DIRIGENTI SCOLASTICI RECLUTAMENTO E POLEMICHE
Il reclutamento e l’assegnazione di sede dei Dirigenti Scolastici è materia diventata controversa e incandescente anche a seguito delle polemiche suscitate da un ordine del giorno approvato, il mese scorso, dal Consiglio Provinciale di Vicenza.
Senza ritornare sul caso specifico riteniamo opportuno proporre una nota che offre gli elementi di carattere normativo che danno conto dell’accidentato percorso che sta all’origine del problema.
IN MERITO AL DIBATTITO IN CORSO SUL RECLUTAMENTO DEI DIRIGENTI SCOLASTICI. SINTETICA RICOSTRUZIONE
DELLE NORME CHE DISCIPLINANO LA MATERIA.
di Mario Guglietti
L’art. 1, comma 618, della legge 296/2006 (legge finanziaria 2007) ha delegificato questa materia, affidandola ad un Regolamento, emanato con d.P.R.
140/2008 che si spera possa mettere fine al vasto contenzioso e alle numerose sanatorie che Governo (attraverso Decreti Legge) e Parlamento ( attraverso Leggi di conversione, Finanziarie o iniziative autonome) hanno messo in campo stravolgendo l’impianto originario definito dall’art. 29 del D.L.vo 165/2001, contestualmente all’attribuzione a Presidi e Direttori Didattici della qualifica dirigenziale.
Nello stesso contesto dispositivo del comma 618, puntualmente recepito nel d.P.R. 140/2008, vengono esplicitamente evidenziati due chiari elementi di discontinuità rispetto alle vigenti procedure concorsuali:
- la sostituzione dell’attuale preselezione per titoli, quale presupposto per l’accesso alle prove scritte ed orali per l’ammissione al corso di formazione, che aveva originato il contenzioso giurisdizionale da parte
degli esclusi ( soprattutto in Campania e Sicilia, ma anche in molte altre Regioni del Centro-Sud);
- la soppressione dell’aliquota aggiuntiva del 10% rispetto al numero di posti messi a concorso, quale “sbarramento” all’ammissione al corso di formazione per quei candidati che, pur avendo superato tutte le precedenti prove, non siano risultati in posizione utile nella graduatoria di ammissione al corso stesso, anch’esso fonte di contenzioso.
Com’è noto i TAR aditi dai ricorrenti hanno accolto le relative richieste di sospensiva sia dei candidati non ammessi alle prove concorsuali ,sia di quelli che, pur avendo superato oltre la pre-selezione per titoli anche le prove scritte ed orali, per effetto della loro posizione in graduatoria non rientravano nell’aliquota del 10% per l’ammissione alla frequenza del corso di formazione, previsto dalla procedura concorsuale.
La stessa Legge 296/2006, ai commi 605 e 618, ha “sanato” gli uni e gli altri e addirittura ( con nostro forte sdegno, pubblicamente manifestato, da noi definiti
“clandestini”,) anche coloro che, pur risultando privi di almeno un anno di incarico, avevano partecipato al primo concorso riservato del 2002, ottenendo dal TAR la sospensiva del legittimo provvedimento di esclusione dalla graduatoria finale ( pur avendo superato le relative prove.
I Bandi per il reclutamento dei dirigenti scolastici emanati dall’Amministrazione dal 2002 ad oggi sono stati i seguenti::
1° Decreto Dirigenziale 17 dicembre 2002 “Corso concorso selettivo di formazione per il reclutamento di dirigenti scolastici per la scuola elementare e media e per la scuola secondaria superiore e per gli istituti educativi, riservato a
coloro che hanno ricoperto la funzione di preside incaricato per almeno un triennio”
2° Decreto Direttoriale 22 novembre 2004 “Corso concorso selettivo di formazione per il reclutamento di dirigenti scolastici per la scuola primaria e secondaria di primo grado e per la scuola secondaria superiore e per gli istituti educativi” (ordinario)
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3° Decreto Ministeriale 3 ottobre 2006 “Corso concorso selettivo di formazione per il reclutamento di dirigenti scolastici per la scuola primaria e secondaria di primo grado, per la scuola secondaria superiore e per gli istituti educativi, riservato a coloro che hanno ricoperto la funzione di preside incaricato per almeno un anno, ai sensi dell’art. 1 sexies legge 31.3.2005, n. 43 e dell’art. 3 bis legge 17.8.2005, n. 168”.
