2. L'ORDINAMENTO GIURIDICO ITALIANO DI RIFERIMENTO
2.1 Inquadramento normativo di riferimento1
La disciplina protezionistica fino al 1989, data in cui si ebbe la prima riforma del settore riguardante il monopolio del gioco pubblico nelle mani dello Stato, era espressamente prevista in differenti testi normativi antecedenti, che lasciavo ampio spazio alle violazioni, data l'assenza di un corpus normativo unitario. In primo luogo l'art.88 del T.U.L.P.S. prevedeva che l'autorità pubblica sicurezza non potesse conferire licenze per l'esercizio di scommesse riguardanti corse, regate, calcio e simili; così come era già stato statuito per il gioco del lotto con il regio decreto 1933 del 1938, che lo aveva già configurato come un servizio pubblico attribuito alle intendenze di finanza e che per questo motivo non poteva essere esercitato da altri soggetti; allo stesso modo la legge 315 del 1942 riservava in favore di un ente ad hoc la possibilità di esercitare l'attività di gestione delle scommesse ippiche a totalizzatore ed a libro2; successivamente la legge 496/1948 attribuiva l'esercizio di giochi di
abilità e di concorsi a pronostici, per i quali si corrisponda una ricompensa di qualsiasi natura e per la cui partecipazione sia richiesto il pagamento di una somma in denaro, riguardanti le manifestazioni sportive sia ippiche che non ippiche, rispettivamente all'U.N.I.R.E. e al C.O.N.I.. Tale situazione tra l'altro era scarsamente protetta in quanto la disciplina sanzionatoria in materia prevedeva unicamente una contravvenzione, sia in caso di violazione della disciplina in materia di scommesse, che per violazione della riserva statale in materia di concorsi a pronostico e del gioco del lotto.
A partire dal 1989 con l'emanazione della legge n.401, si ebbe una sostanziale riorganizzazione del settore ludico e delle sanzioni penali ed amministrative a sua protezione. Le disposizioni previste dalla norma si riferiscono indistintamente a tutte quelle attività ludiche riservate allo Stato; l'autorità pubblica, pertanto, avrà a sua volta facoltà di scegliere in merito alla loro gestione e quindi deciderà se operare in proprio o se affidarne l'esecuzione a
1 Sentenza Corte di giustizia europea del 06 marzo 2007 (C-338/04, C-359/04 e C-360/04) libera prestazione dei servizi – raccolta di scommesse s eventi sportivi – regime previsto dalla legislazione italiana, Platanica; Sentenza Corte di giustizia 3 febbraio 1977 causa C-52176; Sentenza Corte di giustizia 29 aprile 1982 causa C17/81. Biavati P "Il cittadino e la giustizia. L'ordinamento comunitario" in Giustizia civile, 1999. Fabbrocini P. "Vincite alle lotterie estere: la libertà comunitaria di ricevere servizi ed effetti dissuasivi sulle
lotterie nazionali" in Rivista di diritto tributario 2004. Natalini A "Scommesse: i dubbi comunitari approdano davanti alle sezioni unite" in D&G.,2004. Frettoni F. "Il gioco come reato", Rivista della Scuola Superiore
dell'economia e delle finanze 2005.
dei suoi concessionari o ad altri enti pubblici. Tale legge con l'articolo 43 mira a tutelare
alcune attività ludiche le quali, pur essendo astrattamente configurabili come fattispecie di gioco d'azzardo penalmente perseguibili, non vengono contrastate, bensì promosse e favorite dal momento che rappresentano un introito non trascurabile sia per l'erario pubblico, che per gli enti preposti alla loro organizzazione o promozione (quali il CONI e l'UNIRE) o per altre amministrazioni pubbliche. Questo è il caso del lotto, del superenalotto, dei concorsi a pronostici, delle scommesse. Tale norma oltre ad introdurre delle disposizioni più pressanti per reprimere gli illeciti, ha introdotto al posto della semplice contravvenzione la reclusione da sei mesi a 3 anni, ed ha previsto anche sanzioni in merito all'inquinamento delle competizioni sportive.
Successivamente tale intervento normativo è stato modificato ed ampliato in virtù dell'apertura del mercato a nuove forme ludiche, infatti nel 1994 con la legge n.133 si è trasferita allo Stato la gestione mediante sistemi automatizzati delle lotterie tradizionali ed istantanee; nel 1995 con la legge n.549 è stato istituito il divieto di intermediazione alla raccolta del gioco del lotto, dei concorsi a pronostici e per l'accettazione delle scommesse; il Decreto ministeriale del n.174 del 1998 ha attribuito nuove concessioni per l'esercizio delle scommesse, vietando contestualmente qualsiasi attività di raccolta fatta da soggetti non autorizzati. La disciplina delle scommesse ha poi visto l'introduzione con D.P.R. n.169/1998 delle scommesse a totalizzatore ed a quota fissa, attribuendo al Ministro delle Finanze il potere di disciplinare la tipologia, le modalità ed i limiti delle scommesse. Nel 2000 con la legge n. 388 è stata modificata anche l'art.88 del T.U.L.P.S, il quale ora dispone che la licenza di pubblica sicurezza per l'esercizio delle scommesse può essere rilasciata solo ed esclusivamente a soggetti già titolari di concessioni ed autorizzazioni all'esercizio del gioco rilasciate da parte dei soggetti competenti. L'anno 2003 vede l'innovazione del settore degli apparecchi da divertimento ed intrattenimento con la modifica dell'art.110 comma 6) e 7) del T.U.L.P.S, che a fianco dei classici videogiochi vede disciplinati, per la prima volta, i congegni che consentono l'erogazione di vincite al denaro; la stessa legge inoltre sancisce a partire dal luglio 2004 ogni macchina che riproduca il gioco del poker. L'anno 2004 vede un ulteriore sviluppo della tendenza espansiva del mercato, poiché viene prevista la possibilità di 3 Art.4 comma 1 legge 401 del 1989 “Esercizio abusivo di attività di giuoco o scommessa”: Chiunque esercita abusivamente l'organizzazione del giuoco del lotto o di scommesse o di concorsi pronostici che la legge riserva allo Stato o ad altro ente concessionario, è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni. Alla stessa pena soggiace chi comunque organizza scommesse o concorsi pronostici su attività sportive gestite dal Comitato olimpico nazionale italiano (CONI), dalle organizzazioni da esso dipendenti o dall'Unione italiana per l'incremento delle razze equine (UNIRE). Chiunque abusivamente esercita l'organizzazione di pubbliche scommesse su altre competizioni di persone o animali e giuochi di abilità è punito con l'arresto da tre mesi ad un anno e con l'ammenda non inferiore a lire un milione.
partecipare al gioco attraverso forme di comunicazione a distanza, sia telefoniche che telematiche, applicate in primis alle lotterie ed agli apparecchi da intrattenimento.
2.2 Compatibilità con la normativa comunitaria4
2.2.1 La situazione italiana
Per avviare nello Stato italiano un'attività nel settore dei giochi d'azzardo un soggetto deve partecipare ad una gara pubblica per l'aggiudicazione della concessione, la quale ,fino al 2003, escludeva taluni tipi di operatori, ovverosia le società i cui azionisti non siano identificabili in qualsiasi momento. Un soggetto prima di entrare a far parte del mercato del gioco deve, sulla base della vigente normativa avere le seguenti caratteristiche:
− ottenere una concessione, tramite procedura ad evidenza pubblica;
− ottenere l'attribuzione delle concessioni autorizzatorie di polizia a norma del T.U.L.P.S.; Pertanto il legislatore nazionale ha previsto il suddetto sistema in materia di gioco d'azzardo per cui non si può esercitare l'attività nel settore in assenza di concessione o di autorizzazione rilasciata dallo Stato, cosa che comporta evidenti restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi. Tali limitazioni costituiscono un ostacolo alla libertà di stabilimento sia delle società stabilite in un altro Stato membro sia dei Centri di Trasmissione Dati5, il tutto viene giustificato dal perseguimento di alcuni obbiettivi di interesse generale
quali: la tutela dei consumatori, la prevenzione della frode e dell'incitazione dei cittadini ad una spesa eccessiva collegata al gioco, e la prevenzione di turbative all'ordine sociale6. A
tutela di dette situazioni gli Stati membri sono liberi di fissare gli obiettivi della loro politica in materia di giochi d'azzardo ed eventualmente, di definire con precisione il livello di protezione perseguito, mantenendosi dentro alcuni parametri:
− in primo luogo tali limiti devono essere applicati senza alcuna discriminazione tra operatori nazionali ed internazionali (normalmente attraverso una gara ad evidenza pubblica);
4 Sentenza Corte di giustizia europea del 06 marzo 2007 (C-338/04, C-359/04 e C-360/04) libera prestazione dei servizi – raccolta di scommesse s eventi sportivi – regime previsto dalla legislazione italiana, Platanica; Sentenza Corte di giustizia 3 febbraio 1977 causa C-52176; Corte di giustizia 29 aprile 1982 causa C17/81. Biavati P "Il cittadino e la giustizia. L'ordinamento comunitario" in Giustizia civile, 1999. Fabbrocini P.
