generation Access (Nga) in gran parte del territorio dell’Unione europea, e soprattutto nel settore business, consentendo connessioni internet ultra veloci a 100 mbps; di garantire la copertura della banda larga universale con velocità crescenti, senza che però vi sia un forte intervento pubblico.
Risulta dunque necessario per la Commissione incoraggiare gli investimenti di mercato per ottenere reti aperte e competitive, considerando nei costi di accesso e delle reti il rischio di investimento. 201
A questo scopo la Commissione ha predisposto un pacchetto di misure che ricomprende la Comunicazione “La banda larga in Europa: investire nella crescita indotta dalla tecnologia digitale” COM (2010) 472 def..
(Questo provvedimento si prefigge per l’anno 2020 l’obiettivo di assicurare l’accesso a internet per tutti i cittadini ad una
201F. DE LONGIS, L’agenda digitale europea, cit.pp.70-71.
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velocità di connessione superiore a 30 megabit per secondo e per almeno il 50% delle famiglie la disponibilità di un accesso a internet con velocità superiore a 100 megabit per secondo;
inoltre impegna gli Stati membri ad elaborare e rendere operativi, entro il 2012, i piani nazionali per la banda larga;) ad adottare misure per facilitare gli investimenti nella banda larga, in specie nell’attività edilizia; ad utilizzare i fondi strutturali per lo sviluppo rurale già accantonati per investimenti in infrastrutture e servizi ICT; a mettere in atto il programma sulla politica europea in materia di spettro radio, così che le frequenze dello spettro siano assegnate in modo coordinato per raggiungere il 100% di copertura di internet a 30 Mbps entro il 2020.
Altre misure sono la Raccomandazione sull’accesso regolato alla rete Next Generation Access C(2010)572 del 25 settembre 2010 e la Decisione sulla creazione di un programma per la politica dello spettro radio n. 443/2012/CE del 14 marzo 2012, cui ha fatto seguito, nel Settembre 2012, la Comunicazione volta a promuovere l’uso condiviso delle risorse dello spettro radio nel mercato interno, COM (2012) 478 def..
Sotto il profilo finanziario, infine, si ricorda l’adozione da parte della Commissione europea del pacchetto di misure
“Meccanismo per collegare l’Europa – Connectimg europe facility” del 19 ottobre 2011. Esso prevede un investimento di
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9,2 miliardi di euro in reti a banda larga veloci e superveloci e in servizi digitali paneuropei anche se, successivamente, in occasione del Consiglio europeo del 7-8 febbraio 2013, tali investimenti sono stati ridotti di un miliardo.202
Ampie aspettative in funzione della crescita economica, del potenziamento dei diritti civici, della fiducia dei cittadini nelle istituzioni pubbliche e del contrasto alla corruzione si sono generate anche intorno ai concetti di E-government, Open government e Open date.
L'e-government, come evidenziato nella Comunicazione della Commissione europea del 26 settembre 2003, è un sistema atto a favorire, tramite le ICT, la trasparenza e la partecipazione, che ha rappresentato nel primo decennio degli anni duemila l'obiettivo primario dell'Unione europea, per poi evolversi nelle politiche dell'open government.
Si tratta di una modalità di esercizio del potere pubblico che rende le amministrazioni “aperte” e “trasparenti” nei confronti dei cittadini, così da essere più vicine ai loro reali bisogni.
Più precisamente la pubblicazione su internet dei dati prodotti dagli enti governativi in formato aperto prende il nome di Open
202 G. PIZZANELLI, Il mercato dei servizi in Europa, Milano, 2014, cit.,p. 99.
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date e rappresenta uno degli aspetti più caratterizzati dell’Open government.
La consapevolezza dell'Unione europea del potenziale in termini di progresso economico e sociale dell'Open- government emerge con evidenza nella Comunicazione della Commissione, Dati aperti, un motore per l'innovazione, la crescita e una governance trasparente, del 12 dicembre 2011, COM (2011) 882 def. 3.
In essa si stima che il facile accesso al mercato delle informazioni del settore pubblico, abbia un valore di 28 miliardi di euro e che i guadagni economici complessivi di un'ulteriore apertura delle informazioni del settore pubblico ammonterebbero a circa 40 miliardi di euro per la UE.
