I Comuni e l'accertamento dei tributi statali

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Dossier e Manuali

I Comuni e l’accertamento dei tributi statali

Strumenti, percorsi di indagine e accesso ai dati

a cura di Antonino Gentile

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A cura di Antonino Gentile Coordinamento editoriale:

Fabrizio Fazioli, Gianpiero Zaffi Borgetti

I capitoli 1,2 e 3 sono stati redatti da Antonino Gentile Il capitolo 4 è stato redatto da Antonino Gentile e Maria Antonietta Lucchese

I capitoli 5, 7 e 8 sono stati redatti da Stefano Compagno^(*) I capitoli 6, 9 e 10 sono stati redatti da Maria Antonietta Lucchese^(*) I capitoli 11, 12 sono stati redatti da Stefano Compagno

e Maria Antonietta Lucchese

Il capitolo 13 è stato redatto da Gianpiero Zaffi Borgetti

Il Glossario e l’Appendice normativa annotata sono stati redatti da Stefano Compagno e Maria Antonietta Lucchese

(*) Funzionario dell’Agenzia delle entrate.

Le opinioni espresse nel contributo sono attribuibili esclusivamente all’autore e non impegnano l’Istituzione

Codice ISBN 978-88-6650-141-1

Il Manuale è stato chiuso a ottobre 2016

Progetto grafico:

Giuliano Vittori, Pasquale Cimaroli, Claudia Pacelli cpalquadrato.it

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Antonino Gentile

Dirigente generale dell’Agenzia delle entrate. è stato direttore regionale in Trentino, in Emilia-Romagna e, da ultimo, in Sicilia.

Durante la sua direzione, l’Emilia Romagna è diventata la regione leader nella partecipazione dei comuni all’accertamento dei tributi erariali, at- traverso una forte sinergia fra Agenzia delle entrate, ANCI e Comuni per l’individuazione di comportamenti evasivi.

Ha insegnato presso la facoltà di economia dell’Università di Palermo e la facoltà di giurisprudenza dell’Università di Ferrara e ha ricoperto l’incari- co di consulente dell’Alta commissione di studio per il federalismo fiscale e della Commissione tecnica per l’attuazione del federalismo fiscale.

Durante il Forum PA 2008, ha ricevuto il Premio di eccellenza “Protago- nisti dell’Innovazione” per avere individuato, attraverso meccanismi me- ritocratici, i percorsi attuativi dei principi di efficacia, efficienza e qualità nella pubblica amministrazione.

è autore di numerosi saggi e monografie in materia di accertamento tri- butario, riscossione e fiscalità locale.

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Indice

Parte Prima

Sistema normativo e ragioni della collaborazione 1. La collaborazione tra Stato e Comuni per il contrasto all’evasione

1. La crisi della finanza locale 2. I vantaggi della collaborazione 3. I fattori critici di successo 4. La mappa dei risultati

2. Il sistema normativo e la struttura gestionale della collaborazione

1. La disciplina nazionale

2. La disciplina nelle Regioni a Statuto speciale 3. Le modalità tecniche di interscambio dati

3. Gli ambiti di collaborazione e le tipologie di segnalazioni di comportamenti evasivi/elusivi dal Comune all’Agenzia delle Entrate o alla Guardia di Finanza

1. Caratteristiche delle segnalazioni comunali 2. Ambiti di intervento e tipologie di segnalazioni

Parte Seconda Gli strumenti

4. Le tipologie di banche dati a supporto delle segnalazioni 1. Le banche dati interne

2. Le banche dati esterne

5. La procedura informatica per la trasmissione e gestione delle segnalazioni

1. Le modalità di inserimento e invio di una segnalazione 2. Le altre funzioni sussidiarie disponibili

11 13 13 15 17 19 25 25 29 31

33 33 38

47 49 49 53

61 61 71

Introduzione 9

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1. Caratteristiche generali

2. Svolgimento attività senza partita Iva

3. Svolgimento attività diversa da quella dichiarata 4. Ricavi e compensi incoerenti rispetto a quelli dichiarati 5. Affissioni pubblicitarie abusive

6. Enti non commerciali

7. Le segnalazioni nell’ambito dell’urbanistica e territorio 1. Tipologie

2. Opere di lottizzazione in funzione strumentale alla cessione di terreni

3. Professionista o imprenditore che ha partecipato ad operazioni di abusivismo edilizio

8. Le segnalazioni nell’ambito della proprietà edilizia e patrimonio immobiliare

1. Caratteristiche generali dei redditi fondiari 2. Le tipologie di segnalazioni qualificate

3. Proprietà o diritto reale non indicati in dichiarazione 4. Accertamenti per omessa dichiarazione

ICI/IMU - TARSU/TIA/TARI 5. Affitti in nero

6. Revisione di rendita catastale

9. Le segnalazioni nell’ambito delle residenze fiscali all’estero 1. La nozione di residenza fiscale in Italia e le fonti di prova 2. Le tipologie di segnalazioni qualificate

10. Le segnalazioni nell’ambito dei beni indicativi di capacità contributiva

1. La determinazione del reddito complessivo

della persona fisica sulla base della capacità di spesa (cosiddetto accertamento sintetico)

2. Le tipologie di segnalazioni qualificate

81 86 88 91 96 98 109 109 110 121 135 135 141 144 146 147 149 151 151 155 159

159 165

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Parte Quarta Indirizzi operativi 11. Casi pratici

1. Commercio e professioni

1.1. Svolgimento attività senza partita Iva

1.2. Svolgimento attività diversa da quella dichiarata 1.3. Ricavi e compensi incoerenti rispetto a quelli dichiarati 1.4. Affissione pubblicitaria abusiva

1.5. Ente non commerciale con attività lucrativa 2. Urbanistica e territorio

2.1. Opere di lottizzazione in funzione strumentale alla cessione di terreni (plusvalenze immobiliari) 3. Proprietà edilizie e patrimonio immobiliare

3.1. Proprietà o diritto reale non indicati in dichiarazione 3.2. Proprietà o diritto reale in assenza di contratti registrati 3.3 Accertamento per omessa dichiarazione ICI

3.4. Revisione di rendita catastale 4. Residenze fittizie all’estero

5. Beni indicanti capacità contributiva 12 Tutto quesiti

1. Normativa e prassi della partecipazione dei Comuni all’accertamento dei tributi erariali

2. Procedura informatica per la trasmissione e gestione delle segnalazioni qualificate

3. Consultazione banche dati di supporto 4. Ambito - “Commercio e professioni”

5. Ambito - “Urbanistica e territorio”

6. Ambito - “Proprietà edilizie e patrimonio immobiliare”

7. Ambito - “Residenze fiscali all’estero”

8. Ambito - “Beni indicanti capacità contributiva”

Parte Quinta

AnCI e IFEL per il rafforzamento del contrasto all’evasione 13. Il progetto SemplifiSco

1. Premessa 2. La formazione

171 173 173 173 184 191 205 217 228 229 239 239 246 250 255 258 269 279 279 288 292 298 301 305 306 309

313 315 315 320

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3.1. L’architettura dell’autovalutazione

3.2. Il questionario e i risultati dell’autovalutazione 4. Il repository SemplifiSco

4.1. Il censimento e la ricerca delle applicazioni

4.2. Banche dati e software per l’integrazione: verso un sistema informativo tributario unitario e condiviso degli enti locali Glossario

Appendice normativa annotata

327 333 343 346

351 359 381

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Dal 2011 al 2015, i Comuni hanno ottenuto dalla partecipazione all’accertamento dei tributi erariali più di 71 milioni di euro. Il numero di Comuni che hanno ricevuto la quota incentivante è cresciuto costantemente con una leggera flessione nel 2015: i 335 beneficiari del 2011 sono saliti progressi- vamente a 440 nel 2012, 516 nel 2013 fino a diventare 609 nel 2014 e 559 nel 2015. In tutto 1.061, cioè oltre il 13% dei municipi italiani.