"Vincite alle lotterie estere: la libertà comunitaria di ricevere servizi ed effetti dissuasivi sulle lotterie nazionali" in Rivista di diritto tributario 2004. Natalini A "Scommesse: i dubbi comunitari approdano davanti alle sezioni unite" in D.G.,2004.
5 I centri di trasmissione dati sono sostanzialmente soggetti che svolgono l'attività di intermediazione alla raccolta di scommesse e dei giochi in genere sul territorio nazionale, per conto di provider stranieri.
6 Tali motivazioni dell'apparato restrittivo del mercato sono già state recepite dalla giurisprudenza nell'ambito delle seguenti sentenze: 24 marzo 1994, causa C-275/92, Schindler, punti 57-60; 21 settembre 1999, causa C-124/97, Läärä , punti 32 e 33.
− in secondo luogo devono essere proporzionali alle finalità che si prefiggono di raggiungere, per cui è necessario esaminare singolarmente ciascuna delle imposizioni in modo da individuare la loro proporzionalità rispetto all'interesse che si intende tutelare.
La concessione è necessaria qualora un soggetto voglia operare all'interno del territorio italiano; in forza del sistema in vigore, il numero di operatori è limitato ad una quantitativo ritenuto sufficiente da assorbire tutta la domanda dello Stato7. Il modello
concessorio attuale da un lato è volto a ridurre le occasioni di gioco e dall'altro (nella misura in cui i giochi d'azzardo sono autorizzati), serve a lottare contro la criminalità, assoggettando a controllo coloro che operano attivamente in tale settore e canalizzando le attività dei giochi di azzardo nei circuiti sicuri.
In merito alla riduzione delle occasioni di gioco dalla giurisprudenza risulta, che tali restrizioni devono in ogni caso rispondere all'intento di ridurre considerevolmente le opportunità di gioco e di limitare le attività in tale settore in modo coerente e sistematico, cosa che non è possibile affermare né sostenere data la crescita esponenziale della raccolta, la forte promozione del mercato ludico e il moltiplicarsi dei giuochi considerati leciti. Piuttosto lo scopo dello Stato sembrerebbe essere quello di perseguire una politica espansiva nel settore dell'azzardo, volta ad incrementare le entrate fiscali e non a limitare la propensione al gioco diminuendo l'offerta in materia.
Per quanto concerne, invece, l'obbiettivo teso a prevenire l'esercizio delle attività di gioco d'azzardo per fini criminali o fraudolenti canalizzando giochi in circuiti controllabili evitando le possibili infiltrazioni criminali nell'attività di scommessa, si perseguono così legittimi motivi di ordine pubblico e di pubblica sicurezza8. Questo può essere considerato lo scopo
reale della normativa italiana, in quest'ottica infatti una politica di espansione controllata del settore dei giochi d'azzardo può essere del tutto coerente con l'obiettivo mirante ad attirare giocatori che esercitano attività di giochi e di scommesse clandestini vietati in quanto tali verso attività autorizzate e regolamentate. Di conseguenza un sistema di concessioni costituisce un meccanismo efficace che consente di controllare coloro che operano nel settore dei giochi di azzardo allo scopo di prevenire l'esercizio di queste attività per fini criminali o in modo fraudolento, in virtù del principio per cui “l'esercizio dell'attività economica privata può svolgersi al di fuori del controllo amministrativo tradizionalmente inteso, deve arrestarsi quando sia in gioco l'esigenza di proteggere interessi pubblici cui l'ordinamento interno 7 Ad esempio nel settore delle scommesse sportive ed ippiche il numero delle autorizzazioni complessivo è di
1000.
8 Biavati P "Il cittadino e la giustizia. L'ordinamento comunitario" in Giustizia civile, 1999. Fabbroncini P.
"Vincite alle lotterie: libertà comunitaria di ricevere servizi ed effetti dissuasivi sulle lotterie nazionali" in
riserva particolare attenzione e che solo nei classici strumenti amministrativi di matrice autoritativa possono rinvenire il loro necessario presidio”9.
La concessione viene attribuita a seguito dell'espletamento di un gara pubblica di aggiudicazione, dalla quale venivano però ad essere escluse le società di capitali, i cui singoli azionisti non sono identificabili in ogni momento e ciò comportava l'esclusione della totalità delle società quotate nei mercati regolamentati dalle gare per l'attribuzione di concessioni. Tale disposizione venne abrogata dalla finanziaria 2003 a seguito di alcune pronunce della Corte di giustizia europea la quale aveva statuito, indipendentemente dalla questione se l'esclusione delle società di capitali quotate nei mercati regolamentati si applichi, allo stesso modo agli operatori stabiliti in Italia ed a quelli provenienti da altri Stati membri, che tale esclusione totale va oltre quanto è necessario per raggiungere l'obiettivo mirante ad evitare che soggetti che operano nel settore dei giochi d'azzardo siano implicati in attività criminali o fraudolente.
Terzo e ultimo requisito è l'ottenimento dell'autorizzazione di polizia, a norma dell'art.88 del T.U.L.P.S., per cui coloro che operano nel settore dei giochi d'azzardo, nonché i loro locali devono essere assoggettati ad un controllo iniziale e ad una sorveglianza continua. Tale previsione contribuisce all'obiettivo mirante a evitare che questi operatori siano implicati in attività criminali o fraudolente (misura dichiarata idonea anche dalla Corte di giustizia europea); per quanto concerne le annesse sanzioni penali queste non possono essere irrogate qualora il richiedente l'autorizzazione fosse messo dallo stato nell'impossibilità di richiederla. L'autorizzazione è necessaria anche per l'agente italiano che operi su incarico di un allibratore straniero nella raccolta di scommesse nel territorio italiano, ancorchè riferibili ad eventi extra-nazionali, in quanto la valenza dell'eventuale autorizzazione del concessionario estero è limitata al territorio dello Stato che la emessa e per cui diventa necessario l'ottenimento della licenza anche per lo Stato italiano.
2.2.2 La decisione in materia della Corte di giustizia europea10
La Corte di giustizia europea in merito alle situazioni di attrito tra la normativa protezionistica nazionale e il principio comunitario di libera circolazione dei beni e
9 Biavati P "Il cittadino e la giustizia. L'ordinamento comunitario" in Giustizia civile, 1999. Natalini
"Scommesse: i dubbi comunitari approdano davanti alle sezioni unite" in D&G,2004. Fedullo E. "Attività di raccolta di scommesse ed autorizzazioni amministrative" in Rivista della scuola superiore dell'economia e
delle finanze, 2005.
10 Sentenza Corte di giustizia europea del 06 marzo 2007 (C-338/04, C-359/04 e C-360/04) libera prestazione dei servizi – raccolta di scommesse s eventi sportivi – regime previsto dalla legislazione italiana, Platanica ed altri;
prestazione dei servizi, aveva ravvisato la possibilità di poter giustificare una normativa nazionale maggiormente restrittiva in materia, purché le limitazioni fossero proporzionate alle giustificazioni. La Corte di giustizia europea ha individuato alcune possibili fattispecie giustificative dell'apparato restrittivo quali:
− ragioni giustificative comunitariamente valide quali la finalità di tutela del consumatore, di prevenzione della frode o di contenimento della propensione al gioco;
− l'esclusione dell'idoneità giustificativa di alcune finalità ordinariamente perseguite dai legislatori nazionali, come quelle fiscali e quelle di finanziamento delle attività sociali; La Corte ha rilevato a tal riguardo che “la normativa italiana in materia di raccolta, di accettazione, di registrazione e di trasmissione di proposte di scommesse, in particolare sugli eventi sportivi. Secondo la Corte, tale regime, nel vietare l'esercizio delle suddette attività in assenza di concessione o di autorizzazione di polizia, costituisce astrattamente in linea di principio una restrizione alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi, previste rispettivamente agli articoli 43 CE e 49 CE. Peraltro, la Corte, nel ricordare la compatibilità di restrizioni giustificate dall'intento di ridurre considerevolmente le opportunità di gioco e di limitare le attività in tale settore in modo coerente e sistematico, ha anche condiviso le argomentazioni del governo italiano, secondo cui un sistema di concessioni può costituire un “meccanismo efficace” per controllare coloro che operano nel settore dei giochi di azzardo allo scopo di prevenire l'esercizio di attività criminali o fraudolente. Non disponendo di elementi di fatto sufficienti per valutare la proporzionalità della restrizione imposta, la Corte ha rimesso la questione nelle mani dei giudici nazionali, che dovranno verificare se la normativa nazionale risponda realmente all'obiettivo perseguito di prevenire l'esercizio delle attività in tale settore per fini criminali o fraudolenti. ”11.