L'efficace sfruttamento dell'informazione nel settore pubblico crea un progresso non solo economico, ma anche sociale e ambientale, come quello che potrebbe derivare dall'uso efficace di tecniche di raccolta e analisi di dati sanitari per le politiche di welfare o di dati relativi al traffico urbano per le politiche di tutela della qualità dell'aria, o ancora di dati sui consumi energetici per favorire le politiche per l'efficienza energetica.
Su queste premesse l'Unione europea si è mostrata sensibile al tema dell'Open-government fin dall'approvazione del Libro bianco sulla “Crescita, competitività, occupazione. Le sfide e le
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vie da percorrere per entrare nel XXI secolo”, COM (93) 700 def., presentato il 5 dicembre 1993 dall'allora Presidente della Commissione europea Jacques Delors.
Esso propone di ispirare il funzionamento dell'Unione europea ai principi di apertura, partecipazione, responsabilità, efficacia e coerenza, garantendo una maggiore partecipazione dei cittadini al processo di elaborazione delle politiche dell'Unione.
203
Al contempo il Libro Bianco richiama la necessità di infrastrutture dell'informazione che pongano le basi per la promozione di quella che le Scienze Sociali chiamano “società dell'informazione”. 204
Non meno significativi sono la Strategia di Lisbona, anticipata nella Comunicazione della Commissione dell' 8 dicembre 1999, eEurope – Una società dell'informazione per tutti, COM (1999) 687 def. e la Strategia Europa 2020.
203 Governance e Government in docente.unife.it.
204A.TOURAINE, La société post-industrielle. Naissance d'une société, Paris, 1969; M. PIETRANGELO, La società dell'informazione tra realtà e norma, Milano, 2007; M.
CASTELLS, The Information Age: Economy, Society and Culture, III: End of Millennium, Oxford, 1998.
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Con il primo documento sono stati adottati i piani d'azione e- Europe (1999, 2000, 2002 e 2005), oggi parte del progetto Agenda digitale europea e Strategia 2020.
In esso è ricompreso il Libro Verde della Commissione europea
“L'informazione del settore pubblico: una risorsa fondamentale per l'Europa” del 20 gennaio 1999, COM (1998) 585 def., che identifica negli Stati Uniti il modello da seguire per quanto riguarda la diffusione dei dati e delle informazioni, le politiche di accesso alle informazioni e lo sfruttamento delle stesse per fini commerciali.
Al contempo nel Libro Verde si lamenta uno svantaggio competitivo europeo che trova conferma nella Strategia
“Europa 2020”, delineata dalla Commissione europea nella Comunicazione “Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva” del 3 marzo 2010, COM (2010)2020 def.. Entrambi i documenti, come anche il Piano d'azione europeo per l'e-government 2011-2015, identificano nell'uso insufficiente delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione una delle cause di questo ritardo.
Tale Piano, contenuto nella Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, COM (2010) 743 def. del 15 dicembre 2010, si prefigge di realizzare gli obiettivi
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indicati in occasione della 5° Conferenza ministeriale sull'e- government , c.d. Dichiarazione di Malmoe, ossia creare amministrazioni pubbliche europee aperte, flessibili e collaborative nelle relazioni con imprese e cittadini.205
Su queste premesse il Pacchetto Open date adottato dalla Commissione europea il 12 dicembre 2011 e parte integrante dell'Agenda digitale europea, si prefigge di rimuovere gli ostacoli alla piena realizzazione del potenziale di tale risorsa, come le differenze fra gli Stati membri nello sfruttamento delle informazioni nel settore pubblico.
In particolare si prevedono tre tipi di intervento e precisamente l'adeguamento del quadro normativo per il riutilizzo dei dati, tramite la revisione della Direttiva sul riutilizzo delle informazioni nel settore pubblico; la mobilitazione degli strumenti finanziari a sostegno dei dati aperti, con la conseguente creazione di portali europei; la facilitazione della condivisione delle buone pratiche. 206
205G.PIZZANELLI, Il mercato dei servizi in Europa, 2014, Milano, pp. 92 ss.
206G. PIZZANELLI, Il mercato dei servizi in Europa, 2014, Milano, pp. 102-103.
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Allo scopo di rendere l’economia digitale europea più competitiva, superando il ritardo dell’UE nel mercato dei servizi dei media, nell’accesso da parte dei consumatori e nella creazione dei posti di lavoro, l’Agenda digitale tra i suoi obiettivi prevede la confluenza dei mercati digitali in un unico mercato online.
