Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Le aree metropolitane e le città-regioni nella strategia Europa 2020» (parere d'iniziativa)
(2011/C 376/02)
Relatore: VAN IERSEL
Il Comitato economico e sociale europeo, in data 20 gennaio 2011, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere d'iniziativa sul tema:
Le aree metropolitane e le città-regioni nella strategia Europa 2020.
La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di prepa
rare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 1 o settembre 2011.
Alla sua 474a sessione plenaria, dei giorni 21 e 22 settembre 2011 (seduta del 21 settembre), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 142 voti favorevoli, 3 voti contrari e 1 astensione.
1. Conclusioni e raccomandazioni
1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) esprime soddisfazione per il fatto che le istituzioni europee - Consiglio, Commissione, Parlamento europeo e Comitato delle regioni - riconoscono sempre più gli sviluppi metropolitani in Europa nel quadro dell'Agenda territoriale 2020. Questa crescente priorità è in linea con le posizioni coerentemente espresse dal Comitato nel corso degli ultimi dieci anni.
1.2 Un'area metropolitana (AM) non è semplicemente una grande città. Il CESE la definisce piuttosto come una grande città o un gruppo policentrico di centri urbani. Entrambe le tipologie comprendono i comuni più piccoli e le zone rurali circostanti, e ogni AM deve raggiungere una massa critica di almeno 500 000 abitanti (o molti di più). Queste aree sono regioni funzionali che costituiscono importanti centri economici e mercati del lavoro. Di norma esse non corrispondono a pre
cedenti entità amministrative, come province e distretti. Le aree metropolitane sono gli snodi principali della rete TEN-T e, nel contempo, possiedono esse stesse complesse reti di trasporti.
1.3 Il CESE raccomanda di adottare un approccio creativo alla rinascita urbana del XXI secolo al fine di dare vita ad aree metropolitane solide e competitive. Le tendenze a livello economico, sociale, ambientale e territoriale, così come le diffi
cili prospettive finanziarie, impongono di definire con urgenza un'Agenda urbana dell'UE che sia coerente e strettamente legata alla strategia Europa 2020. Il punto di vista del CESE sul
l'Agenda urbana e sull'impatto di Europa 2020 viene presentato nelle sezioni 5 e 6 del presente parere.
1.4 Attualmente regna una grande confusione sul modo di affrontare la questione a livello UE e spesso anche a livello nazionale: ciò è dovuto in parte a problemi di governance e titolarità e in parte anche alla frammentazione degli approcci.
Più in particolare, alcune tensioni nascono dalla presenza di punti di vista contrastanti sull'approccio da adottare - dall'alto verso il basso oppure dal basso verso l'alto -, nonché da
problemi tra grandi città, da un lato, e comuni più piccoli e zone rurali (della fascia periurbana), dall'altro. Un problema importante sta nel fatto che gli sviluppi metropolitani spesso non coincidono con i confini amministrativi.
1.5 Il CESE ritiene che aree metropolitane equilibrate e so
lide, sostenute nel quadro di Europa 2020, potranno porsi al
l'avanguardia degli sviluppi futuri, ognuna con la propria iden
tità e le proprie caratteristiche. Esse eserciteranno anche un impatto positivo per l'Europa a livello macroeconomico. Le politiche riguardanti gli sviluppi metropolitani devono andare di pari passo con l'obiettivo di ridurre le disparità regionali.
1.6 Il CESE raccomanda di creare un gruppo ad alto livello (GAL) o una task force sugli sviluppi metropolitani accanto al già costituito gruppo interservizi della Commissione sullo svi
luppo urbano. Una task force di questo tipo dovrebbe essere interdisciplinare e riunire un'ampia gamma di rappresentanti degli Stati membri, delle aree metropolitane, dei soggetti inte
ressati pubblici e privati e della società civile. Si dovrebbe ga
rantire uno scambio strutturale tra professionisti e ricercatori, come avviene ad esempio nel quadro dell'Istituto della rete metropolitana europea (EMI: European Metropolitan network Insti
tute), dell'iniziativa di programmazione congiunta Europa ur
bana e di Metrex.
1.7 L'obiettivo della task force dovrebbe essere quello di definire una visione di lungo periodo dell'Europa metropolitana al di là dei confini nazionali. Un'Agenda urbana europea 2050 coerente ed efficace dovrebbe sostituire gli approcci frammentati con un progetto generale e dovrebbe concentrarsi sul pro
gramma olistico della strategia Europa 2020, ossia una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva.