Nonostante di fatto il regime concessorio italiano rappresenti una restrizione alla libertà di stabilimento ed alla libera prestazione dei servizi previsti rispettivamente agli articoli 43 CE e 49 CE, il regime delle concessioni così come adottato non risulta essere contrastante con la disciplina comunitaria, in virtù della necessità di assolvere all'obbiettivo del mantenimento dell'ordine pubblico. Viene inoltre attribuito la competenza alla giustizia nazionale di verificare, caso per caso, se la normativa nazionale, in quanto limita il numero di soggetti che operano nel settore dei giochi d'azzardo, risponda realmente all'obiettivo volto a prevenire l'esercizio delle attività in tale settore per fini criminali o fraudolenti. Viene dunque negata l'incongruenza della richiesta da parte dello Stato italiano di titoli concessori ed 11 Sentenza Corte di giustizia europea del 06 marzo 2007 (C-338/04, C-359/04 e C-360/04) libera prestazione dei servizi – raccolta di scommesse s eventi sportivi – regime previsto dalla legislazione italiana, Platanica ed altri;
autorizzatori per l'esercizio della scommessa anche da parte di allibratori esteri, anche se abilitati presso la loro nazione di residenza, in quanto tale abilitazione ha una portata limitata al territorio di riferimento.
In definitiva la sentenza “Platanica”:
• riconosce la validità di un sistema, come quello italiano, incentrato su una canalizzazione delle attività di gioco in circuiti controllati, attraverso l'istituto delle concessioni;
• ritiene ammesso un sistema nel quale, ai fini della lotta contro la criminalità, la canalizzazione delle attività di gioco si manifesti anche attraverso controlli quali le autorizzazioni o licenze di polizia;
• prescrive quindi un sistema di regole nel quale qualsiasi soggetto, nazionale o straniero, possa accedere alla raccolta di gioco secondo regole e condizioni la cui legittimità è sottoposta al vaglio del giudice nazionale;
• riconosce conseguentemente l'applicabilità delle sanzioni penali a coloro che non sono in possesso delle prescritte concessioni od autorizzazioni di polizia.
2.3 Natura giuridica dei giochi12
Il gioco, inteso dal punto di vista giuridico, ha assunto una rilevanza via via crescente dovuta dal ruolo che questo riveste all'interno dell'economia dello uno Stato, e che nel contesto italiano ha raggiunto e superato per raccolta la cifra di 47 miliardi di euro, attestandosi ad un peso percentuale sul PIL di oltre il 2%. Sin dagli albori dello stato moderno industrializzato, in ragione della consistenza economica che il fenomeno ha da sempre avuto, il gioco è stato detenuto in regime di monopolio nelle mani dell'operatore pubblico. Dal punto di vista strettamente giuridico il ludo e la scommessa sono poi considerati come dei contratti aleatori13, i quali hanno come caratteristica peculiare la creazione artificiale del
12 Riccio D. "Contratti aleatori. Il gioco e la scommessa" in "Trattato di diritto privato" di Bessone M, Giappichelli Editore, 2005. Mirabelli G. "Contratti speciali" in " Il diritto civile italiano secondo la dottrina
e la giurisprudenza" a cura di Fiori P e Brugi B., Mrghieri-Utet,1924. Degni F. "Rapporti sociali in operazioni di giuoco" in Rivista di diritto privato,1934. Buttaro L. "Del giuoco e della scommessa" ne
"Commentario del codice civile" a cura di Scajola A e Branca G., Zanichelli, 1959. Funaioli C.A. " Il giuoco
e la scommessa" in Trattato di diritto civile a cura di Vassalli F., Utet,1961. Valsecchi E. "Il giuoco e la scommessa. La transazione" in Trattato di diritto civile e commerciale a cura di Vassalli F., Utet, 1961.
Rescigno P. "Obbligazioni e contratti", Utet, 1985. Santoro Passarelli F. "Giuoco e scommessa. Mutuo per
giuoco" in Rivista di diritto civile,1941. Cirillo F.M. "In tema di contratti collegati col giuoco" in
Giurisprudenza italiana, 1988. Bernardi A. "Note critiche sulla giurisprudenza in materia di giuochi
d'azzardo" in Rivista italiana di diritto e procedura penale. Annunziata M. "Dei singoli contratti - del giuoco e della scommessa" in Nuova rassegna di giurisprudenza sul codice civile 1998-200, Giuffrè,2001.
13 “contratto aleatorio: contratto con il quale una parte è senz'altro gravata da una prestazione, mentre per l'altra rimane incerto se una prestazione dovrà o meno essere eseguita” da Iudica G. e Zatti P. “Linguaggio e regole
rischio, in virtù delle norme regolanti lo svolgimento dell'attività ludica. Questi contratti si possono presentare con una struttura bilaterale o plurilaterale a seconda delle caratteristiche intrinseche alla modalità di svolgimento del gioco stesso.
Si è in presenza di una scommessa ogniqualvolta due o più persone si promettono reciprocamente di eseguire una determinata prestazione a contenuto patrimoniale, a favore di colui o di coloro che avranno formulato correttamente il pronostico o che comunque hanno indicato la soluzione esatta. Ciò non dipende nè dalla natura dell'evento nè dalla circostanza che questo si sia già verificato, dovendosi riconoscere che la scommessa può riguardare anche fatti del passato e che sono o dovrebbero essere noti, sempre che uno degli scommettitori non abbia fraudolentemente tratto in inganno l'altro sulle proprie conoscenze.14 Si ha invece un
giuoco giuridicamente inteso qualora due o più soggetti si impegnano ad effettuare una gara sulla base di regole prestabilite, o convenute tra le parti, prevedendo in favore del vincitore una prestazione a contenuto patrimoniale.
Per il diritto il gioco e la scommessa vengono considerati sotto un duplice aspetto, in primo luogo con riferimento alla tutela delle obbligazioni e in secondo con riguardo alla repressione dell'azzardo. Per quanto concerne il primo aspetto il gioco viene bipartito in quelli che presuppongono un obbligazione a contenuto patrimoniale, da quelli che prevedono un mero riconoscimento morale15
; perciò appare subito chiaro come i secondi risultino essere del tutto irrilevanti dal punto di vista giuridico. Per quanto concerne, invece, quelli che sottendono un contenuto patrimoniale qualsiasi, non sono considerati del tutto irrilevanti dal diritto, altrimenti non si comprenderebbe la ratio dell'art.193316
del codice civile, che prevede che al solvens non competa in alcun modo la ripetizione delle somme. Da ciò si può facilmente desumere come per la legge italiana il gioco e la scommessa diano vita a contratti validi, in quanto generano delle importanti conseguenze giuridiche in capo ai partecipanti. Si può facilmente evincere come il gioco e la scommessa a contenuto patrimoniale rientrino a pieno titolo nelle cosiddette “obbligazioni naturali”17
ex art. 2034 del codice civile, il quale
del diritto privato”, IV Edizione, CEDAM, 2003. Riccio D. "Contratti aleatori. Il gioco e la scommessa" in
"Trattato di diritto privato" di Bessone M, Giappichelli Editore, 2005. Rescigno P. "Obbligazioni e contratti", Utet, 1985.
14 Enciclopedia giuridica treccani, Roma, 1989, vol. XV
15 La scommessa per definizione ha sempre un contenuto patrimoniale e mai unicamente morale.
16 Art.1933 “Mancanza di azione” Non compete azione per il pagamento di un debito di giuoco o di scommessa, anche se si tratta di giuoco o di scommessa non proibiti. Il perdente tuttavia non può ripetere quanto abbia spontaneamente pagato dopo l'esito di un giuoco o di una scommessa in cui non vi sia stata alcuna frode. La ripetizione è ammessa in ogni caso se il perdente è un incapace.
17 Iudica G. e Zatti P. “Linguaggio e regole del diritto privato”, IV Edizione, CEDAM, 2003. Manenti C. "Del
debito di giuoco in rapporto alla teoria delle obbligazioni naturali" in Rivista di diritto commerciale, 1910.