Anche il numero delle segnalazioni qualificate è cresciuto fino ad un picco massimo nel 2012 per poi calare nel successivo triennio. Stessa sorte sem- brano seguire la maggiore imposta accertata e le somme effettivamente riscosse, sulle quali esclusivamente si basa l’incentivo statale stabilito fin dal 2005 (il d.l. n. 203) e in questi anni portato al 100% degli incassi. L’anda- mento decrescente del fenomeno, tuttavia, deve essere letto con prudenza.

La linea in prevalenza adottata dai Comuni che lavorano su questo fron- te, infatti, è di privilegiare la proficuità alla numerosità delle segnalazioni.

Come dire: poche segnalazioni, ma buone. Inoltre, va considerato che sia la maggiore imposta accertata, sia il riscosso assumono valori affidabili solo a distanza di tempo rispetto alle segnalazioni corrispondenti. In particolare il materiale incasso dei recuperi è il tassello conclusivo di un processo che passa per l’accertamento formale da parte dell’Agenzia delle Entrate, poi per l’eventuale contenzioso e che, considerando le diffuse rateizzazioni, arriva ad essere anche molto lungo.

Introduzione

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L’evoluzione recente ha testimoniato, infatti, che il Sud non è più il fanalino di coda avendo sorpassato il Centro, sia per numero di segnalazioni che per somme accertate e riscosse.

Naturalmente, c’è ancora molto da fare per rendere corrente e sistematica la partecipazione comunale al contrasto dell’evasione. In quest’ottica, sulla scorta degli ottimi risultati del progetto SemplifiSco, attuato in convenzio- ne con il Dipartimento della Funzione Pubblica, IFEL va avanti con diverse iniziative miranti a rafforzare la collaborazione tra Comuni e Stato contro l’evasione fiscale, dalla formazione alla diffusione di strumenti informatici a bassa complessità di accesso e d’uso, che consentono l’analisi integrata delle banche dati pubbliche disponibili a livello locale e nazionale, fino alla pubblicazione di materiali di studio e di manuali come questo.

Curato da Antonino Gentile, che è stato direttore regionale dell’Agenzia delle Entrate in Trentino, in Emilia-Romagna e, da ultimo, in Sicilia, da sempre attivo promotore della collaborazione con i Comuni, il volume aiuta i funzionari comunali ad intraprendere e sviluppare la partecipazione all’accertamento e a predisporre le segnalazioni qualificate. Attraverso il contributo di una pluralità di autori, sono illustrati i cinque ambiti tipici della collaborazione fra Stato e Comuni e la piattaforma di trasmissione telematica PuntoFisco. Le banche dati - comunali e non, tributarie e non - che hanno dimostrato nella pratica esperienza la loro utilità per il contrasto all’evasione erariale sono passate in rassegna con le rispettive indicazioni operative su formati, disponibilità e tecniche di accesso.

Un capitolo è infine dedicato ad illustrare le iniziative condotte da ANCI e da IFEL, attraverso il progetto SemplifiSco, per il rafforzamento della capa- cità di contrasto all’evasione e per ampliare e rendere più omogenea la collaborazione Stato-Comuni, finora fattiva e fruttuosa solo in alcuni territori.

Andrea Ferri

Responsabile Dipartimento Finanza Locale IFEL

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Sistema normativo e ragioni

della collaborazione

Parte prima

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1. La crisi della finanza locale

Lo stato dei bilanci degli Enti locali presenta forti criticità.

Da un lato, i tagli ai trasferimenti (8,6 miliardi di euro nel quinquennio 2010-2015) hanno approfondito il solco del fabbisogno necessario a garantire i servizi, dall’altro, si è in presenza di una progressiva riduzione dei già ristretti margini di impiego della leva fiscale.

Il moltiplicarsi di regimi sostitutivi (cedolare secca sugli immobili, per la quale hanno optato nel 2014 oltre 1,4 milioni su un totale di circa 2 milioni di proprietari di case locate, ampliamento del regime dei “minimi”) ha, infatti, ridotto la base imponibile dell’addizionale Irpef, mentre le misure della legge di stabilità 2016 hanno portato alla cancellazione della TASI sulla prima casa e alla restrizione dell’area di applicazione dell’IMU (im- bullonati, terreni agricoli, cooperative edilizie per alloggi studenti, immobili in comodato a figli e genitori, immobili locati a canone concordato)⁽¹⁾.

1 E’ vero che il parallelo aumento dei trasferimenti erariali ha bilanciato il mancato gettito IMU/TASI, ma tale compensazione, oltre che rendere più forte la dipendenza dallo Stato centrale e attenuare il vincolo di responsabilità del prelievo, ha penalizzato i Comuni più virtuosi. Poiché la ripartizione dei trasferimenti ha assunto come parametro di riferimento il gettito effettivo relativo all’anno 2015, gli enti che non avevano applicato le aliquote più alte fruiscono, ora, di minori trasferimenti (senza contare che con l’abolizione non possono più godere dello spazio di manovra che sarebbe stato loro consentito dal più basso livello di aliquota mantenuto).

1. La collaborazione tra Stato e Comuni

per il contrasto all’evasione

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Ai minori trasferimenti e ai minori margini di flessibilità fiscale, si aggiun- gono le accresciute esigenze di sicurezza dei conti. Le rinnovate esigenze di equilibrio contabile richiedono adeguati accantonamenti al fondo cre- diti di dubbia esigibilità sulla base del tasso di realizzazione delle entrate e rendono più cogenti condotte gestionali finalizzate a migliorare l’efficacia della riscossione.

Se tale è il contesto socio-economico e finanziario di riferimento, per affron- tarlo occorre un forte recupero della capacità di contrasto all’evasione. E’ il recupero dell’evasione che deve diventare una delle principali fonti di finan- ziamento. La revisione della spesa e la manovra delle aliquote e delle tariffe non sono più sufficienti ad assicurare l’equilibrio e la flessibilità di bilancio.

Occorre una macchina amministrativa in grado di recuperare le basi imponibili sottratte a tassazione e di assicurare alle casse comunali le somme accertate. L’accresciuta lealtà fiscale consentirebbe di ridurre la pressione fiscale e la distorsione della concorrenza che chi evade opera nei confronti degli operatori adempienti, oltre che di garantire le prestazioni sociali age- volate a chi è veramente titolare di redditi bassi. Ecco perché è certamente necessaria la revisione del sistema tributario territoriale ma è altrettanto indispensabile un salto di qualità nel funzionamento operativo del sistema.

D’altra parte, questa esigenza di maggiore efficienza amministrativa permea tutta la macchina amministrativa comunale. Basti pensare ai parametri di ve- locità della spesa in conto capitale (18.24, 23.93, 17.01, 15.24, rispettivamen- te nel quadriennio 2011-2014) da cui emerge la necessità di implementare la capacità di gestire la spesa impegnata; od ancora al progressivo aumento della quota di riparto del fondo di solidarietà comunale sulla base delle differenze tra capacità fiscali e fabbisogni standard (30% per il 2016, 40% per il 2017 e 55% per il 2018), che impone di adeguare il livello di spesa corrente effettivo a quello ritenuto necessario a finanziare i servizi fondamentali.

C’è bisogno, quindi, di una Pubblica amministrazione capace di stare al timone e di fare rete. C’è bisogno di una classe dirigente che si metta in gioco per colmare il divario che esiste tra le grandi potenzialità e le effet- tive possibilità.