1.8 L'Agenda dovrebbe essere coadiuvata da un'analisi appro
fondita delle tendenze attuali (e future) basata sulle statistiche di Eurostat e sulle ricerche condotte da ESPON e da altre fonti ben definite.
1.9 Il Trattato di Lisbona e la strategia Europa 2020 com
portano altresì un cambiamento nella governance. In questa fase il concetto di governance multilivello deve essere preso sul serio, e non restare lettera morta. Le aree metropolitane dovrebbero essere riconosciute come soggetti a pieno titolo dello sviluppo regionale. All'interno della Commissione, le questioni urbane e metropolitane dovrebbero essere meglio coordinate e presentate di conseguenza. La politica in materia di aree metropolitane è di fatto parte integrante della politica europea, nazionale (riguarda infatti le aree più importanti d'Europa e degli Stati membri), regionale e locale. Il soggetto che ne coordina gli aspetti prin
cipali dovrebbe essere l'area metropolitana.
1.10 Lo sviluppo metropolitano in Europa è già avviato. Il CESE è convinto che una piattaforma UE orientata al futuro - task force e gruppo interservizi - possa fungere da catalizzatore per indirizzare il dibattito sui processi in corso, definire ap
procci dal basso verso l'alto e viceversa, incoraggiare gli enti regionali/locali e la società civile a mettere a punto dei modelli adeguati, favorire le interconnessioni e sostenere le iniziative transfrontaliere.
1.11 Questo processo si sta intensificando. Nel presente pa
rere il CESE presenta analisi, argomenti e proposte a sostegno di approcci auspicabili, e chiede alla Commissione e al Consiglio di tenerne conto al fine di rafforzare la dimensione urbana nel prossimo pacchetto legislativo per la politica di coesione, anche in rapporto alle riflessioni condotte dalla Commissione sul tema Città di domani.
2. Osservazioni analitiche
2.1 L'Unione europea intrattiene un rapporto difficile e com
plicato con le città e le aree metropolitane. Queste reciproche difficoltà nei rapporti tra l'UE, da un lato, e le città e le me
tropoli, dall'altro, sono dovute a molteplici ragioni, che vanno dall'assenza di una governance efficace a una notevole diversità di situazioni e sviluppi.
2.2 Antefatti a livello di Commissione e di Consiglio
2.2.1 Nel 1972 il Consiglio europeo definiva la politica re
gionale europea come un fattore essenziale di rafforzamento della Comunità. Il finanziamento di tale politica ebbe inizio con il sostegno alle regioni meno favorite, al fine di promuovere uno sviluppo equilibrato e armonioso dell'Europa. A partire dal 1986 l'eliminazione delle disparità regionali venne considerata come un importante obiettivo collaterale della creazione del mercato unico.
2.2.2 Negli anni '80 e '90 si è proceduto a rafforzare l'effi
cacia di queste politiche e programmi. Il Trattato sull'Unione europea del 1992 e, qualche anno dopo, i negoziati per l'allar
gamento dell'Unione hanno dato luogo a un considerevole au
mento dei fondi strutturali.
2.2.3 Le città in quanto tali sono entrate nelle politiche UE in una fase successiva, benché all'inizio degli anni '90 fossero già state lanciate delle azioni pilota urbane. Inoltre, all'epoca non si facevano grandi differenze tra città grandi e piccole. La
principale distinzione, su cui si incentravano le discussioni, è a lungo rimasta quella tra zone ricche e povere dell'UE, tra la cosiddetta «banana» dell'Europa occidentale e le altre regioni.
2.2.4 Nel 1998 la Commissione ha lanciato un'interessante iniziativa pubblicando la comunicazione Quadro d'azione per uno sviluppo urbano sostenibile nell'Unione europea. Tuttavia, tale docu
mento ha prodotto effetti molto limitati sulle deliberazioni del Consiglio e sulle attività correnti.
2.2.5 Nel frattempo, le DG Politica regionale, Ricerca, Mobi
lità e trasporti, Energia e Occupazione lanciavano programmi e progetti nelle città. L'ORATE/ESPON (Osservatorio in rete del
l'assetto del territorio europeo) si è assunto il compito di ela
borare studi mirati in merito agli sviluppi regionali e metropo
litani con il sostegno del programma Interreg.
2.2.6 Dal 2004 il Consiglio si è interessato in modo più diretto alle questioni urbane. Da allora si svolgono due volte l'anno delle riunioni informali dei ministri responsabili dell'as
setto territoriale e dello sviluppo del territorio, incentrate anche sulla dimensione urbana. Tuttavia, l'assenza di competenze uf
ficiali sancite dai Trattati limitava le possibilità della Commis
sione e del Consiglio di intraprendere azioni concrete.