A tal proposito è bene ricordare che la richiamata legge 296/2006 (Finanziaria 2007) è intervenuta su tutte e tre le procedure non solo con integrazioni e modifiche, ma anche con “sanatorie” e “ripescaggi” che rendono obiettivamente difficoltosa la ricostruzione sintetica dei vincoli normativi che concretamente disciplinano la gestione dei due concorsi (2004 e 2006) nelle cui graduatorie ( dichiarate ad esaurimento) risultano ancora inseriti candidati in attesa di nomina, secondo le priorità stabilite dalla recentissima Nota del MIUR, dopo aver acquisito il parere dell’Avvocatura Generale dello Stato.( prima il riservato, poi l’ordinario).
Le scelte originarie dell’art. 29 ( ex 28-bis) sul Reclutamento dei Dirigenti Scolastici
La procedura – secondo l’originaria formulazione - prevedeva un corso- concorso selettivo di formazione, svolto in sede regionale con cadenza periodica, riservato ai docenti con almeno sette anni di servizio
“effettivamente” prestato, dopo la nomina in ruolo, con possesso di laurea.
Il corso-concorso si articolava sostanzialmente in quattro fasi:
1) selezione per titoli
2) concorso di ammissione al periodo di formazione 3) periodo di formazione
4) esame finale
Ai fini della “selezione” venivano considerati i titoli acquisiti nei sette anni antecedenti l’indizione del concorso.
Al “Concorso di ammissione” accedevano coloro che superavano la selezione per titoli prevista dal bando e coloro che avevano effettivamente ricoperto la funzione di preside incaricato per almeno un triennio (Disposizione transitoria limitata al primo corso-concorso).
Al “periodo di formazione” venivano ammessi i candidati utilmente inseriti nella graduatoria del Concorso di ammissione, entro il limite del numero dei posti disponibili, maggiorato del 10%.
La prima modifica legislativa
Sulle procedure concorsuali per il reclutamento dei dirigenti scolastici è subito intervenuta la legge 3 maggio 1999, n. 124 “Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico” che all’art. 11, comma 15, lett. a), b) e c) ha apportato la prima modifica all’articolo 28-bis del D.L. 59/98, ancora fresco di stampa, elevando dal 40% al 50% la riserva dei posti disponibili per l’immissione in
ruolo in favore dei presidi incaricati che avessero effettivamente ricoperto la carica per un triennio.
I nodi critici del modello di reclutamento
Il modello di reclutamento così originariamente definito dall’art. 28-bis(ora 29) del D.L.vo 59/98 presentava obiettivamente caratteri di complessità e farraginosità e proponeva una sequenza procedurale irta di ostacoli e sbarramenti, alcuni dei quali al limite dell’incostituzionalità.
Discutibilissima, in particolare, la scelta di subordinare l’accesso alle prove concorsuali vere e proprie ( scritte e orali) ad una iniziale selezione per titoli ed alla conseguente costituzione di una apposita graduatoria che consentiva solo agli aspiranti in essa collocati in posizione utile ( che il Bando del concorso ordinario ha autonomamente e con scelta amministrativa del tutto discrezionale individuato nel numero dei posti messi a concorso moltiplicato per sette), di partecipare effettivamente alle fasi concorsuali di verifica delle proprie conoscenze e competenze.
Veniva così negato il diritto universalistico di partecipazione alla procedura selettiva di tutti gli aspiranti in possesso dei requisiti fondamentali richiesti dalla legge e recepiti dal Bando: la laurea e sette anni di servizio effettivamente prestato dopo l’immissione in ruolo.( Ciò ha costituito una delle basilari argomentazioni a sostegno del contenzioso giurisdizionale attivato dagli aspiranti esclusi).
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Lo stesso comma 618 elimina anche l’evidente stortura della selezione per titoli che la vigente norma prevedeva a monte della procedura concorsuale,
ricollocando ragionevolmente la valutazione dei titoli a valle, cioè al termine della procedura stessa.
Il ripensamento delle scelte
L’impianto originario dell’art.28-bis ( ora 29), nel definire il nuovo modello di reclutamento, si fondava sulla scelta di riservare, nell’ambito di un’unica procedura concorsuale, un’aliquota di posti ( pari al 50% ) ai presidi incaricati con almeno tre anni di incarico di presidenza effettivamente prestati.