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Parte prima - Sistema normativo e ragioni della collaborazione

2. I vantaggi della collaborazione

Per raggiungere l’obiettivo di ridurre le aree di evasione e favorire l’adempimento spontaneo dei contribuenti, è essenziale una gestione che defini- sca e attui moduli operativi orientati a canoni di flessibilità e integrazione tra l’organizzazione, la formazione, la facilitazione nella fruizione dei servizi fiscali, l’accertamento, la riscossione e il contenzioso. Solo attraverso la gestione unitaria e non settoriale dei processi lavorativi, il dialogo e lo scambio di dati tra gli uffici interni, si potrà ottenere l’ampliamento della base imponibile e un più perequato incremento del gettito. Fondamen- tale è, a tal fine, la programmazione dei controlli fiscali, valorizzando le strutture di analisi e ricerca deputate alla selezione delle posizioni soggettive da sottoporre a controllo, secondo criteri di economicità e proficuità.

Il governo delle banche dati e delle applicazioni informatiche concorrerà alla formazione di un idoneo piano annuale dei controlli. Il feedback delle acquiescenze e delle adesioni dei contribuenti agli accertamenti nonché degli esiti del contenzioso concorrerà a migliorare la qualità dell’azione di controllo. Tale qualità, insieme alla facilitazione degli adempimenti e dei pagamenti, influenzerà in senso positivo l’adempimento spontaneo degli obblighi tributari.

Se solo una gestione unitaria può essere presupposto dell’efficienza, lo è altrettanto una gestione amministrativa “in collegamento” tra i diversi attori della fiscalità, soprattutto in presenza di un sistema fiscale multili- vello. Si tratta di cooperare tra istituzioni e utilizzare le conoscenze dei fatti evasivi in una logica di multi-utilità per gli accertamenti di competenza dei diversi enti impositori.

Va letta proprio in questa direzione la disposizione dell’art. 1 del decreto legge 30 settembre 2005 n. 203 che, per potenziare l’azione di contrasto all’e- vasione fiscale, ha riconosciuto ai comuni una quota delle maggiori somme accertate e riscosse (50% a regime, 100% per il periodo 2012-2017) dall’A- genzia delle Entrate, a seguito della segnalazione di comportamenti evasivi/elusivi nel campo dell’Irpef, dell’Ires, dell’Iva e dell’imposta di registro.

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Percepire il 100% di quanto recuperato nel campo dei tributi erariali dove le basi imponibili e le somme accertate sono di gran lunga superiori a quelle dei tributi locali e tenuto, altresì, conto che tutta l’attività di accertamento, eventuale definizione concordata e contenzioso grava sull’Agenzia delle Entrate, è un’opportunità che va colta con lo sforzo di tutta la struttura istituzionale e amministrativa comunale. Peraltro l’alto tax gap cifrato dalla stessa Agenzia delle Entrate partendo dalle sole Iva ed Irap a 89 miliardi di euro e il divario significativo fra redditi dichiarati e spese per consumi finali delle famiglie, che in alcune realtà del sud oscilla tra il 40% e il 50%, evidenziano un monte evasione molto intenso e diffuso su cui esercitare il controllo di legalità.

Oltre al vantaggio premiale diretto che deriva dalla partecipazione all’accertamento dei tributi erariali, va aggiunto un altro vantaggio immediato rap- presentato dall’incremento delle entrate da addizionale Irpef per effetto delle maggiori somme accertate e riscosse a seguito delle segnalazioni comunali, senza contare l’effetto positivo negli anni, a seguito dell’emersione del som- merso. E’ così che il gettito dell’addizionale può variare non solo al variare delle aliquote ma al variare in aumento della base imponibile. L’addizionale è proprio il tributo che può costituire il campo di prova di una duratura collaborazione tra Stato e comuni che coniughi l’interesse reciproco alla distribuzione più equa e più ampia del prelievo fiscale e sostituisca al rimpallo di respon- sabilità nell’aggravio fiscale una distribuzione di meriti nell’ampliamento della base imponibile e nella correlata diminuzione della pressione fiscale.

La lista dei soggetti accertati potrebbe poi consentire l’emersione di cittadini che hanno goduto indebitamente dei servizi sociali. Ad esempio, in un comune l’azione congiunta Agenzia delle Entrate e comune ha portato all’esclusione dall’asilo comunale di soggetti che non ne avevano diritto perché avevano dichiarato redditi infedeli e all’inclusione di soggetti prima esclusi, con plauso delle organizzazioni sociali.

Ultimo, ma non per importanza, beneficio che deriva dalla partecipazione è l’effetto positivo sull’adempimento spontaneo degli obblighi fiscali da parte dei contribuenti, favorendo la deterrenza e riducendo le opportunità

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di evasione attraverso un controllo più diffuso sul territorio che rafforza la componente della prevenzione.

3. I fattori critici di successo

Se i vantaggi della collaborazione sono indubbi, passare dalle previsioni normative all’attuazione è questione complessa, proprio perché bisogna adattare la capacità di risposta della macchina amministrativa comunale alla gestione del cambiamento, recuperare competitività operativa e in- staurare un sistema di relazioni tra i diversi settori di attività dei comuni e tra comuni e amministrazione finanziaria.

Quali, allora, gli assetti gestionali utili?

Nelle regioni più attive i fattori critici di successo possono così sintetizzarsi:

• sottoscrizione di un protocollo di intesa tra Anci regionale, Agenzia delle Entrate e Guardia di Finanza per sviluppare la collaborazione nel territorio regionale e definire programmi locali di recupero dell’evasione, al quale ogni comune può aderire tramite l’invio di una lettera di adesione. Viene, in tal modo, semplificata la modalità di partecipazione dei comuni senza la necessità di stipulare singoli protocolli di intesa tra l’A- genzia delle Entrate regionale e i singoli comuni presenti sul territorio;

• creazione di un gruppo di lavoro permanente, con lo scopo di individuare gli strumenti e i percorsi investigativi utili alla predisposizione delle segnalazioni qualificate;

• organizzazione di una rete di funzionari presso ogni Direzione provin- ciale dell’Agenzia delle Entrate, coordinata da un referente presso la Direzione regionale. I funzionari referenti avranno lo scopo di acqui- sire le segnalazioni di competenza della struttura di appartenenza, di seguire lo sviluppo delle attività accertative, di monitorare i risultati, di tenere i collegamenti con i capi Ufficio tributi dei comuni del territorio fiscale di riferimento, di segnalare/risolvere le problematiche tecniche e operative, di evidenziare al gruppo di lavoro regionale le pratiche migliori per la diffusione. Quest’ultimo compito è fondamentale. In- fatti, perché gli effetti di pratiche differenziate si estendano all’intero

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sistema e si consolidino, migliorandone qualità ed efficienza, occorre uno sforzo di insieme che consenta di porle in connessione tra loro, oltre che con un centro atto a governarle;

• attuazione di una specifica attività formativa; al riguardo, l’ANCI e l’I- FEL hanno realizzato un ampio programma di formazione denomina- to “Progetto semplifisco”, finanziato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione pubblica. Centinaia di comuni hanno fruito di un ciclo di sessioni formative in modalità sincrona (we- binar), di una piattaforma e-learning per la fruizione di moduli didattici in auto apprendimento e di un repository di soluzioni tecnologiche per la fiscalità (per approfondimenti, vedi capitolo 13);

• periodica comunicazione pubblica (comunicati, conferenze stampa, pa- gine web dedicate) dei risultati della collaborazione e dei casi concreti di evasione scoperti nei territori comunali, finalizzata a generare un’i- dentità competitiva nei comportamenti fiscali tra i comuni e a rendere più tangibile per i cittadini il danno all’equità causato dall’evasione;

• esercizio della leadership istituzionale e politica degli organi di governo del comune. L’adesione del Comune all’accordo di collaborazione con l’Agenzia delle Entrate è destinata a rimanere una mera dichiarazione di intenti se non sorretta dall’esercizio concreto dei meccanismi di programmazione, indirizzo, coordinamento e controllo. I documenti e gli atti di programmazione, organizzazione ed attuazione dovranno inevita- bilmente cogliere l’intento di agevolare il contrasto all’evasione. Il DUP (documento unico di programmazione) dovrà opportunamente conte- nere un programma riguardante la partecipazione all’accertamento dei tributi erariali, in cui è data specificazione delle finalità che si intendono perseguire e delle risorse umane, finanziarie e strumentali ad esse destinate. La Giunta, con il piano esecutivo di gestione (PEG), determinerà gli obiettivi esecutivi, le risorse correlate e gli indicatori idonei a monitorar- ne il grado di perseguimento, affidandoli ai responsabili dei servizi coin- volti (tecnico, anagrafe, commercio, tributi, ecc.) che ne assumono la responsabilità di gestione e di risultato. L’organo di revisione, deputato a vigilare sulla corretta acquisizione delle entrate, assumerà le responsabi- lità connesse alla violazione dei doveri di vigilanza. E’ essenziale, anche,

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una modulazione delle premialità e delle politiche di sviluppo del perso- nale che valorizzi sempre di più l’impegno dei singoli lavoratori, sia nella performance collettiva dei team, che nell’apporto individuale ai risultati.