2.2.7 Nel frattempo, nel corso delle riunioni ministeriali in
formali, è stata adottata tutta una serie di dichiarazioni. Molto importante al riguardo è la Carta di Lipsia del 2007, intesa a creare un'Agenda urbana. In essa venivano individuate una serie di questioni urbane, tra cui quelle relative alle grandi città, da affrontare nell'ambito di un quadro europeo comune nel ri
spetto del principio di sussidiarietà. La dichiarazione ha segnato l'inizio di un approccio più strutturato. Tra le misure destinate a dare seguito a tale dichiarazione, è opportuno menzionare le conclusioni della riunione ministeriale ( 1 ) sul contributo dell'ar
chitettura e della cultura allo sviluppo sostenibile. Questi obiet
tivi e argomenti sono stati ulteriormente sviluppati, in partico
lare nelle riunioni ministeriali informali di Marsiglia e Toledo ( 2 ).
Le conclusioni e la dichiarazione di Gödöllő del maggio 2011 dimostrano che vi è un impulso crescente verso l'adozione di un approccio integrato e transettoriale per sviluppi metropolitani equilibrati ( 3 ).
2.2.8 Nonostante il fatto che le città figurino nelle comuni
cazioni della Commissione e nei programmi dell'UE, il quadro globale e i progressi dell'Agenda urbana sono poco soddisfa
centi. Ciò è dovuto non soltanto alla mancanza di competenze formali, bensì anche all'assenza di obiettivi chiari e di azioni mirate. Ragioni politiche di carattere interno, così come il prin
cipio di sussidiarietà, impediscono agli Stati membri di discutere le questioni urbane a livello UE.
( 1 ) GU C 319 del 13.12.2008, pag. 13.
( 2 ) Tali dichiarazioni sono state adottate nel corso delle presidenze francese e spagnola, rispettivamente a Marsiglia nel 2008 e a Toledo nel 2010.
( 3 ) Cfr. le conclusioni della presidenza ungherese e l'agenda territoriale dell'Unione europea 2020, approvate alla riunione ministeriale in
formale di Gödöllő il 19 maggio 2011.
2.3 Precedenti posizioni del CESE
2.3.1 Nel 2004 il CESE ha lanciato una proposta ( 4 ) intesa a rafforzare l'attenzione dell'UE verso le aree metropolitane e le grandi città dotate di massa critica, principalmente per due ragioni: da un lato, poiché esse costituiscono, con i loro lati positivi e negativi, dei «laboratori dell'economia mondiale», dal
l'altro poiché tali agglomerati tendono a crescere. Negli ultimi dieci anni si è assistito a un rafforzamento di queste due ten
denze, che di recente sono state pienamente riconosciute nelle riunioni informali dei ministri.
2.3.2 Il CESE ha osservato che, oltre all'impegno per la ridu
zione delle disparità regionali, occorre prestare un'analoga at
tenzione al rafforzamento delle aree metropolitane più avanzate, che vanno considerate come le punte di diamante degli sviluppi futuri.
2.3.3 Di norma le grandi conurbazioni, in Europa come nel resto del mondo, attirano attività di elevata qualità, imprese internazionali e centri di ricerca, servizi, sviluppi creativi di ogni genere e istituti di istruzione. La globalizzazione pone queste aree ancora più in primo piano, poiché i confini nazio
nali stanno diventando sempre meno netti: tramite i moderni mezzi di trasporto e i collegamenti digitali tali aree sono inter
connesse a livello internazionale, e al tempo stesso offrono un terreno fertile per la concentrazione dei talenti.
2.3.4 È innegabile che nelle aree metropolitane e nelle città regioni, in quanto poli di attrazione per tutti i tipi di persone nell'UE e per gli immigrati, si concentra anche una quota no
tevole di disoccupati e lavoratori scarsamente qualificati: si tratta di fenomeni non facili da gestire che spesso sono all'origine di (gravi) problemi sociali, culturali ed economici. Anche le sfide di carattere ecologico sono molteplici ed evidenti.
2.3.5 Nel parere del 2008 il CESE ha descritto brevemente la situazione nei diversi Stati membri. Nonostante la tendenza alla devoluzione di poteri e la discussione, in Europa, dell'approccio e delle misure da adottare in materia di sviluppo metropolitano, ogni paese ha la propria agenda, che è strettamente collegata a specifiche vicende storiche e legislative. Pertanto il CESE ha raccomandato di creare un gruppo UE di alto livello incaricato di esaminare e definire un'agenda per le aree metropolitane ( 5 ) incentrata su una crescita competitiva, sostenibile e inclusiva. In quest'ottica, bisognerebbe incoraggiare le aree metropolitane a definire la propria agenda di Lisbona in cooperazione con i governi nazionali. Tale processo - comprendente anche l'indivi
duazione delle migliori pratiche - andrebbe discusso a livello UE, e a questo proposito la Commissione dovrebbe impegnarsi attivamente e svolgere un ruolo di monitoraggio.