Bonfante P. "Le obbligazioni naturali ed il debito di giuoco" in Rivista di diritto Commerciale, 1915. De Ruggero R. "Pagamento di debito di giuoco e deposito preventivo della posta" in Rivista di diritto commerciale, 1917. Falqui Massidda C. " La soluti retentio. Le obbligazioni naturali. Il giuoco e la
stabilisce che “non è ammessa la ripetizione di quanto è stato spontaneamente prestato in esecuzione di doveri morali e sociali, salvo che la prestazione sia stata eseguita da un incapace”, per cui i vincoli morali o sociali non si estrinsecano necessariamente in obblighi giuridici atti a giustificare un trasferimento patrimoniale. Di conseguenza quanto è stato dato non è giuridicamente dovuto, ma non essendo giuridicamente privo di causa opera la cosiddetta soluti retentio, la quale inibisce la ripetizione della prestazione. Per quanto concerne il secondo aspetto si devono ulteriormente distinguere i giochi utili all'esercizio delle abilità e del corpo che hanno come fine o lo svago od una semplice distrazione, questi in base all'art.1934 del codice civile sono pienamente tutelati, rispetto a quelli che oltre alla passione per l'attività ludica affidano alla fortuna il conseguimento di un guadagno. I secondi non sono incentivati, anzi sono repressi (ex art. 1933 c.c.), dal momento in cui non compete azione alcuna né al perdente per la ripetizione delle somme eventualmente pagate, ne al vincente per obbligare il debitore ad assolvere all'obbligazione discendente dal ludo.18
Diverso è il caso dei giochi che sulla base dell'art.193519 del codice civile sono stati
legalmente autorizzati, per i quali si ha la totale disapplicazione degli art. 1933 e 1934 del c.c.; tali pratiche, come già affermato, hanno avuto nel secolo trascorso un'eccezionale evoluzione, sia in termini di rilevanza, sia in termini di quantità e sono caratterizzati dalla piena rilevanza giuridica, in virtù del particolare regime cui soggiaciono. Bisogna anzitutto dire che la disciplina codicistica è formalmente limitata alla sole “lotterie”, ma si ritiene che data l'ampiezza del settore sia riferibile a tutti i tipi di giochi organizzati20
; pertanto in tale contesto rientrano tutti i cosiddetti giochi giuridici di massa organizzati direttamente dallo Stato o per suo conto dietro concessione o dietro autorizzazione. Tali giochi sono caratterizzati dall'elevato numero di soggetti che vi prendono parte e proprio per questo motivo sono rilevanti anche dal punto di vista della tutela del pubblico.
I giochi pubblici sono accomunati dalla presenza di rigide norme pubblicistiche le quali ne
scommessa" in "Giurisprudenza sistematica di diritto civile e commerciale" a cura di Bigiavi W., Utet, 1968.
18 Giuseppe Imbucci, “Mercato ed etica del gioco pubblico in Italia”, Marsilio editore, 2002. Pugliese G. "Intorno alla validità del mutuo contratto per fine di giuoco" in Giurisprudenza civile commerciale, 1945. Grassetti C. "Debito di giuoco e mutuo fra giocatori" in Temi, 1946. Tusset A. "Sulla causa e prova della
scommessa" in Giurisprudenza italiana, 1995. Briganti E. "La disciplina dei debiti di giuoco" in Rivista
notarile, 1994.
19 “Lotterie autorizzate.” Le lotterie danno luogo ad azione in giudizio, qualora siano state legalmente autorizzate.
20 Valsecchi E., voce Giuochi e scommesse (diritto civile), nell'Enciclopedia diritto, volume XIX, Giuffrè, 1970 “ In sostanza al termine lotteria come impiegato nella legge, va assegnata una portata più ampia di quella che assume nel linguaggio corrente identificandosi e comprendendo ogni specie di scommessa organizzata per la quale sia necessaria l'autorizzazione governativa”. Furno C. "Note critiche in tema di giuochi, scommesse e
arbitraggi sportivi" in Rivista trimestrale di diritto e procedura civile, 1952. Bianca C.M. "Sull'applicabilità dell'art.1933 C.C. anche ai negozi collegati con l'attività di giuoco" in Nuova giurisprudenza civile
regolano il funzionamento in ogni loro parte, e ne stabiliscono lo svolgimento esclusivo in capo allo Stato, quindi a qualsiasi soggetto economico diverso è ammesso offrire determinati giochi solo in presenza di un'esplicita autorizzazione, necessaria proprio in virtù degli interessi economici che il gioco pubblico coinvolge.
I giochi pubblici sono suddivisibili i due grandi categorie, e cioè quelli che discendono da contratti bilaterali e quelli plurilaterali. I primi sono caratterizzati dal fatto che il contratto di gioco è sottoscritto tra il soggetto che vi partecipa e l'organizzatore del gioco stesso, il quale diviene a sua volta un attore attivo del ludo, in conseguenza di ciò vi saranno tanti contratti quanti sono i giocatori, a ciascuno dei quali, in caso di vittoria, spetterà un premio predeterminato indipendentemente sia dal numero dei partecipanti, che dal numero dei vincitori21
.
Il secondo invece è caratterizzato dal fatto che la moltitudine dei giocatori entra all'interno di un ipotetico unico contratto, che li lega tutti quanti assieme, in quanto l'entità del premio spettante al vincitore dipende direttamente dal numero delle giocate e dalla quantità di soggetti che hanno vinto (il montepremi infatti viene suddiviso tra costoro in parti uguali), in tale fattispecie l'organizzatore non entra a far parte del gioco come partecipante, ma ne rimane fuori svolgendo quindi il ruolo di mero intermediario22
. Risulta dunque evidente come questo tipo di gioco possa sussistere unicamente in presenza di un gran numero di partecipanti, cosa che comporta necessariamente una vasta organizzazione territorialmente estesa.
E' utile infine sottolineare come, in ambo i casi, solo con la presenza della necessaria concessione la scommessa diviene pienamente valida e quindi capace di generare delle obbligazioni pienamente tutelate dal diritto, la licenza concessa dietro un'analisi della meritevolezza ex ante, diviene l'elemento costitutivo del contratto di gioco, la cui mancanza rende l'attività proibita, nulla e anche penalmente perseguibile23
. In particolare i giochi plurilaterali24
, come già accennato, sono quelli in cui la posta versata da ciascun giocatore concorre alla formazione del montepremi, per cui la vincita dipenderà dalla raccolta destinata a costituire il montepremi e dal numero dei vincitori; essi sono dunque dei contratti conclusi tra tutti i giocatori25
, che possono essere stati stipulati sia 21 Classico esempio è il gioco del lotto, della scommessa a quota fissa, della roulette.
22 E' il caso del superenalotto, delle scommesse a totalizzatore, delle lotterie tradizionali.
23 Articoli 718 – 721 del codice penale i quali sanciscono la perseguibilità dei giochi d'azzardo. D'Amelio M. "Del giuoco e della scommessa" in Commentario del codice civile, Barbera, 1949. Buttaro L. "Del giuoco e
della scommessa" in Commentario del codice civile a cura di Scajola A. e Branca G., Zanichelli, 1959.
24 Ascarelli T. "Contratto plurilaterale e totalizzatore" in Rivista di diritto commerciale, 1949. "Il contratto
plurilaterale" in Saggi giuridici, Giuffrè, 1949. Buttaro L. " Contratto di giuoco e contratto plurilaterale" in
rivista di diritto commerciale, 1951.
25 Fedele A. "Natura giuridica del concorso S.I.S.A.L." e Laserra G. "Natura giuridica del totalizzatore" in Diritto e giurisprudenza,1948.
direttamente dai partecipanti sia per tramite di un intermediario autorizzato. La caratteristica di questo schema è che la posta versata, oltre a servire ad incrementare il fondo necessario a pagare le vincite, rappresenta anche il momento in cui ciascun giocatore adempie all'obbligazione discendente dal negozio giuridico e che ciascun partecipante ha nei confronti di tutti gli altri iscritti. Qualora il contratto sia concluso a mezzo di un organizzatore, ciò che maggiormente rileva è la volontà contrattuale, ovverosia il fatto che il versamento fatto all'intermediario è destinato esclusivamente alla formazione del montepremi destinato ai vincitori. Proprio qui sta la differenza con i contratti sinallagmatici nei quali vi è uno scambio tra prestazione e controprestazione ed il contratto si esaurisce al compimento di entrambe; mentre in quelli plurilaterali l'adempimento del singolo è funzionale al raggiungimento di un fine comune (da cui la denominazione di contratti di organizzazione)26
. Di conseguenza tali somme non entrano nel patrimonio dell'intermediario, salvo per la quota parte riconducibile al suo compenso, in quanto non è in alcun modo partecipe al rischio insito nella scommessa.