4. La mappa dei risultati

Non esiste una distribuzione territoriale omogenea della collaborazione tra i comuni e l’amministrazione finanziaria. Solo i comuni di alcune regioni, in particolare, Lombardia, Emilia-Romagna, Toscana, Liguria e, per il Sud, Sicilia e Calabria, hanno avviato un percorso fattivo e fruttuoso di collaborazione.

I dati dimostrano una differenziazione forte tra le diverse realtà territoriali.

Gli accertamenti realizzati per effetto dell’attività di collaborazione tra i Comuni sono illustrati nella tavola che segue estratta dalla relazione della Corte dei conti sul rendiconto generale dello Stato 2015.

Tavola 1.1 numero accertamenti realizzati con contributo dei comuni*

DIREZIOnI REGIOnALI 2012 2013 2014 2015

Abruzzo 38 16 27 8

Basilicata 2 3 5

Calabria 65 318 486 353

Campania 27 22 19 12

Emilia-Romagna 1.061 770 475 341

Friuli-Venezia Giulia 17 69 53 36

Lazio 5 17 28 18

Liguria 281 181 406 234

Lombardia 1.127 851 453 345

Marche 113 62 49 48

Molise 0 1 6

Piemonte 177 134 109 69

Puglia 2 13 8 20

Sardegna 12 12 7 11

Sicilia 22 37 267 220

Toscana 369 209 150 140

Trentino-Alto Adige 3 8 1

Umbria 19 13 9 0

Valle D’Aosta 4 3 7 1

Veneto 116 184 136 102

TOTALE 3.455 2.916 2.701 1.970

*Ai sensi dell’art. 1 del DL n. 203/2005 e successive modifi cazioni e integrazioni dell’art.83, commi 16 e 17, del DL n. 112/2008

Fonte: Agenzia delle Entrate

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Sempre relativamente agli accertamenti effettuati su segnalazione dei comuni, nella tavola che segue sono riportati i dati degli incassi generati negli anni 2012, 2013 e 2014. Gli importi indicati rappresentano una quota delle somme incassate. Del tutto preminenti gli introiti assegnati nel 2014 ai comuni ubicati nelle regioni Lombardia ed Emilia-Romagna che, com- plessivamente considerati, costituiscono nell’anno il 66,9% del totale.

Per una migliore lettura della tavola 1.2, va ricordato che gli accertamenti realizzati con il contributo dei comuni producono risultati, in termini di riscosso, differiti nel tempo. Basti pensare all’eventuale contenzioso o iscrizione a ruolo in caso di mancato pagamento spontaneo e, comunque, alla possibile rateazione delle somme dovute. Inoltre, le somme indicate nella tavola come riconosciute ai comuni segnalanti sono solo quelle di spettanza statale assegnate dal ministero dell’interno. Non vi sono, invece, ricomprese (come per la Sicilia) le entrate erariali di spettanza delle regioni a statuto speciale e dalle stesse assegnate ai comuni.

Alla luce dei dati riportati, l’impegno deve essere quello di consolidare i risultati delle regioni migliori e attivare la spinta propulsiva di quelle inattive.

Per far ciò, i capitoli seguenti indicheranno gli strumenti e le strategie funzionali a colmare il divario tra potenzialità e realizzazioni.

La ricaduta del contributo alla lotta all’evasione può essere significativa.

Si riporta nelle Tavole 1.3 a e 1.3 b. la classifica dei 20 comuni che hanno ricevuto le somme più alte nell’ultimo quadriennio, al cui interno è bene evidente anche la presenza di comuni di minori dimensioni.

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Tavola 1.2 Accertamenti effettuati su segnalazioni di comuni e somme loro riconosciute

Regione (dei Comuni segnalanti)

2012 2013 2014

numero accertamen-

ti con con- tributo dei Comuni*

Somme riconosciute

ai Comuni per attività svolta

Abruzzo 39 85.131,19 35 162.902,59 28 119.437,28

Basilicata

Calabria 10 3.887,85 91 72.609,79 291 293.174,49

Campania 5 4.691,37 14 40.117,94 29 86.363,97

Emilia-Romagna 987 5.750.896,03 1.050 6.929.501,87 1.045 5.910.705,07

Friuli-V. Giulia 6 1.836,45 22 27.283,83 61 81.696,65

Lazio 2 38.692,65 6 467.809,04

Liguria 171 778.295,83 257 1.223.537,58 384 1.446.179,81

Lombardia 381 2.810.884,86 758 4.774.284,83 966 8.609.107,40

Marche 51 324.522,73 95 407.863,47 92 432.169,31

Molise 1 337,94 1 1.007,29

Piemonte 91 495.030,92 147 1.312.908,57 172 1.440.833,26

Puglia

Sardegna 6 4.304,35 11 113.979,44 12 336.512,52

Sicilia

Toscana 140 379.932,69 283 1.802.728,13 317 1.322.418,90

Trentino-A. Adige

Umbria 23 140.078,54 25 202.337,06 13 55.973,91

Valle D’Aosta

Veneto 74 200.835,53 155 583.098,30 190 1.111.386,91

TOTALE 1.984 10.980.328,34 2.946 17.692.183,99 3.607 21.714.775,91

*Ai sensi dell’art. 1 del DL n. 203/2005 e successive modifi cazioni e integrazioni dell’art.83, commi 16 e 17, del DL n. 112/2008

Fonte: Agenzia delle Entrate

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Tavola 1.3 a Somme spettanti ai comuni per la partecipazione al contrasto all’evasione dei tributi erariali

Erogazione anno 2013 calcolata

su tributi erariali riscossi nel 2012 Erogazione anno 2014 calcolata su tributi erariali riscossi nel 2013

Milano 949.298,62 Milano 1.607.730,44

Bergamo 931.276,03 Torino 1.181.916,36

Formigine 858.492,71 Genova 1.056.022,71

Bologna 706.063,64 Modena 907.861,32

Genova 701.239,29 Bergamo 718.930,41

Rimini 624.487,74 Arezzo 550.070,79

Castel San Pietro Terme 529.349,62 Prato 536.767,92

Torino 472.763,93 Formigine 526.621,27

Cinisello Balsamo 316.330,71 Rimini 482.539,24

Reggio nell’Emilia 311.164,43 Castel San Pietro Terme 406.871,62

Ferrara 207.622,03 Reggio nell’Emilia 386.187,64

Parma 192.279,45 Bologna 341.062,88

Cesena 170.274,05 Finale Emilia 316.205,30

Prato 167.358,37 Forlì 293.757,78

Forlì 158.776,52 Carpi 288.219,06

Carpi 153.299,28 Ancona 253.396,16

Castel San Giovanni 144.812,27 Capolona 216.183,30

Perugia 138.369,39 Ferrara 213.064,62

Ancona 126.634,91 Mirandola 207.347,63

Mirandola 125.124,07 Montecchio Emilia 198.161,85

Fonte: Ministero dell’Interno

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Tavola 1.3 b Somme spettanti ai comuni per la partecipazione al contrasto all’evasione dei tributi erariali