2.3.6 In questo momento tale approccio non è ancora stato attuato. Non si sa ancora chi sia responsabile di che cosa, in quale scenario e contesto.
3. Situazione attuale
3.1 Al giorno d'oggi, l'importanza delle aree metropolitane non può più essere messa in dubbio ( 6 ). Le tendenze a livello globale vengono analizzate anche dall'OCSE e dalla Banca mon
diale. I centri di ricerca di tutta Europa basano le loro posizioni su premesse simili a quelle contenute nel presente parere. Vi è tuttavia ancora molta confusione su come affrontare la que
stione a livello UE, e spesso anche a livello nazionale. Questo è dovuto, in parte, a problemi relativi alla governance e alla titolarità e, in parte, anche alla frammentazione degli approcci adottati. Alcuni esempi:
— nelle grandi aree urbanizzate si manifesta spesso un divario tra, da un lato, i pianificatori urbani responsabili dell'assetto territoriale, delle infrastrutture, degli alloggi e dei servizi generali e, dall'altro, quei soggetti che promuovono lo svi
luppo e il dinamismo economico, nonché la creazione di posti di lavoro: in altri termini, spesso non vi è una con
vergenza di vedute;
— in misura sempre maggiore, le università e gli istituti di ricerca pubblicano utili studi analitici sugli agglomerati ur
bani, ma l'effettiva comunicazione con i poteri pubblici è ancora limitata;
— le autorità a livello nazionale, regionale e locale sono di norma riluttanti a condividere i loro punti di vista con il settore privato, ad esempio i pianificatori immobiliari e gli investitori;
— le città e le regioni, come pure i governi, si rivolgono prin
cipalmente a Bruxelles per ottenere sostegno finanziario e di solito trascurano la possibilità di discutere politiche a favore delle aree metropolitane o l'esigenza di valutare gli effetti della legislazione UE su di esse.
3.2 L'impegno crescente della Commissione e del Consiglio dà luogo a un numero considerevole di programmi. Data la diversità degli approcci settoriali, questi programmi differiscono nella loro impostazione e sono di norma basati su definizioni divergenti delle varie questioni. Di conseguenza, questi approcci di solito limitano la visibilità, il che nuoce all'efficacia dei pro
grammi per i terzi e gli utenti finali.
3.3 Indubbiamente la strategia di Lisbona ha contribuito a integrare lo sviluppo urbano nel più ampio quadro e negli obiettivi europei. Questa tendenza, però, si scontra spesso con una certa resistenza da parte degli Stati membri, che raramente sentono l'esigenza di un coinvolgimento «sovranazionale» nelle loro questioni urbane. Per questo motivo i finanziamenti euro
pei destinati a realizzare progetti nelle città coinvolgono spesso anche l'amministrazione nazionale, invece di riguardare soltanto la Commissione e il livello locale senza interferenze dall'alto.
( 4 ) Parere di iniziativa del CESE sul tema Le aree metropolitane europee:
implicazioni socioeconomiche per il futuro dell'Unione, GU C 302 del 7.12.2004, pag. 101. Nel 2007 il CESE ha esaminato una serie di questioni specifiche nel follow up di tale parere di iniziativa, intitolato Le aree metropolitane europee: implicazioni socioeconomiche per il futuro dell'Unione europea, GU C 168 del 20.7.2007, pag. 10.
( 5 ) Parere esplorativo del CESE sul tema Per un'evoluzione equilibrata del
l'ambiente urbano: sfide e opportunità, relatore: VAN IERSEL, GU C 77 del 31.3.2009, pag. 123.
( 6 ) Al riguardo è opportuno citare le opere di Richard Florida (Cities and the creative class), Charles Landry (The Creative City) e Edward Glaeser (Triumph of the City).
3.4 Benché si possano citare esempi positivi al riguardo, in generale negli Stati membri come pure a livello europeo si registra una certa confusione circa il tipo di approcci da adot
tare, dal basso verso l'alto o viceversa. Ciò induce le singole metropoli a condurre campagne di marketing individuali invece di adottare un approccio più strutturato.