Le funzioni dell'intermediario sono le seguenti:
− mettere in piedi una struttura tale da poter mettere insieme il maggior numero di giocatori possibile;
− gestire le scommesse, e il montepremi;
− individuare le giocate vincenti, e ripartire tra di loro il montepremi che residua dalla sottrazione del prelievo erariale unico e del compenso spettantegli in veste di organizzatore del ludo.
I giochi bilaterali invece sono, come già asserito, quelli in cui l'ammontare dell'eventuale vincita è già conoscibile dal giocatore al momento in cui viene stipulato il contratto27
, in relazione alla somma puntata ed indipendentemente dal numero di partecipanti e di vincitori. Il contratto intercorrente fra le parti in questo caso, oltre a stabilire a priori il premio individua anche le regole della gara e le modalità di valutazioni degli eventi che questa può assumere, in questo ambito la partita od il gioco in questione, rappresentano la mera esecuzioni delle pattuizioni contrattuali, le quali possono prevedere anche che ad essa partecipino uno o più soggetti estranei alla scommessa. Ciò che realmente conta in questo caso è “l'esito della partita”, che risulta essere unicamente il vero oggetto del contratto bilaterale. In questo caso dunque l'organizzatore (comunemente definito banco) è colui che si impegna affinché il gioco segua le regole prefissate in quanto anch'egli partecipa al “rischio 26 Riccio D. articolo citato, a sua volta da T. Ascarelli “il contratto plurilaterale” in rivista di diritto
commerciale 1949. Auletta G. "Il contratto di società commerciale", Giuffrè, 1937. Salandra V. "Manuale di
diritto commerciale" vol. I., Zuffi, 1946.
27 Il giocatore conosce aprioristicamente sulla base delle informazioni desumibili dal tipo di gioco l'ammontare del premio che gli competerebbe, in relazione alla somma puntata, nel caso di vittoria.
del giouco”.28
I giochi bilaterali sono inoltre ascrivibili alla categoria dei contratti reali poiché viene ritenuta condizione necessaria per la loro validità l'acquisto, da parte dei giocatori, del rispettivo titolo di gioco, tale certificato è ad esempio rappresentato per il lotto dall'omonima cartella , nella roulette dall'acquisto e dal deposito fisico delle fisches sul tavolo verde. Si nota che, come per i plurilaterali, la condizione necessaria per la conclusione del contratto, e per la riscossione successiva della relativa vincita, è che il giocatore adempia preventivamente alla propria obbligazione di pagare la posta29
, perfezionando così il contratto di gioco. Le differenze principali tra i due tipi di gioco sono le seguenti:
− in primo luogo il gioco plurilaterale comprende una moltitudine di partecipanti, mentre il secondo solamente due (indipendentemente dal numero di soggetti che concorrono nell'evento oggetto della scommessa);
− il premio che spetta all'eventuale vincitore nel primo non è determinabile al momento della conclusione del contratto, mentre nel secondo tipo la conoscenza dell'ammontare dell'eventuale vincita si ha solo alla conclusione del gioco in questione;
− l'organizzatore dell'attività ludica nel primo caso funge da mero intermediario non rischiando mai nulla del proprio patrimonio30, mentre nei secondi il banco da mero
intermediario diviene parte attiva del gioco partecipando al rischio connaturato allo stesso31
;
− il fine comune dei giocatori nella prima tipologia è la formazione di un montepremi unico che si spartiranno i vincitori, nei secondi il fine è rappresentato unicamente dallo svolgimento conforme alle regole dell'evento oggetto della scommessa;
− il secondo schema contrattuale è integralmente riconducibile allo schema dei contratti reali sinallagmatici, mentre il primo no, infatti l'esecuzione della prestazione non è fine a se stessa, ma costituisce il mezzo per realizzare lo scopo comune.
28 Enciclopedia giuridica treccani, Roma, 1989, vol. XV
29 Il mancato pagamento è condizione sufficiente affinchè un giocatore sia escluso dalla partecipazione al gioco. 30 Anzi in questi giochi il banco vince sempre perchè trattiene come compenso per l'intermediazione una quota
parte delle somme raccolte.
31 Generalmente il banco nei giochi bilaterali rischia il proprio patrimonio, anche se in pratica di rado perde proprio in virtù della non equità del gioco. Anche se in passato è successo che il banco ci rimettesse, ad esempio a meta degli anni trenta usci sulla ruota di Napoli il terno di San Gennaro combinazione che era stata puntata da tutta o quasi la popolazione locale, in quell'occasione la vincita dei giocatori superò enormemente la raccolta totale e lo Stato impiego svariati mesi per riuscire liquidare tutte le vincite. Imbucci G."Il gioco.
2.4 Giochi a base numerica
2.4.1 Il gioco del lotto32
2.4.1.1 Nascita ed evoluzione del gioco del lotto
L'etimologia della parola viene fatta risalire da alcuni al francese "lot", che significa sia "porzione" che "sorte", e che diviene "lote" in spagnolo e "loto" in portoghese: il verbo francese "lotir" sta per "dividere la sorte" o "assegnare la sorte". Ma analogo fonema si ritrova nell'antico anglosassone "hlot" ("cosa toccata in sorte"), divenuto "loz" nel tedesco moderno e "lot" nel danese. Pertanto la teoria etimologica maggiormente accreditata è quella secondo cui il termine arriva in Francia dalla Germania, diffondendosi poi negli altri paesi latini.
Il gioco a base numerica del lotto rientra in quella che è la categoria “Calloisiana”33
dei giochi di alea, ovverosia di quelli in cui il risultato è del tutto indipendente dalle abilità fisiche e mentali di coloro che vi prendono parte. La prima versione clandestina fu il celebre “gioco del seminario”, il quale venne organizzato per la prima volta nella Genova del 1576 in concomitanza con le elezioni (che avvenivano due volte l'anno) del Maggior Consiglio della Repubblica. Infatti la norma dell'epoca prevedeva che fossero inseriti all'interno di un' urna (denominata appunto seminario) 120 nomi, successivamente ridotti a 90, scelti fra i cittadini più meritevoli, dei quali nomi ne sarebbero stati estratti cinque che avrebbero formato il nuovo Consiglio I primi organizzatori del gioco non si limitarono ad accettare le puntate sul l'estratto singolo ma offrivano la possibilità di scommettere sia sull'ambo che sul terno. Le prime versioni del lotto furono clandestine ed apertamente osteggiate dagli Stati dell'epoca in quanto considerate contrarie al buon costume e di conseguenza ostacolate con ogni mezzo dalle varie autorità governative. Nonostante il proibizionismo il lotto prosperò, tanto da diffondersi anche negli Stati attigui andando addirittura a penetrare l'economia del più rigoroso Stato Pontificio.
Nel 1643 però i Collegi della Repubblica di Genova, ravvisato il grave deficit delle casse
32 Manenti C. " Del giuoco e della scommessa" in Rivista di diritto commerciale, 1910. Buttaro L. "Del giuoco
e della scommessa" in Commentario del codice civile a cura di Scajola A. e Branca G., Zanichelli, 1959.
Schupper F: " Il diritto delle obbligazioni in Italia nell'età del Risorgimento", vol.II, Fratelli Bocca Editore, 1921. Piasco "Lotto pubblico (diritto amministrativo)" in Novis.dig.it.App., Vol IV, Utet, 1983. Franchi G. "La responsabilità del ricevitore del lotto nei confronti dei giocatori per errori commessi nella raccolta delle
giocate" in Giurisprudenza di merito, 1991. Torre P. "Lotto pubblico" in Noviss.Dig.it vol.IX, Utet, 1965.
Ferrara T. "Ordinamento del lotto pubblico" in Nuovo Dig.it vol IX, Utet, 1939. 33 Vedi primo capitolo, prima parte, quinto paragrafo.
pubbliche, videro nel gioco del seminario un utile metodo per poter in parte ripianare il debito pubblico; pertanto venne indetta un'asta pubblica per l'aggiudicazione, dietro pagamento di un lauta somma in denaro, della concessione esclusiva per l'organizzazione del gioco.
Nel XVII secolo, per ragioni principalmente morali, il lotto non fece più riferimento alla tradizionale elezione del Seminario, ma venne introdotto il cosiddetto “lotto della Zitella” il quale prevedeva che i nomi dei candidati venissero sostituiti con quelli di 90 zitelle, orfane e senza padre. L'estrazione veniva effettuata 4 volte all'anno e alle fortunate estratte venivano concesse, alla data del loro matrimonio una dote di 100 lire.