Erogazione anno 2015 calcolata

su tributi erariali riscossi nel 2014 Erogazione anno 2016 calcolata su tributi erariali riscossi nel 2015

Milano 2.138.338,24 Milano 2.353.064,82

Torino 1.205.485,79 Genova 1.041.865,91

Genova 1.195.435,12 Torino 995.842,36

Bergamo 1.179.242,31 Reggio nell’Emilia 587.119,38

Reggio nell’Emilia 718.403,83 Prato 533.241,75

Prato 624.389,72 Modena 492.672,49

Rimini 500.827,65 Bergamo 473.834,84

Roma 468.914,04 Reggio di Calabria 397.723,09

Modena 372.318,24 Ravenna 364.549,95

Palau 325.293,29 Rimini 269.492,66

Desenzano del Garda 315.584,92 Verona 245.421,62

Bologna 314.743,72 Flero 242.336,69

Travacò Siccomario 306.138,46 Cinisello Balsamo 241.188,48 Cernusco sul Naviglio 290.306,54 Cernusco sul Naviglio 235.383,13

Trezzo sull’Adda 274.619,09 Bologna 223.902,79

Venezia 266.443,97 Mirandola 203.099,44

Mirandola 266.247,01 Monte Porzio Catone 190.584,34

Ancona 260.455,09 Fumane 189.520,43

Reggio di Calabria 239.639,48 Pesaro 174.544,93

Formigine 239.513,59 Ghedi 172.126,00

Fonte: Ministero dell’Interno

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Diverse sono state le destinazioni delle somme incassate, dalla riduzione- della pressione fiscale (ad esempio, riduzione del 25% della Tosap, innal- zamento della soglia di reddito esente dall’addizionale Irpef), alle infra- strutture (ad esempio, lavori per la viabilità, illuminazione, realizzazione parcheggi scuola, ristrutturazione scuole, telecamere di videosorveglian- za, manutenzione impianti sportivi), ai servizi (ad esempio, sostegno ai servizi educativi e sociali).

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2. Il sistema normativo e la struttura gestionale della collaborazione

1. La disciplina nazionale

La partecipazione incentivata dei comuni all’accertamento dei tributi statali è stata introdotta nel nostro ordinamento con l’art. 1 del decreto legge 30/09/2005, n. 203 (convertito dalla legge n. 248 del 2 dicembre 2005) che, per potenziare l’azione di contrasto all’evasione fiscale, ha riconosciuto ai comuni una quota, inizialmente, pari al 30% delle maggiori somme relative a tributi erariali accertati e riscossi a titolo definitivo, a seguito della segnalazione di comportamenti evasivi e/o elusivi all’Agenzia delle Entrate.

Successivamente, con l’art. 18, comma 5, del decreto legge 31/05/2010, n.

78 (convertito dalla legge n. 122 del 30 luglio 2010), la quota premiale spettante ai Comuni è stata elevata al 33% e la partecipazione è stata estesa anche all’accertamento contributivo, stabilendone l’incentivo nel 33% delle sanzioni civili applicate sui maggiori contributi riscossi a titolo definitivo.

Nell’ottica di un sempre maggiore potenziamento della collaborazione dei Comuni, con il decreto legislativo 14/03/2011, n. 23 (art. 2, comma 10, lettera b), il legislatore fissa al 50% la quota premiale riconosciuta “a regime” ai Comuni per la partecipazione incentivata all’accertamento fiscale ed estende la partecipazione incentivata anche alle somme riscosse a titolo non definitivo (salvo conguaglio).

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Nel medesimo anno 2011, il legislatore, con il decreto legge 13/08/2011, n. 138 (art. 1, comma 12-bis; convertito con modifiche dalla legge n. 148 del 14 settembre 2011), eleva (in via provvisoria) al 100% la quota di partecipazione incentivata all’accertamento fiscale per il triennio 2012/2014, percentuale confermata anche per il triennio 2015-2017 dal decreto legge 31/12/2014, n. 192 (art. 10, comma 12-duodecies; convertito con modifiche dalla legge n. 11 del 27 febbraio 2015).

Oltre alla normativa primaria, nel tempo, sono state emanate un insieme di disposizioni di attuazione che hanno reso possibile l’operatività dell’istituto della partecipazione dei Comuni all’accertamento dei tributi erariali.

Qui di seguito l’excursus.

1. Provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle Entrate (di seguito direttoriale) del 3/12/2007, n. 187461. Definisce le modalità di parteci- pazione dei Comuni all’accertamento fiscale, attraverso l’invio di “segnalazioni qualificate”. Sono tali le segnalazioni di “atti, fatti e negozi che evidenziano, senza ulteriori elaborazioni logiche, comportamenti evasivi ed elusivi”.

Inoltre, nello stesso provvedimento vengono individuati cinque ambiti di collaborazione:

a. Commercio e professioni b. Urbanistica e territorio

c. Proprietà edilizia e patrimonio immobiliare d. Residenze fittizie all’estero

e. Beni indicativi di capacità contributiva

2. Provvedimento direttoriale del 26/11/2008, n. 175466. Definisce le mo- dalità tecniche di trasmissione delle segnalazioni da parte dei Comu- ni. Il provvedimento stabilisce che, nell’ambito della partecipazione incentivata, i Comuni devono trasmettere all’Agenzia delle Entrate le segnalazioni qualificate avvalendosi esclusivamente dell’apposita applicazione realizzata in ambiente WEB e disponibile sul sistema “Siatel- PuntoFisco” (Sistema Interscambio Anagrafe Tributaria ed Enti Locali), in grado di verificare e garantire la congruenza dei dati da trasmettere.

Stabilisce, altresì, i termini di trasmissione delle segnalazioni, statuen-

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do che le stesse devono essere inviate, se relative a periodi d’imposta i cui termini di accertamento scadono il 31 dicembre dell’anno in corso, entro e non oltre il giorno 30 del mese di giugno.

Fissa, infine, le modalità di ripartizione della quota spettante ai Comu- ni tra quelli che abbiano eventualmente contribuito all’accertamento della medesima posizione soggettiva, fissandola in parti uguali.

3. Decreto Ministero Economia e Finanze del 23 marzo 2011 (pubblicato in G.U. 1 aprile 2011, n. 75). Individua il paniere dei tributi erariali par- tecipati (IRPEF, IRES, IVA, imposta di registro, ipotecaria e catastale, tributi speciali catastali, comprensivi di interessi e sanzioni).

Il decreto disciplina, altresì, le modalità e la tempistica con le quali sono riversati ai Comuni gli importi di loro spettanza, prevedendo un articolato flusso di comunicazioni da parte dell’Agenzia delle Entrate e dell’INPS al Ministero dell’Economia e delle Finanze - Dipartimento delle Finanze degli importi riscossi a seguito degli accertamenti fiscali e contributivi cui hanno contribuito i Comuni; il Dipartimento, a sua volta, comunica al Ministero dell’Interno e al Dipartimento della Ra- gioneria generale dello Stato l’importo da erogare ai Comuni nell’e- sercizio in corso, calcolato sulla base dei dati definitivi relativi alle riscossioni realizzate nell’anno precedente. Sulla base della comunicazione del Dipartimento delle Finanze, il Ministero dell’Interno provve- de (al netto delle somme spettanti ad altri enti ed all’Unione Europea) all’erogazione ai Comuni. La comunicazione del Dipartimento delle Fi- nanze è effettuata anche alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e Bolzano. Tale comunicazione nei confronti delle predette autonomie risponde all’esigenza di consentire alle stesse di avere contezza dell’ammontare delle somme riscosse che i Comuni ubicati nei rispettivi territori hanno contribuito ad accertare per le ero- gazioni successive di spettanza delle autonomie speciali.