A questo scopo la Commissione europea ha messo in atto una strategia contenuta nella Comunicazione del 6.5.2015 al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni, contenente tre principali obiettivi, con la programmazione dei relativi interventi:
“Un migliore accesso online ai beni e servizi in tutta Europa per i consumatori e le imprese”; la creazione di “un contesto favorevole affinché le reti e i servizi digitali - si possano- sviluppare; la massimizzazione del “potenziale di crescita dell’economia digitale”. 207
La realizzazione di ciascuno di questi obiettivi incontra una serie di ostacoli, tra cui quelli che vanno dalla mancanza di una normativa comune, chiara e semplice, che regolamenti il
207Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, Bruxelles, 6.5.2015.
200
commercio elettronico transfrontaliero, al costo eccessivo dei servizi di consegna transfrontalieri, alla loro inefficienza dovuta anche alla mancanza di interoperabilità tra i diversi operatori e al così detto “blocco geografico.”
Nell’ottica di superare il primo ostacolo, la Commissione si è prefissa di presentare, entro il 2015, una proposta legislativa modificata che permetta ai venditori di basarsi sulla normativa del proprio Paese, fatto salvo un insieme mirato di diritti contrattuali obbligatori stabiliti dall’UE per la vendita online nazionale e transfrontaliera di beni materiali; oltre ad una proposta di revisione del Regolamento sulla cooperazione per la tutela dei consumatori, che sviluppi le competenze delle autorità di esecuzione e ne renda più efficace il coordinamento nel monitoraggio del mercato, così da facilitare il rilevamento delle infrazioni.
A completamento di questo intervento è prevista l’istituzione nel 2016 di un’unica piattaforma di risoluzione delle controversie online.
Questa è stata attivata il 15 Febbraio 2016(c.d.ODR) e consente ai consumatori e agli operatori commerciali dell’Unione europea l’accesso alla procedura stragiudiziale per le vertenze derivanti da acquisti effettuati online nel proprio Paese o all’estero.
201
Esse vengono inoltrate agli organismi di risoluzione alternativa delle controversie (ADR) collegati alla piattaforma e selezionati dalle autorità nazionali competenti, sulla base dei criteri indicati all’art.20, paragrafo II della Direttiva 2013/11/UE.
Si tratta di un sito web interattivo dall’accesso gratuito, multilingue e di facile utilizzo, anche perché scevro da tecnicismi, così da consentire a chiunque, anche se non in possesso di conoscenze tecniche, di gestire in autonomia la procedura.
La procedura che si attiva accedendo alla Piattaforma si articola in due fasi distinte, di cui la prima è preliminare all’instaurazione della procedura vera e propria ed è gestita dalla Piattaforma stessa;la seconda, eventuale e dipendente dall’esito della prima, è gestita dagli organismi ADR designati dalle parti di comune accordo.
Dal momento dell’instaurazione fino alla sua conclusione, la sequenza temporale della procedura ricomprende:
la presentazione e l’invio del reclamo; la designazione dell’organismo di risoluzione della controversia-fasi queste, entrambe gestite dalla Piattaforma-; la trattazione della controversia da parte dell’organismo, gestita dall’organismo ADR eventualmente designato.
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Quanto all’ostacolo dei prezzi elevati e dell’inefficienza del processo di consegna dei pacchi, la Commissione si è prefissa, valutati i risultati di un esercizio di autoregolamentazione di settore sulla qualità anche in termini di rapidità di consegna, di proporre misure che migliorino la trasparenza dei prezzi delle consegne in Europa e assicurino una maggiore sorveglianza sul loro corretto funzionamento attraverso le frontiere.
Il terzo ostacolo allo sviluppo del commercio elettronico transfrontaliero è rappresentato dal così detto “blocco geografico”, che risponde ad esigenze di protezionismo nazionale e produce l’effetto di limitare la libertà di scelta dei consumatori e di frammentare i mercati.
Si tratta di tutte quelle pratiche messe in atto da venditori online per motivi commerciali, volte ad impedire o limitare l’accesso ai siti web basati in altri Stati membri.
Secondo le stime della Commissione, nel 2015 si è fatto ricorso al geo-blocking nel 37% dei siti di e-commerce dell’area Ue.
Talvolta il consumatore può accedere al sito, ma non può compiere acquisti; talaltra l’acquisto è possibile ma a prezzi differenziati in base all’ubicazione geografica, in altri casi gli è negata la consegna o il trasporto transfrontaliero delle merci.