Seguì l'esempio della Repubblica genovese anche Carlo Emanuele II che istituì in concessione un gioco simile nella città di Torino; successivamente si adeguarono anche il vicerè Borbone Carlo Borromeo (1712) e il Papa che resero legale il lotto vietando al contempo alla popolazione di puntare su ruote straniere; decisione nata dal fatto che la precedente proibizione del gioco d'azzardo aveva indirizzato ingenti somme verso Stati esteri impoverendo così il regno.
Con la realizzazione dell'unità d'Italia nel 1861 furono apportate alle poste in palio tre sostanziali modifiche:
• fu abolito l'ambo nominato34
;
• il premio per la sorte del terno stabilito in 5.000 volte la posta;
• il premio per la sorte dalla quaterna stabilito in 60.000 volte la posta.
Il 27 settembre 1863, quando ormai l'Italia era un regno unito, il Lotto entrò ufficialmente a far parte delle entrate previste nel bilancio statale, e a qui si diffuse in tutte le regioni sotto il dominio del nuovo regno, oltre che nello Stato Pontificio.
Nel gennaio 1864 un regio editto determinò un primo riordinamento del gioco: le ruote erano appena 6 e le giocate possibili erano quelle per la sorte dell'ambo semplice, del terno e della quaterna.
Soltanto nel 1871, a unificazione realmente avvenuta, furono scelte otto città italiane (Bari, Firenze, Milano, Palermo, Roma, Torino e Venezia) denominate comunemente ruote o compartimenti a cui si aggiunsero, nel 1939, Cagliari e Genova.
Quasi trent'anni più tardi, nel 1891, il regolamento delle poste in premio venne nuovamente modificato (tale rimase fino alla riforma del 2005).
I premi divennero:
34 La differenza dall'ambo semplice sta nel fatto che oltre ai numeri bisognasse individuare anche l'esatto ordine di estrazione.
• estratto semplice: 11,236 volte la posta
• ambo: 250 volte la posta
• terno: 4250 volte la posta
• quaterna: 60.000 volte la posta.
L'8 luglio del 1933 venne introdotto anche il gioco della cinquina (pagato 1.000.000 di volte la posta), e aumentato il premio della quaterna (da 60.000 a 80.000 volte la posta). Nel 2005 vennero apportate numerosi cambiamenti al gioco del Lotto: il 16 marzo, infatti, è stata effettuata la prima estrazione che prevedeva la nuova sorte dell'estratto determinato, per cui oltre a puntare sull'uscita di un singolo numero, i giocatori potevano scegliere anche la posizione di estrazione di uno o più numeri prescelti. Sempre nel 2005, sono stati aumentati i moltiplicatori di vincita: a beneficiarne maggiormente è stata la cinquina, il cui moltiplicatore è passato da 1.000.000 a 6.000.000 di volte la posta. Parimenti è stata innalzata a 6 milioni di euro anche la somma massima ottenibile con una sola giocata.
Dal 4 maggio 2005 alle 10 ruote tradizionali si è aggiunta la ruota Nazionale, le cui estrazioni hanno luogo a Roma. Inoltre, a partire dal 21 giugno 2005, la sorte può essere tentata più frequentemente poiché le estrazioni settimanali sono diventate tre: nelle giornate di martedì, giovedì e sabato.
Il 2006 ha invece visto la nascita del Lotto istantaneo una nuova modalità opzionale di gioco che permette al giocatore di concorrere con la stessa giocata effettuata per il Lotto tradizionale (numeri e sorti) a un’estrazione istantanea e personale. Per ogni giocata verranno estratti 5 numeri diversi, che saranno riportati su un apposito scontrino, grazie al quale il giocatore può confrontare i 5 numeri giocati con quelli estratti casualmente dal sistema e scoprire istantaneamente se ha vinto.
2.4.1.2 Ordinamento del gioco del lotto
Il gioco del lotto, come già affermato, è assoggettato ad una privativa statale per cui è lo Stato che lo gestisce in regime di monopolio. Esso è giuridicamente inquadrabile come un contratto bilaterale le cui parti sono rappresentate dal giocatore e dallo stesso organizzatore il quale, oltre a creare artificialmente il rischio35
, partecipa direttamente all'alea della scommessa assumendo la veste propria dello scommettitore.
Ciascuna estrazione è caratterizzata da una moltitudine di singoli contratti di gioco indipendenti tra di loro, in quanto ciascun giocatore, sceglie individualmente i numeri, la
35 Se non fosse assoggettato a privativa statale e di conseguenza regolamentato sarebbe a tutti gli effetti inquadrabile come gioco d'azzardo penalmente perseguibile ai sensi dell'art 721 del codice penale.
sorte, la ruota e la somma da puntare, la quale tra l'altro non partecipa alla composizione di un montepremi adibito al pagamento delle vincite. Tale importo infatti rappresenta il requisito necessario su cui si basa l'accesso al gioco, ed è quella la base su cui si applicheranno i coefficienti di vincita per ciascuna sorte. L'oggetto del contratto, dunque, per il giocatore è rappresentato dal pagamento della posta, invece, per lo Stato è l'eventuale pagamento della vincita secondo i moltiplicatori fissati dalla legge.
La regolamentazione dello svolgimento dell'attività ludica in questione è demandata alla legge n.528 del 2 agosto 1982, che negli anni a venire ha conosciuto svariate modifiche alla sua disciplina originaria.
L'art. 1 anzitutto affida in via del tutto esclusiva l'esercizio del gioco del lotto allo Stato, e contemporaneamente ne affida la gestione all'amministrazione autonoma dei monopoli di Stato. Tale articolo è stato modificato nel 1994 poichè in passato l'effettiva attività gestoria era attribuita allo Stato il quale a sua volta trasferiva direttamente tale competenza ad un concessionario esclusivo; oggigiorno è l'A.a.m.s. che si occupa di definire le modalità di affidamento in concessione del suddetto gioco. Il passaggio delle competenze dallo Stato ai monopoli ha comportato che questi ultimi prevedessero anche una nuova rubrica del proprio bilancio, in cui vengono per legge, individuati alcuni capitoli di spesa:
- si devono evidenziare i versamenti in entrata fatti dallo Stato, che normalmente vengono effettuati qualora vi siano delle vincite eccezionali a cui non si riesce a farvi fronte con la semplice raccolta ordinaria; viene adottata tale misura in modo da evitare che i trasferimenti inquinassero i dati relativi alla gestione del gioco;
- delle voci di spesa devono essere separati le voci riguardanti le percentuali spettanti a coloro che effettuano la raccolta delle giocate, la quota che deve remunerare il capitale investito nella rete per la raccolta, l'ammontare dei montepremi erogati, e l'ammontare dei trasferimenti erariali in virtù del necessario versamento del prelievo erariale che è la percentuale di raccolta (che varia da gioco a gioco) che rappresenta il compenso dell'ente pubblico.
Per quanto concerne il regolamento vero e proprio dell'attività ludica la norma, oltre a prevedere le regole base per il suo espletamento36
, regola le modalità di offerta di gioco, fissa i premi e individua anche quelle che sono nello specifico le fasi in cui si articola l'iter di sviluppo del gioco individuandone quattro più una eventuale.
36 art.2\1 legge n.528 del 2 agosto 1982 e successive modifiche "Il gioco del lotto si basa sull'utilizzo dei numeri da 1 a 90 inclusi, sopra le ruote di Bari, Cagliari, Firenze, Genova, Milano, Napoli, Palermo, Roma, Torino, Venezia. I cinque numeri estratti determinano le vincite relativamente a ciascuna ruota.
Il gioco si articola nelle fasi della raccolta delle scommesse, della emissione dello scontrino, celle operazioni di controllo, della elaborazione dei tabulati in diversi livelli di automazione di un unico sistem, nonchè del riscontro delle scommesse e della convalida delle vincite"
La prima stesura dell'art.7 della legge n. 528 del 2 agosto del 1982 prevedeva la possibilità di un'unica estrazione alla settimana secondo determinate norme di sicurezza. In primo battuta viene definito il luogo in cui sorteggiare i numeri e a tal riguardo si designa come sede l'ufficio dell'intendenza della Guardia di finanza del capoluogo di provincia in cui ha sede la ruota, successivamente vengono indicati coloro che sono titolati a presiedervi in modo da garantire il rispetto della legalità.37
L'art.7 è stato successivamente modificato con il decreto ministeriale n.691 del 27 dicembre 1996 che ha stabilito che possono essere effettuate più estrazioni durante la settimana in modo da adeguare l'offerta alle esigenze del mercato, in un primo momento vennero fissate due estrazioni una il mercoledì e l'altra il sabato (1997) poi portate a tre nel 2006.