4. Decreto Ministero Economia e Finanze del 15 luglio 2011 (pubblicato in G.U. 1 agosto 2011, n. 177). Individua i criteri in base ai quali calcolare l’importo netto da erogare ai Comuni che hanno partecipato all’accertamento fiscale e contributivo.

5. Decreto Ministero Economia e Finanze del 8 marzo 2013 (pubblicato

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in G.U. 18 marzo 2013, n. 65). Disciplina le modalità di recupero delle somme corrisposte ai Comuni in via provvisoria e successivamente rimborsate ai contribuenti.

Si tratta delle imposte corrispondenti agli imponibili accertati dall’Uf- ficio ma non ancora definitivi perché impugnati dal contribuente di- nanzi agli organi della Giustizia Tributaria, nonché dei relativi interessi, riscossi a titolo provvisorio a norma del combinato disposto degli artt.

68 del D.Lgs. n. 546/1992 e art. 15 del DPR n. 602/1973.

Il decreto stabilisce che il recupero (di quanto provvisoriamente ero- gato al Comune ma poi non spettante a seguito di rimborso al contribuente delle somme provvisoriamente riscosse in pendenza di giudi- zio) è effettuato a valere sulle somme spettanti ai Comuni stessi negli anni successivi, per il contributo dato all’attività di accertamento dei tributi erariali. In buona sostanza, si opera una compensazione tra somme che il Comune ha provvisoriamente ricevuto e deve restituire e somme spettanti per altre segnalazioni andate “a buon fine”.

6. Provvedimento direttoriale del 29/05/2012, n. 78785. Disciplina la ri- partizione delle segnalazioni qualificate dei Comuni tra l’Agenzia delle Entrate e la Guardia di Finanza, in base alla singola tipologia. In proposito, pur tenendo fermi i cinque ambiti originariamente previsti nel Provvedimento del 2007, all’interno di questi sono state ripartite le diverse tipologie di segnalazioni tra quelle destinate per l’intero ciclo di lavorazione (istruttoria e successivo accertamento) all’Agenzia delle Entrate e le altre che invece confluiscono alla Guardia di Finanza per lo svolgimento delle attività istruttorie e successivamente all’Agenzia delle Entrate per l’accertamento.

Definisce poi le modalità di rendicontazione ai Comuni dello stato di lavorazione delle segnalazioni (elenchi tramite “Siatel-PuntoFisco”).

Prevede, altresì, la possibilità, soprattutto per i piccoli Comuni, di costituire, anche attraverso l’ANCI, delle strutture di service per la gestione della collaborazione con l’Agenzia delle Entrate.

Infine, fissa espressamente il “criterio di proficuità comparata”, statuen- do che “le segnalazioni trasmesse dai Comuni all’Agenzia delle Entrate, alla Guardia di Finanza e all’INPS sono oggetto di valutazione da parte

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degli Uffici dei rispettivi enti, secondo gli ordinari criteri di proficuità comparata per la predisposizione dei rispettivi piani annuali dei controlli”.

2. La disciplina nelle Regioni a Statuto speciale

Un discorso a parte meritano le Regioni a Statuto speciale (Friuli Venezia Giulia, Sardegna, Sicilia, Valle d’Aosta) e le Province Autonome di Trento e Bolzano; a queste, infatti, è devoluto (interamente o in parte) il gettito dei tributi erariali riscossi nel loro territorio.

L’attuazione della partecipazione “incentivata” all’accertamento dei tributi erariali, pertanto, necessita di un espresso recepimento nell’ambito degli ordinamenti delle Regioni a statuto speciale, con riguardo ai tributi erariali di “spettanza” della Regione. In mancanza di una norma regionale, nessuna somma spetta ai Comuni “segnalatori” per gli accertamenti adottati dalle articolazioni territoriali dell’Agenzia delle Entrate nella Re- gione a statuto speciale. Fa eccezione il riconoscimento delle risorse in relazione alle sole entrate di competenza erariale non di spettanza regionale e, in particolare:

• ai Comuni della Regione Friuli Venezia Giulia viene riconosciuto il 100% dell’intero importo delle maggiori entrate relative ai tributi speciali catastali e alle sanzioni, nonché il 100% dei 4/10 di competenza erariale in relazione alle riscossioni Irpef;

• ai Comuni della Regione Sardegna viene riconosciuto il 100% dei tributi speciali catastali e delle sanzioni, il 100% dei 3/10 di competenza erariale in relazione alle riscossioni a titolo di Irpef e di imposta catastale, nonché il 100% del decimo di competenza erariale con riferimen- to alle riscossioni a titolo di imposta di registro e ipotecaria;

• ai Comuni della Regione Sicilia viene riconosciuto il 100% dei tributi speciali catastali e relative sanzioni;

• ai Comuni delle Regione Valle d’Aosta viene riconosciuto il 100% dei tributi speciali catastali e delle relative sanzioni.

Per illustrare le modalità d’attuazione e le possibili peculiarità di disciplina che l’istituto della partecipazione può assumere nelle Regioni a statuto spe-

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ciale, esaminiamo, come caso esemplificativo, quello della Regione Sicilia.

Alla Regione Siciliana spettano tutte le entrate tributarie erariali riscosse nell’ambito del suo territorio (art.2, D.P.R. n.1074/1965), salvo alcune limitate eccezioni. In conseguenza, rientra nella potestà normativa della Regione il recepimento nel proprio ordinamento dell’istituto della partecipazione dei Comuni all’accertamento dei tributi erariali nonché la con- creta disciplina dello stesso: quale, ad esempio, la determinazione della quota incentivante spettante ai Comuni “segnalatori”.

La disciplina della partecipazione incentivata dei Comuni è stata recepita dal legislatore regionale con l’art. 8, comma 13, della Legge della Regione Sici- liana n. 26 del 9 maggio 2012 (Legge Stabilità Regionale 2012), con il quale è stata riconosciuta, ai Comuni che effettuano una segnalazione relativa a contribuenti con domicilio fiscale nella Regione Siciliana, una quota incentivante (“a regime”) del 33% sui tributi erariali riscossi e ad essa “spettanti”.

Sicché una prima differenza, tra disciplina nazionale e recepimento nella Regione a Statuto speciale, è data dalla differente quota incentivante riconosciuta “a regime”: 33% nella Regione Siciliana, 50% nella disciplina nazionale.

Inoltre, a differenza della disciplina statale, la quota incentivante viene riconosciuta dalla Regione Siciliana solo sulle somme riscosse a titolo definitivo.

Anche con riguardo, infine, alle maggiori quote percentuali provvisoriamente riconosciute ai Comuni, si rilevano significative differenze:

• con l’art. 5, comma 1, della Legge regionale n. 5 del 28 gennaio 2014 (Legge Stabilità Regionale 2014), la Regione Siciliana ha elevato al 100

% la quota incentivante riconosciuta ai Comuni per il triennio 2014, 2015 e 2016;

• la disciplina nazionale attualmente in vigore, invece, prevede la quota incentivante del 100 % per il periodo 2012- 2017 (art. 10, comma 12-duodecies, del D.L. n. 192/2014).

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3. Le modalità tecniche di interscambio dati

Per realizzare la previsione normativa è stata creata una strumentazione tecnologica e gestionale di supporto all’interscambio dei dati denominata

“Siatel-PuntoFisco”. Attraverso “Siatel-Puntofisco”, i funzionari comunali, abilitati dai responsabili degli enti locali, trasmettono in via telematica le segnalazioni suscettibili di utilizzo ai fini dell’accertamento dei tributi statali. Attraverso le diverse funzioni dell’applicativo, il funzionario responsabile può, poi, conoscere il dettaglio delle segnalazioni inviate, distinte per tipologia, ufficio che le ha prese in carico e stato (collegato ad accertamento, a verifica, archiviazione). Conoscendo la sorte delle segnalazioni (se sono in corso di lavorazione, quali risultati hanno prodotto) sarà possibile indirizzare al meglio le ulteriori segnalazioni (per approfondimenti, vedi capitolo 5).