203
Nella gran parte dei casi, però, il geo-blocking è del tutto immotivato. Esso scaturisce ora da una decisione unilaterale degli operatori del mercato, ora da accordi tra concorrenti per spartirsi il mercato, ora da accordi verticali sui diritti di distribuzione in un dato territorio. Su questa premessa la Commissione si è prefissa di presentare, nel primo semestre 2016, delle proposte legislative che vietino espressamente questa pratica, con ripercussioni sulla disciplina del commercio elettronico e del quadro giuridico instaurato dall’art. 20 della Direttiva dei servizi sulla non discriminazione dei destinatari dei servizi (direttiva 2006/123/CE).
In particolare la Commissione ha avanzato una proposta di Regolamento, COM/2011/635,che vieta il geo-blocking nel caso di acquisto all’estero di vestiti, di prodotti di elettronica, di servizi forniti in modalità elettronica, come servizi cloud, data warehousing, hosting di siti web; nel caso in cui l’acquisto del bene avvenga nella sede del fornitore o in una location fisica dove il fornitore è operatore, come la stanza di un hotel o l’affitto di un auto. Inoltre la proposta abolisce il divieto di accesso a siti e l’utilizzo del re-routing automatico e fissa nuove regole per evitare qualunque tipo di discriminazione sul pagamento delle merci e dei sevizi acquistati oltrefrontiera. Al fornitore sarà cioè consentito di offrire un ampio ventaglio di
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modalità di pagamento e il cliente potrà sceglierne una senza discriminazione di sorta. Un altro limite al commercio elettronico transfrontaliero è rappresentato dalle restrizioni imposte dal diritto di autore, che rendono spesso i contenuti digitali che ne sono coperti non disponibili o inaccessibili a chi intende acquistarli dal loro Paese.
Le cause di tale restrizione si rinvengono nella sua territorialità e nelle difficoltà associate con la relativa liberatoria o nelle limitazioni contrattuali concordate tra titolare del diritto e distributore o nelle decisioni commerciali assunte dal distributore o nel carattere esclusivamente territoriale dell’incidenza di certi finanziamenti per determinati di tipi di opere.
Ne deriva un quadro giuridico poco chiaro perché differenziato a livello nazionale, che ostacola l’innovazione nella ricerca, con finalità sia commerciali che non e la conseguente esigenza di un regime del diritto d’autore più armonizzato, in grado di assorbire le differenze fra le discipline nazionali. È questo l’obiettivo che si è prefissa la Commissione impegnandosi a formulare una proposta legislativa entro il 2015, così da aprire maggiormente agli utenti l’accesso online alle opere in tutta l’UE e superare i limiti della normativa europea sul diritto
205
d’autore risalente al 2001 e poco rispondente alle nuove tecnologie.
Emergono dunque con evidenza gli sforzi fatti dall’Unione europea per sfruttare al meglio le potenzialità delle ICT, con risultati che al 28 maggio 2014, secondo il Quadro di valutazione dell’Agenda digitale 2014, pubblicata dalla Commissione europea, sembrano soddisfacenti. Il documento, basato sui dati 2013, analizza le 101 azioni previste dall’Agenda digitale, facendo un bilancio dei progressi compiuti sulla base di 13 indicatori essenziali.
Dal Quadro di valutazione emergono buoni risultati riguardanti l'accesso e l'uso regolare di internet: il 100% degli europei ha accesso alla banda larga e dal 2010 al 2014 la percentuale di chi usa Internet almeno una volta alla settimana è passato dal 60% al 72%. 208
Notevoli sono poi i progressi riguardanti i gruppi svantaggiati:
in 4 anni l’uso di Internet da parte dei disoccupati, dei meno istruiti e delle persone più anziane è balzato dal 41% al 57%. I non utilizzatori sono diminuiti di un terzo e sono aumentati i cittadini che fanno acquisti su Internet (47%). Le due grandi sfide ancora da affrontare riguardano le PMI e i servizi di e-
208 Agenda digitale europea: il quadro di valutazione dei progressi compiuti in www.europa.formez.it.
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Government. Per quanto riguarda la prima, dal Quadro di valutazione risulta che solo il 14% di piccole e medie imprese vende online. Per quanto riguarda invece l’e-Government, ne fa uso solo il 42% della popolazione dell’Unione europea.
Un’azione coordinata al livello europeo è quindi la strada da percorrere per disciplinare l’intreccio sempre più indissolubile tra globalizzazione e sviluppo dell’high tech.