Per quanto concerne i premi l'art.8 al comma numero 1 stabilisce i coefficienti moltiplicativi della posta come segue:
Sorte 1982 2008 Estratto semplice 11,232 11,232 Estratto determinato - 55 Ambo 250 250 Terno 4.250 4.500 Quaterna 80.000 120.000 Cinquina 1.000.000 6.000.000
Lo stesso articolo prevedeva anche che il premio non potesse eccedere l'ammontare della vincita massima, e qualora l'importo fosse superiore il suo ammontare deve venire ridotto a tale somma senza possibilità di appello da parte dello scommettitore.
Lo svolgimento del gioco del lotto può essere utilmente suddiviso nelle seguenti cinque fasi:
1. " Fase della raccolta delle scommesse":Le giocate devono essere effettuate presso un "punto di raccolta" il quale deve necessariamente godere dell'autorizzazione preventiva, altrimenti la puntata viene automaticamente considerata nulla. L'effettuazione materiale della 37 a tal proposito si riporta l'art 7 comma 1 della legge n.528 del 02.08.1982 nella sua prima formulazione:
"Le estrazioni avvengono una volta alla settimana presso le intendenze della guardia di finanza di ciascun capoluogo di provincia indicato come ruota dal primo comma dell'art. 2, ad opera di una commissione composta dall'intendente di finanza o di un suo delegato che la presiede, da un funzionario del Ministero del tesoro e da un funzionario dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato. Le funzioni di segretario sono disimpegnate da un funzionario dell'Amministrazione finanziaria designato dall'intendente di finanza. Con il decreto previsto nel terzo comma dell'art.3 può essere disposto che le estrazioni avvengano a Roma per alcune o tutte le ruote. In questo caso la commissione nominata presso l'intendenza di finanza di Roma cura l'estrazione per tutte le ruote le cui estrazioni avvengono a Roma".
stipula del contratto viene svolta all'interno del locale e per attestare l'effettività del contratto viene rilasciata una ricevuta di gioco sotto forma di scontrino, necessaria a riscuotere l'eventuale vincita. La comunicazione della puntata viene fatta ad opera del punto di raccolta per via telematica, in modo da garantire la tempestività della giocata e la sicurezza della sua indicazione. Prima dell'avvento della rete telematica le estrazioni del lotto avvenivano con cadenza settimanale e non garantivano al 100% la sicurezza al consumatore. Il perchè va ricercato nelle modalità con cui avveniva la trasmissione delle puntate, infatti dovevano essere portate al centro di raccolta regionale che aveva il compito di effettuare lo spoglio, detta operazione richiedeva un certo lasso di tempo e le probabilità che la giocata venisse smarrita o tralasciata erano più che marginali. Con le nuove tecnologie il trasferimento e la convalida della scommessa avviene in tempo reale in modo tale da limitare i margini di errore. Qualora si ravvisasse un errore materiale (normalmente nella digitazione della giocata), il giocatore può richiedere l'annullamento e la sostituzione della scommessa entro un lasso di tempo di qualche minuto dalla ricezione dello scontrino.
Ogni singolo giocatore può giocare in ogni singola scommessa un massimo di 10 numeri su ciascuna ruota, indipendentemente dalle sorti prescelte38; l'importo giocato non può essere
superiore ad una data somma indicata dal regolamento che può essere utilmente frazionata tra le varie sorti indicate, il valore unitario della frazione per ciascun esito deve essere comunque un multiplo di dieci centesimi di euro.39
2. "Emissione dello scontrino" ad opera del gestore del punto di raccolta a seguito della comunicazione della puntata da parte del giocatore ed al contestuale pagamento della posta (condizione necessaria affinché si possa partecipare validamente all'estrazione dei numeri). Lo scontrino è stampato su carta filigranata e contiene la data della giocata e quella in cui avverrà l'estrazione, l'importo della scommessa, i numeri prescelti, le poste, le sorti e le ruote a cui si riferisce la scommessa, nonché il numero di serie ed il codice che contraddistingue il raccoglitore. Esso è l'unica prova documentale che fa fede in caso di vittoria, non sono ammesse ulteriori prove per comprovare l'effettività della scommessa da parte del giocatore. Lo scontrino è quindi l'unico titolo che fa discendere in capo al proprio possessore il diritto alla riscossione della somma vinta, e parallelamente è l'unico mezzo che può obbligare il banco a pagare la vincita. La giocata oltre ad essere riportata sullo scontrino viene anche, ex art.5 della presente legge, trascritta sulle matrici meccanizzate le quali prima 38 Per sorti qui si intendono le possibili giocate e cioè: l'estratto semplice, l'estratto determinato, l'ambo, il terno,
la quaterna e la cinquina.
39 Si dimostra così l'inapplicabilità del paradosso di Pietroburgo in quanto l'apposizione da parte del banco di un limite massimo alla singola giocata e alla singola vincita, preclude al giocatore la possibilità di continuare a raddoppiare la propria puntata all'infinito.
della estrazione devono essere inviate alla commissione di zona competente territorialmente. La Commissione, oltre alle operazioni di controllo, provvederà a custodirle. La ricezione da parte della commissione di zona di suddetto supporto è la seconda condizione necessaria affinché la giocata e l'eventuale vincita siano considerate valide, infatti in caso contrario la scommessa viene automaticamente esclusa senza possibilità di appello da parte del giocatore il quale avrà comunque diritto a richiedere il rimborso della somma puntata.
3. "Operazioni di controllo" si sostanziano in quelle effettuate da parte del giocatore in merito al contenuto dello scontrino il quale deve riflettere la giocata effettuata, deve inoltre essere completo di tutte le sue parti, integro e leggibile; qualora vi fossero degli errori il soggetto deve richiederne la cancellazione e\o la sostituzione con una puntata valida entro un limitato lasso di tempo di circa 5 minuti.
Il controllo "pubblico"40 viene effettuato da parte della commissione di zona competente
territorialmente, che è rappresentata dagli uffici dell'intendenza di finanza dei capoluoghi di provincia in cui hanno sede le ruote del lotto. La commissione ha la funzione di verificare che le matrici che gli sono state consegnate da parte di tutti i punti vendita non siano incomplete o che manifestino delle violazioni in materia di accettazione delle giocate in sede di raccolta.
4." Riscontro delle scommesse e convalida delle vincite". Tale funzione è demandata alla commissione di zona, la quale una volta ricevuti i tabulati inerenti alle giocate, procede al riscontro delle vincite ivi indicate, con le informazioni contenute all'interno delle matrici meccanizzate. Se vi è corrispondenza dei dati la vincita viene convalidata, ma il diritto del giocatore a riscuoterla sorgerà unicamente dopo la redazione del Bollettino ufficiale a norma dell'art.6 comma 3 della legge 528 del 2 agosto 1982, il quale deve essere pubblicato con cadenza almeno settimanale.
Il pagamento della vincita deve essere richiesto entro 60 giorni41
dalla pubblicazione del Bollettino ufficiale zonale del gioco del lotto, la somma viene erogata solo se sussistono due presupposti necessarie: deve essere presentato lo scontrino che deve essere integro, completo e leggibile; deve corrispondere a quanto registrato alla registrazione effettuata dal centro registrazione dati.
5 "Opposizione".E' ammessa la possibilità che qualunque giocatore in possesso di uno scontrino valido, possa proporre opposizione nei confronti del Bollettino entro 8 giorni dalla sua pubblicazione. Esso deve essere presentato a mezzo di documento redatto in carta 40 Si può definire pubblico in quanto attiene all'interesse collettivo dei giocatori affinchè le operazioni di raccolta siano corrette in ogni loro momento, in modo che non vi sia spazio per abusi o comportamenti dolosi, assimilabili alla truffa.
semplice spedito a mezzo raccomandata con ricevuta di ritorno alla commissione stessa, la quale ha il compito, entro 15 giorni, di rigettare o di accogliere l'opposizione e di indicare le proprie decisioni sul numero successivo del Bollettino ufficiale. In caso di rigetto il giocatore può promuovere un ricorso, con le medesime modalità, entro 15 giorni dal secondo bollettino presso la commissione centrale del gioco del lotto nominata dal Ministero delle finanze e che è composta dal direttore generale delle entrate speciali, da un funzionario del Ministero del tesoro e da un funzionario dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato. La decisione deve essere presa entro 15 giorni e viene pubblicata sul successivo Bollettino ufficiale inerente la ruota di Roma. In caso di ulteriore rigetto dell'opposizione o del ricorso, il giocatore potrà rivolgersi alla giustizia ordinaria, tale domanda deve essere presentata entro 90 giorni dalla pubblicazione del Bollettino, dinnanzi alla tribunale che è territorialmente competente della zona in cui ha sede il punto di raccolta in cui è stata effettuata la scommessa.