Le segnalazioni devono essere “qualificate”, cioè riguardare atti, fatti o negozi che evidenziano, senza ulteriori elaborazioni logiche, comportamenti evasivi e/o elusivi, e vanno inserite nei 5 ambiti di collaborazione specificamente previsti nel format predeterminato all’interno dell’applicativo (per approfondimenti, vedi capitolo 3). Va precisato, tuttavia, che segnalazioni non perfettamente aderenti alle tipologie predefinite possono comunque essere trasmesse, inserendole nella tipologia più affine alla fattispecie riscontrata. In tal caso, al fine di consentire all’ufficio rice- vente di comprendere appieno il caso e di non vanificare/ridimensionare l’esito della segnalazione, è opportuno che il Comune compili in modo dettagliato il campo “specifiche” che consente di esplicitare i contenuti della segnalazione con la compilazione di un documento word.

Sempre attraverso “Siatel-PuntoFisco”, i funzionari acquisiscono in maniera profilata (cioè le sole informazioni che il responsabile ha ritenuto opportuno lasciar loro interrogare), i dati resi disponibili dall’Agenzia delle Entrate (dichiarazioni dei redditi, atti del registro, denunce di succes- sione, contratti di locazione, bonifici per ristrutturazioni edilizie, ecc. - per approfondimenti, vedi capitolo 4).

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Figura 2.1 Scambio di informazioni tra Comune e Agenzia delle Entrate

Comuni Guardia

di Finanza

Agenzia delle Entrate

Scambio informazioni con il sistema telematico Siatel-PuntoFisco

Trasmissione di dati fiscali su cittadini residenti e non residenti Segnalazioni qualificate

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1. Caratteristiche delle segnalazioni comunali

I Comuni partecipano all’attività di accertamento fiscale (e contributivo) nell’ambito dell’ordinario contesto operativo di svolgimento delle proprie attività istituzionali, fornendo informazioni suscettibili di utilizzo ai fini dell’accertamento dei tributi statali.

L’attività di segnalazione, dunque, non è una funzione aggiuntiva tra quelle comunali, ma semplicemente si delinea come un allargamento del campo di azione in riferimento ai medesimi fenomeni osservati nello svolgimento dei compiti istituzionali.

Il Comune, infatti, nell’ordinario contesto operativo delle proprie attività istituzionali può venire a conoscenza di situazioni sintomatiche di fenomeni evasivi dei tributi erariali.

Il passaggio, dalle informazioni possedute nell’ambito delle proprie at- tività istituzionali alla rilevazione di fenomeni evasivi dei tributi erariali, avviene attraverso un’analisi, anche ai fini fiscali, dei dati di cui il Comune è o è venuto in possesso.

A titolo esemplificativo, si riporta un caso pratico (il parrucchiere “in nero”), selezionato tra le segnalazioni inviate dai Comuni.

3. Gli ambiti di collaborazione e le tipologie di segnalazioni di comportamenti

evasivi/elusivi dal Comune all’Agenzia

delle Entrate o alla Guardia di Finanza

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Da un controllo effettuato dalla Polizia Locale è emerso che il sig. Caio svolgeva l’attività di parrucchiere in assenza della prescritta autorizza- zione comunale. Dalla verifica effettuata in “Siatel-PuntoFisco”, ossia dall’analisi - ai fini fiscali - dei dati di cui il Comune è venuto in possesso nell’ambito delle proprie attività istituzionali, è stato riscontrato che non risultava rilasciata a questo soggetto alcuna partita IVA, né erano stati, di conseguenza, dichiarati i ricavi provenienti da questa attività.

Il soggetto, dunque, a seguito di un mero controllo ai fini amministrativi, con un minimo approfondimento effettuato consultando le banche dati a disposizione del Comune, è risultato ai fini fiscali un evasore totale. Sulla base di tali risultanze, il Comune ha, quindi, trasmesso una segnalazione qualificata di “svolgimento di attività senza partita Iva”, nell’ambito della macroarea “commercio e professioni”.

Si riporta un altro caso pratico (accertamento per omessa dichiarazione Ici), selezionato tra le segnalazioni inviate dai Comuni.

Nell’ordinario svolgimento della propria attività istituzionale di contrasto all’evasione dei tributi locali, un Comune ha emanato un accertamento ai fini Ici a carico di un contribuente per omessa dichiarazione e versamen- to, nell’anno 2008, dell’anzidetta imposta locale relativa ad un fabbricato cat. D/8 con rendita catastale di 19.335 euro.

Tramite “Siatel-PuntoFisco”, il funzionario comunale ha altresì appurato che per l’anno di imposta 2008, nel modello UNICO, quadro RB, col. 1, il medesimo contribuente (proprietario del fabbricato) non ha dichiarato l’immobile, non risultando dichiarata alcuna rendita catastale rivalutata del 5% pari ad 20.302 euro.

Sulla base di tali risultanze, il Comune ha, quindi, trasmesso una segnalazione qualificata di “accertamento per omessa dichiarazione ICI”, nell’ambito della macroarea “proprietà edilizia e patrimonio immobiliare”.

Traendo spunto dai casi pratici presentati, chiariamo la definizione di

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segnalazione qualificata, come formulata originariamente nel Provvedi- mento del Direttore dell’Agenzia delle Entrate 3/12/2007, n. 187461, e te- stualmente ripresa nel successivo Provvedimento 29/05/2012, n. 78785.

Le segnalazioni di fenomeni di evasione fiscale da parte dei Comuni devono essere strutturate in termini di “segnalazioni qualificate”, intenden- dosi per tali la segnalazione di “posizioni soggettive in relazione alle quali sono rilevati atti, fatti e negozi che evidenziano, senza ulteriori elaborazioni logiche, comportamenti evasivi ed elusivi”.

Segnalare “comportamenti evasivi” non vuol dire che gli “atti, fatti e negozi” debbano essere immediatamente e compiutamente traducibili in un avviso di accertamento di maggiori imposte; né postula una quantifi- cazione dell’evaso. Si veda - ad esempio - il caso pratico sopra illustrato del “parrucchiere in nero”.

Ed invero, pur essendo possibile, per alcune tipologie, che il Comune ri- esca ad inserire in segnalazione elementi tali da consentire l’emissione pressoché immediata di un accertamento, come nel caso pratico sopra illustrato di “accertamento per omessa dichiarazione Ici”, nella maggior parte dei casi il Comune non potrà fornire elementi esaustivi ai fini dell’e- missione di un avviso di accertamento. In tali ultimi casi, però, il Comune dovrà strutturare la segnalazione inserendovi quelle che sono le prove dell’evasione. Sulla base di tali prove si attiverà, poi, se necessaria, l’at- tività istruttoria dell’Amministrazione finanziaria che andrà a definire la misura dell’evasione, avendo elementi concreti da sviluppare, non più da individuare. Nel caso pratico del “parrucchiere in nero” - ad esempio - il Comune si limita a fornire la prova dell’evasione, segnalando un soggetto che svolge attività di impresa senza partita Iva. Sarà, poi, l’Amministrazio- ne finanziaria, una volta selezionato il contribuente tra quelli da includere nella propria attività di controllo annuale, ad azionare i poteri istruttori necessari per determinare la misura dell’imponibile e dell’imposta evasa, anche avvalendosi di presunzioni prive dei requisiti di gravità, precisione e concordanza, trattandosi di soggetto evasore totale.