Ma i ritardi e i tentennamenti dell’Amministrazione nella tempestiva applicazione della norma e nella sollecita emanazione del Bando risultarono fatali: infatti Governo e Parlamento, ( secondo intervento di modifica)in sede di approvazione della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (finanziaria 2002), con i commi 8, 9 e 10 dell’art.22 apportarono le seguenti significative modifiche alle procedure di reclutamento:
a) per il concorso ordinario si precisò che il periodo di formazione dovesse avere la durata di 9 mesi, riducendone però le ore a 160 di lezione frontale e 80 di tirocinio con valutazione finale;
b) venne consentita l’indizione separata del concorso riservato ai presidi incaricati (vulnerando così il principio della contestualità dei percorsi all’interno dell’unico Bando),con riduzione a quattro mesi della durata del periodo di formazione ad essi destinato e l’eliminazione delle 80 ore di tirocinio , opportunamente considerate assorbite dall’effettivo espletamento della funzione di governo della scuola affidata con l’incarico di presidenza.
Queste modifiche consentirono l’emanazione del Bando riservato del 2002 e l’avvio delle procedure selettive, ma con i vincoli non derogati dell’art. 29, ivi compreso lo sbarramento del 10% per l’accesso al corso di formazione dei presidi incaricati che, pur in possesso dei requisiti previsti dalla norma e recepiti
dal Bando ( almeno tre anni di effettivo incarico di presidenza) e pur superando il colloquio di ammissione ,non risultarono collocati nell’apposita graduatoria in posizione utile.
Ciò comportò l’incredibile conseguenza che non fu possibile coprire tutti i 1500 posti messi a concorso per mancanza di aspiranti che avevano completato l’intero percorso per la ragione sopra evidenziata, a differenza di coloro che pur privi in parte o totalmente del prescritto requisito vennero comunque ammessi al concorso con riserva a seguito di provvedimenti cautelativi giurisdizionali e superarono le prove finali, la cui situazione giuridica venne riconsiderata – come già detto - da successivi interventi legislativi.
La lunga stagione delle sanatorie
Ma il concorso riservato del 2002 ebbe degli strascichi ancor più inquietanti.
Di esso infatti si occupò il Parlamento a più riprese nel 2005; una prima volta ( terza modifica)con l’art. 1-octies del D.L.31 gennaio 2005,n. 7, convertito in legge 31 marzo 2005, n.43 ed una seconda (quarta modifica) con l’art. 3-bis del D.L. 30 giugno 2005,n. 115, convertito nella legge 17 agosto 2005, n. 168.
Con il primo provvedimento vennero sanati i candidati ammessi con riserva al concorso riservato del 2002, allora privi del prescritto requisito del triennio d’incarico, purché avessero maturato nel corso dell’anno scolastico 2004/05 almeno un anno di presidenza. Con il secondo, addirittura, vennero loro riservati, in via prioritaria, i posti vacanti e disponibili dal 1° settembre 2006 fino all’esaurimento della graduatoria del corso concorso, come rideterminata per effetto della legge 43/2005 (89 candidati).
Il D.L. 7/2005, convertito in legge 43/2005, infatti, con l’art. 1-sexies aveva perfezionato un’altra operazione giuridica: l’indizione di un nuovo corso concorso riservato ai presidi incaricati che avessero maturato entro l’anno scolastico 2005/2006 almeno un anno di incarico di presidenza,
destinandovi i posti vacanti “all’inizio del predetto anno scolastico”. L’articolo stesso esordiva stabilendo che a decorrere dall’anno scolastico 2006/2007 non sarebbero stati più conferiti nuovi incarichi di presidenza, fatta salva la conferma di quelli già conferiti.
Ed è proprio in base a tale norma che l’Amministrazione ha proceduto a bandire il nuovo concorso riservato con D.M. 3 ottobre 2006.
Gli ultimi “aggiustamenti” della Finanziaria 2007… in attesa del Regolamento
La Finanziaria 2007 è intervenuta su questo quadro legislativo prevedendo, come già detto, con il comma 618, ( quinta modifica) un radicale cambiamento delle regole da realizzare attraverso un apposito Regolamento attuativo. Ma ha provveduto anche ad alcuni importanti interventi modificativi delle procedure in corso già in parte evidenziati.
Per quanto riguarda il concorso ordinario :
a) l’eliminazione delle prove finali (scritto e orale) del corso di formazione;
b) la previsione di un apposito corso intensivo – da concludersi entro l’a.s.
2006/07 - destinato ai candidati che abbiano superato le prove d’esame propedeutiche al corso di formazione, ma non vi abbiano partecipato perché
non utilmente collocati nelle relative graduatorie;
c) la nomina di tutti gli idonei (con precedenza su quelli di cui alla precedente lett.b) – compresi quelli ammessi con riserva, purché in possesso dei prescritti requisiti- sui posti messi a bando e, ove non sufficienti, sui posti vacanti e disponibili relativi agli anni scolastici 2007/08 e 2008/09.