2.4.1.3 Ruolo del gestore del punto di raccolta42
Il gestore del punto di raccolta è quel soggetto abilitato direttamente dallo Stato o dal soggetto concessionario per il gioco del lotto, a raccogliere le giocate in merito al gioco in questione. Esso ha il dovere di riscuotere il pagamento della posta prima di dare luogo alla giocata, di comunicare le scommesse a mezzo della rete telematica, e di riversare le somme riscosse all'Amministrazione finanziaria trattenendo un aggio a titolo di compenso per il servizio reso.
Tra il gestore del punto di raccolta del gioco del lotto e l'Amministrazione finanziaria si instaura un rapporto di servizio43
, che si sostanzia nella riscossione per conto dello stato delle poste, delle tasse sulle puntate e nell'erogazione dei pagamenti delle scommesse vincenti.
Tale rapporto discende dal combinato disposto dell'art. 2 della legge 528 del 1982, il quale statuisce che il servizio del lotto “è affidato all'amministrazione autonoma dei monopoli di Stato che lo gestisce, nell'ambito dei monopoli fiscali, nelle forme e nei modi previsti” e dagli art 34 e 38 del D.p.r. n.560del 1996 che stabiliscono in che modo devono essere espletati i compiti da parte del gestore. Infatti costui è tenuto a trasmettere settimanalmente al competente ispettorato dei Monopoli di Stato un tabulato contenente l'estratto conto della raccolta e dei versamenti effettuati, con cui costui rende conto degli 42 Il seguente capitolo può essere riferito non solo al gioco del lotto, ma a tutti quei giochi in cui si ha un
soggetto deputato alla raccolta delle giocate inerenti a giochi soggetti al regime autorizzatorio dello Stato. 43 Giurisprudenza contabile sezione Lombardia sentenza 1456 del 1999, sezione Puglia sentenza 207 del 2002 e
incassi del lotto e del pagamento delle vincite. Essendo, dunque, soggetto titolato ad amministrare il denaro pubblico il gestore assume la qualificazione di “agente contabile”44
dello Stato.
Secondo la Corte di Cassazione i requisiti necessari per essere così qualificati sono:
− il carattere pubblico dell'ente per il quale il gestore agisce;
− il carattere pubblico del denaro o del bene oggetto della sua gestione.
Tale rapporto di conseguenza si può sostanziare in un rapporto di pubblico impiego o di servizio, in una concessione amministrativa od in un contratto modellato sugli schemi previsti dalla legge. Da questo legame intercorrente tra gestore e Amministrazione finanziaria ne discende che il titolare del punto di raccolta viene necessariamente assoggettato al controllo contabile esercitato da parte della Corte dei Conti, indipendentemente dal titolo giuridico in forza del quale il gestore del punto di raccolta ha amministrato il denaro pubblico45.
Colui che ha ricevuto le somme, la cui percezione sia avvenuta in base ad un titolo di diritto pubblico o privato, sarà ritenuto responsabile qualora si ravvisi una violazione degli obblighi imposti dalle norme che disciplinano le procedure riguardanti i versamenti delle puntate del lotto, o un qualsiasi inadempimento al contratto di appalto eventualmente stipulato tra il gestore e l'Amministrazione finanziaria con il quale si sancisce, che il concessionario è patrimonialmente responsabile verso l'erario delle somme riscosse per suo conto e che a sostegno del rendiconto dovranno essere allegati anche gli originali delle giocate. Da ciò ne consegue che se l'agente contabile, per dolo o colpa grave, non versa le somme riscosse si configura a suo carico un'ipotesi di responsabilità amministrativa la cui discussione non compete al giustizia ordinaria, ma alla giustizia contabile ed in particolare alla sezione competente della Corte dei conti. La responsabilità amministrativa delle somme grava esclusivamente sul gestore il quale può addurre come unica prova a sua discolpa, che il depauperamento patrimoniale è dovuto ad un fatto a lui non imputabile in quanto occorso o per caso fortuito o per causa di forza maggiore.46
44 Cassazione Civile SS. UU., 10 aprile 1999, n.232 e in seguito ripresa anche dalla Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale per la regione Calabria, sentenza n.264 del 24 gennaio – 17 aprile 2007 pubblicata sulla rivista “Il punto vincente” edita dall'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato nel numero di maggio 2008.
45 Corte di cassazione sentenza n. 12.367 del 2001
46 E' questo il caso della sentenza n.264 del 2007 della Corte dei conti sezione giurisdizionale per la regione Calabria in cui la Procura aveva ravvisato un comportamento lesivo degli obblighi di diligenza professionale e degli obblighi di ufficio e di servizio da parte di una ricevitoria del lotto, la quale aveva reiteratamente violato gli obblighi di versamento nei termini prescritti tassativamente dalla società Lottomatica, concessionaria per la riscossione. Nel caso in questione il titolare della ricevitoria aveva omesso i versamenti adducendo come prova contraria il fatto di aver emesso giocate sotto la minaccia di violenza da parte dei propri clienti, e aveva altresì addotto che la quantificazione del danno emergente dai mancati pagamenti non era quantificabile sulla base delle risultanze del rendiconto (in quanto falsate dalle maggiori giocate cui era stata costretta), ma sulla base della media della raccolta delle ricevitorie della zona. La giustizia contabile
2.4.2 Il superenalotto
2.4.2.1 Evoluzione
Il superenalotto nasce nel 1997 dalle spoglie del vecchio Enalotto, gioco istituito nel 1957 che consisteva nel pronosticare correttamente i numeri primi estratti su tutte e dieci le ruote del lotto, con una formula simile al totocalcio. Per ciascuna ruota si indicava il simbolo 1, X, 2 che corrispondevano rispettivamente ad un numero qualsiasi tra 1-30; 31-60 e 61-90. Data la scarsa ricettività del gioco sul finire degli anni '80 – primi anni '90, dovuta non solo alla mancanza di innovazione della formula di gioco, ma anche al fatto che non era previsto il sistema del riporto del montepremi (jackpot), lo Stato decise di mutare completamente la forma del gioco istituendo il ben più fortunato Superenalotto.
Fu grazie alle sue caratteristiche intrinseche ,cioè scarsissime probabilità di vincere il montepremi più alto47 e riporto del montepremi non assegnato alle estrazioni successive, che
tale ludo divenne uno dei più importanti in tutto il mercato non tanto per raccolta, quanto per entrate erariali e per montepremi atteso. Esso è infatti il gioco di sorte che continua ad alimentare vincite vertiginose, che nell'ottobre 2008 hanno superato i 100.000.000 di euro, piazzandosi al sesto posto delle vincite che un gioco d'alea abbia mai assegnato.
Ecco la classifica delle prime otto vincite al mondo:
Premio Gioco Nazione Data
$390 milioni Mega Millions United States 06.03.2007
$365 milioni Powerball United States 18.02.2006
seguendo un orientamento ormai consolidato ha anzitutto confermato che il gestore della ricevitoria è da qualificare come un agente contabile dello Stato, che lo stesso è tenuto a versare le somme maneggiate sulla base del rendiconto della gestione; ha inoltre disconosciuto la validità della prova contraria addotta dalla difesa in quanto il titolare del punto di raccolta era ancora in possesso degli scontrini delle giocate e quindi non avrebbe senso che un soggetto obblighi il gestore ad effettuare una giocata se poi non ritira lo scontrino che è l'unico titolo che da il diritto a riscuotere l'eventuale vincita. Per quanto concerne infine la quantificazione del danno la corte dei conti non ha ammesso la nuova quantificazione dello stesso:
− in primo luogo non ravvisandosi l'ipotesi della violenza non è lecito ipotizzare ad un estorsione;
− in secondo luogo è dovere del gestore non emettere alcuno scontrino senza prima ricevere il pagamento della somma puntata;
− in terzo luogo l'ammontare dovuto discende direttamente dagli estratti conti settimanali e quindi il
quantum dovuto è analiticamente determinabile.
Pertanto la Corte dei conti ha condannato il titolare del punto di raccolta al pagamento della somma dovuta allo Stato, aumentata della rivalutazione monetaria a partire dalla data dell'evento lesivo.
Situazione analoga si è proposta alla Corte dei conti della sezione Veneto che con sentenza n.378 del 2004, riconoscendo gli estremi della responsabilità amministrativa per dolo ha condannato il gestore del punto di raccolta ad effettuare quei versamenti cui era tenuto e per aver omesso di allegare gli originali degli scontrini delle giocate vincenti ed annullati.