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Altro elemento indefettibile della “segnalazione qualificata”, come stabili- to dal Provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle Entrate 29/05/2012, n. 78785, è che essa deve essere trasmessa “esclusivamente in via telematica” attraverso il servizio appositamente predisposto nell’ambito della procedura informatica “Siatel-PuntoFisco”.

La segnalazione qualificata deve essere trasmessa entro il termine di scadenza dell’azione di accertamento da parte dell’Agenzia delle Entrate.

“Per i periodi d’imposta i cui termini per l’esercizio dell’attività d’accertamento dell’Agenzia delle Entrate (…) decadono il 31 dicembre dell’anno nel quale si effettua la segnalazione, la trasmissione telematica è effettuata entro e non oltre il giorno 30 del mese di giugno” (Provvedimento 29/05/2012, n. 78785 - par. 2.7).

Al riguardo, si evidenzia che l’atto di accertamento deve essere notificato entro un termine previsto a pena di decadenza: l’Amministrazione finanziaria, se non esercita il potere d’imposizione entro quel termine, ne decade.

Fino all’anno di imposta 2015, per le imposte sui redditi (art. 43 del DPR n. 600/1973) e per l’Iva (art. 57 del DPR n. 633/1972), l’Amministrazione finanziaria deve notificare l’avviso di accertamento entro il 31 dicembre del quarto anno successivo a quello in cui è stata presentata la dichiarazione;

nei casi di omessa presentazione della dichiarazione o di presentazione di dichiarazione nulla, il termine scade il 31 dicembre del quinto anno successivo a quello in cui la dichiarazione avrebbe dovuto essere presentata.

A decorrere dall’anno di imposta 2016, la legge di Stabilità 2016 (legge 28 dicembre 2015, n. 208) ha riscritto l’art. 57 del DPR n. 633/1972 sull’IVA e l’art. 43 del DPR n. 600/1973 sulle imposte sui redditi, modificando i termini per l’accertamento: cinque anni, invece dei quattro successivi, in caso di dichiarazione presentata; sette anni, invece dei cinque anni successivi, nel caso di omessa dichiarazione o presentazione di dichiarazione nulla. I nuovi termini di accertamento si applicano agli avvisi relativi al periodo d’imposta in corso alla data del 31 dicembre 2016 e successivi;

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per i periodi d’imposta precedenti rimangono in vigore le disposizioni previgenti⁽¹⁾.

Per l’Imposta di registro (art. 76 del DPR 131/1986), vi è un termine di cinque anni per gli atti non registrati e di tre anni per quelli registrati; due anni in caso di rettifica del valore indicato nell’atto relativamente a beni immobili, diritti reali immobiliari e aziende.

1 Art. 1, comma 132, della legge n. 208/2015. “Tuttavia, in caso di violazione che comporta ob- bligo di denuncia ai sensi dell’articolo 331 del codice di procedura penale per alcuno dei reati previsti dal decreto legislativo 10 marzo 2000, n. 74, i termini di cui al periodo precedente [ossia, i termini di decadenza applicabili fino all’anno di imposta 2015 - NdR] sono raddop- piati relativamente al periodo d’imposta in cui e’ stata commessa la violazione; il raddoppio non opera qualora la denuncia da parte dell’Amministrazione finanziaria, in cui e’ ricompresa la Guardia di Finanza, sia presentata o trasmessa oltre la scadenza ordinaria dei termini”.

Tavola 3.1 Termini di trasmissione delle segnalazioni per imposte dirette ed Iva (art. 43 del DPR n. 600/1973 (II.DD) – art. 57 del DPR n. 633/1972 (IVA))

Dichiarazione presentata Dichiarazione omessa Periodo

di imposta Termine

accertamento Scadenza

segnalazione Termine

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Nuovi termini in vigore

dall’anno di imposta 2016

31/12/2022 30/06/2022 31/12/2024 30/06/2024

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Le segnalazioni qualificate trasmesse dai Comuni, infine, formeranno oggetto di valutazione da parte delle strutture destinatarie (Agenzia delle Entrate, Guardia di Finanza) secondo gli ordinari criteri di proficuità comparata per la predisposizione dei piani annuali dei controlli (Provvedimen- to del Direttore dell’Agenzia delle Entrate 29/05/2012, n. 78785, par. 3.4).

2. Ambiti di intervento e tipologie di segnalazioni

Con Provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle Entrate 3/12/2007, n.

187461 (ripreso nel successivo Provvedimento 29/05/2012, n. 78785) sono stati individuati cinque “ambiti di intervento rilevanti per le attività istituzionali dei Comuni e per quelle di controllo fiscale dell’Agenzia delle Entrate”:

a) Commercio e professioni b) Urbanistica e territorio

c) Proprietà edilizie e patrimonio immobiliare d) Residenze fiscali all’estero

e) Beni indicanti capacità contributiva.

Gli ambiti di intervento sono le macroaree individuate al fine di coniugare le opportunità operative dei Comuni e le esigenze informative dell’Ammi- nistrazione finanziaria. Assolvono ad una duplice funzione: da un lato, age- volano la classificazione e la canalizzazione delle segnalazioni trasmesse

Tavola 3.2 Termini di trasmissione delle segnalazioni per imposte di registro, ipotecarie e catastali (art. 76 del DPR n. 131/1986 – T.U. Imp. Reg.)

Registrazione effettuata Registrazione omessa 2 anni decorrenti dal giorno di pagamento

dell’imposta proporzionale per la rettifi ca

del valore degli immobili e delle aziende 5 anni decorrenti dal giorno in cui doveva essere richiesta la registrazione

3 anni negli altri casi

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dai Comuni, consentendo un’efficiente e tempestiva lavorazione da parte dell’Amministrazione finanziaria; dall’altro, orientano le attività di partecipazione dei Comuni nel contrasto all’evasione dei tributi erariali, indivi- duando macroaree omogenee per tipologia di percorsi di collaborazione.

All’interno dei cinque ambiti di intervento, sono state poi individuate le tipologie di segnalazioni qualificate che possono essere inoltrate dai Co- muni. Come per gli ambiti di intervento, anche le tipologie di segnalazione coniugano, con maggiore dettaglio, le opportunità operative dei Comuni e le esigenze informative dell’Amministrazione finanziaria.

Il Provvedimento 29/05/2012, n. 78785, inoltre, dettagliatamente disciplina quelle di competenza dell’Agenzia delle Entrate e quelle di competenza della Guardia di Finanza.

Come ogni categoria chiusa, gli ambiti e le tipologie presentano tutti i li- miti scaturenti dall’impossibilità di fotografare esattamente ogni fattispecie osservabile dal Comune, ma hanno il pregio di indirizzare in maniera immediata sulle tipologie di segnalazioni qualificate effettuabili.

In ogni caso, le segnalazioni non perfettamente aderenti alle tipologie de- finite dai Provvedimenti del Direttore dell’Agenzia delle Entrate possono comunque essere trasmesse dal Comune, inserendole nella tipologia più affine alla fattispecie riscontrata. Ad esempio, le tipologie di segnalazione inserite nell’ambito “urbanistica e territorio” sono specificamente relative a soggetti che hanno realizzato opere di lottizzazione, anche abusiva, in assenza di correlati redditi dichiarati e a soggetti che hanno partecipato ad operazioni di abusivismo edilizio; ma in tale macro-categoria sono tendenzialmente convogliate (anche se non esattamente rispecchiate dalle due categorie descritte) tutte le segnalazioni relative a redditi consegui- ti in occasioni di trasferimenti immobiliari (ad esempio, tutte le omissio- ni, totali o parziali, di plusvalenze conseguite in occasione di cessione di terreni con potenzialità edificatorie, o tutte quelle cessioni non corretta- mente valutate ai fini dell’applicazione dell’imposta di registro).