Per quanto riguarda il concorso riservato:
a) la nomina di tutti i candidati che abbiano superato le prove del concorso riservato e quindi ammessi al corso di formazione nell’ambito della quota aggiuntiva del 10%, sui posti messi a bando nonché su quelli vacanti e disponibili degli anni scolastici 2007/08, 2008/09 e 2009/10;
b) la previsione di un apposito corso di formazione per coloro che non vi siano stati ammessi perché non utilmente collocati in graduatoria. Ciò non vale solo per i candidati del concorso 2006 ma anche per quelli ( non più di una decina) del concorso riservato 2002 in analoga situazione;
c) il “ripescaggio” dei candidati ammessi con riserva al concorso riservato del 2002 che avevano concluso positivamente l’intero percorso,ma non erano stati nominati perché privi del requisito di almeno un anno di incarico di presidenza,( una cinquantina circa) non presi in considerazione dalle precedenti sanatorie.
Ci asteniamo da qualsiasi commento, limitandoci semplicemente ad osservare che una “sanatoria” legislativa equivale sostanzialmente – in quanto produce gli stessi effetti - ad uno scioglimento positivo della riserva operata dalla decisione di merito assunta in sede giurisdizionale così come, in ossequio al principio dello ius superveniens , in presenza di contenziosi amministrativi o giurisdizionali fa cessare i motivi del contendere.
Quindi: chi voglia individuare le effettive responsabilità degli esiti, ancora aperti, di queste tre procedure di reclutamento, prima di tutto si documenti e si interroghi sugli interventi della “politica”, nelle sue espressioni governative e parlamentari, sempre sollecite – soprattutto in momenti pre-elettorali, a patrocinare interessi di parte, grazie anche alle sponde offerte dalla Giustizia Amministrativa, che nell’occasione si sono rivelate vere e proprie falle giacché ( e non si sa per quale recondita ragione) i TAR non sono mai approdati ad una decisione di merito, adagiandosi su provvedimenti di sospensione cautelare.
Conseguentemente, a seguito dell’intervento della politica e pur essendo in un Paese che si definisce la “culla del diritto”, non sapremo mai se i ricorrenti che chiedevano giustizia avessero ragione o torto!
Intersettorialità e interregionalità
L’ultima modifica legislativa alle procedure di nomina dei candidati risultati idonei a seguito del superamento di tutte le prove concorsuali ( o in quanto
“pleno iure”, o “diecipercentisti”, o “sanati” o “ripescati”), è stata introdotta dall’art. 24-quinquies della Legge n° 31/ 2008, di conversione del D.-L. n°
248/2007 ( sesta modifica) , allorché Governo e Parlamento,pressati dalle varie lobbies degli idonei non nominati costituitesi in Coordinamenti vari, molto vivaci e intraprendenti, si resero conto che i posti messi a concorso ripartiti regionalmente non erano più sufficienti ad assorbire la platea degli idonei, smisuratamente ampliata, rispetto alle iniziali previsioni, a causa delle sanatorie e dei ripescaggi politico-parlamentari, motivati dai provvedimenti cuatelari dei TAR.
Il predetto articolo ha prodotto i seguenti effetti:
a) l’intersettorialità, cioè la possibilità riconosciuta – a domanda- agli idonei di un determinato settore formativo, a seguito dell’esaurimento dei relativi posti nella Regione di appartenenza, di chiedere di essere nominati in un diverso settore formativo , in coda agli idonei di quel settore;
b) l’interregionalità, cioè la possibilità riconosciuta- a domanda- agli idonei di una determinata Regione nella quale tutti i posti fossero risultati coperti, di chiedere di essere nominati in altra Regione, nell’uno o nell’altro settore formativo, in coda agli idonei di quella Regione, sui posti eventualmente residuati;
c) la trasformazione delle graduatorie degli idonei in graduatorie ad esaurimento.
Conseguentemente, nell’anno scolastico 2008/2009 un cospicuo numero di idonei delle regioni del centro-sud, avvalendosi delle opportunità fornire dalla Legge n° 31/2008, hanno ottenuto legittimamente la nomina in Piemonte, Lombardia, Emilia, Veneto e, addirittura, in Abruzzo.
Questo fenomeno è alla base del risentimento manifestato dal Consiglio Provinciale di Vicenza, con l’approvazione all’unanimità ( con una sola astensione) del “famoso” ordine del giorno.
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