3.5 Infine, il dibattito subisce spesso gli effetti negativi di tensioni controproducenti tra le zone rurali e le aree urbane (tra cui i comuni periurbani).
3.6 La realizzazione di un'efficace governance multilivello è in molti casi resa difficile dalla presenza di barriere storiche e culturali, che impediscono di dare una risposta costruttiva alle sfide reali.
3.7 In sintesi, gli Stati membri e gli agglomerati urbani spesso continuano a concentrarsi sulle loro attività correnti invece di aprirsi a strategie integrate o obiettivi a lungo termine.
Il valore aggiunto dell'UE non è chiaramente definito, in parte poiché gli Stati membri non concordano sul mandato della Commissione né sul ruolo preciso del Consiglio (informale), e in parte poiché la Commissione non ha attualmente la compe
tenza per rispondere ai diversi punti di vista degli Stati membri sul suo ruolo.
4. Un approccio proattivo per una rinascita urbana del XXI secolo
4.1 Nonostante la sempre maggiore attenzione dedicata dalle comunicazioni della Commissione e dai programmi UE alle città, il quadro generale continua ad essere frammentato. Le esigenze di carattere economico, sociale, territoriale e ambien
tale, così come le difficili prospettive finanziarie, impongono di definire un'Agenda urbana che sia coerente e funzionale. Un'ini
ziativa di questo tipo sosterrebbe le potenzialità economiche, sociali, culturali e tecnologiche - manifeste e latenti - dell'intero continente.
4.2 In alcuni precedenti pareri il CESE ha portato argomenti convincenti per la definizione di una tale agenda dell'UE in relazione al dibattito politico e accademico condotto a livello internazionale sulla promozione di una rinascita urbana del XXI secolo. Gli elementi determinanti del dibattito sulla dimensione metropolitana sono i seguenti:
— un cambiamento di paradigma verso le AM e le città regioni come conseguenza della globalizzazione, caratterizzata dalla creazione di reti e catene di valore internazionali nonché da confini nazionali sempre meno netti;
— la transizione e riconversione delle regioni industriali verso nuove industrie manifatturiere e servizi specializzati, e gli effetti di questo processo sui bacini economici e sulle AM;
— la specializzazione delle città come basi per la formazione di cluster in grado di attirare investimenti;
— la prossimità tra università, centri di ricerca, personale qua
lificato, catene di valore sviluppate a livello regionale nell'in
dustria e servizi altamente sviluppati;
— la connettività internazionale insieme ad una mobilità in
terna e sistemi di trasporto intelligenti;
— la città verde: le esigenze in materia di adattamento ai cam
biamenti climatici, riduzione dei consumi energetici e ri
spetto dell'ambiente che impongono una gestione locale e regionale rafforzata e mirata come pure partenariati pub
blico-privati;
— l'esigenza diffusa di densità urbana invece che di espansione urbana incontrollata;
— una migliore interazione tra le zone urbane e rurali;
— la sostenibilità sociale, il cambiamento demografico, la qua
lità del lavoro a tutti i livelli della società sostenuti da un'adeguata istruzione e formazione nella regione;
— l'urgenza di colmare i divari culturali, concentrandosi sulla creazione di opportunità per le minoranze che possano recare vantaggio alla società in generale, e
— la necessità di migliorare la qualità della vita e degli alloggi, specialmente in rapporto alla migrazione;
— l'enfasi sull'arte della pianificazione urbana, garantendo le condizioni per uno sviluppo ottimale delle AM nel loro insieme, il che presuppone il coinvolgimento di progettisti urbani e architetti;
— garanzie di sicurezza interna ed esterna;
— attività ricreative.
4.3 Da ultimo, ma non meno importante: un'efficace gover
nance delle aree metropolitane e delle città deve essere basata su una combinazione di approcci dall'alto verso il basso e dal basso verso l'alto. A livello di AM, bisogna assicurare il coin
volgimento di tutte le parti interessate: i risultati migliori si ottengono quando tutti livelli della società interessati assumono la titolarità delle azioni. Maggiore è l'interazione tra i livelli decisionali e attuativi (governance multilivello), migliori sono i risultati.
4.4 I soggetti eletti a livello regionale e locale sono fonda
mentali per assumere la titolarità di questi processi. Inoltre, si possono sviluppare nuove forme di democrazia partecipativa della società civile. Alcune tendenze individuate a livello dell'UE possono facilitare questi sviluppi.
4.5 Il Trattato sull'Unione europea riconosce espressamente la «coesione territoriale» come obiettivo generale accanto alla coesione economica e sociale ( 7 ). Tutti e tre gli aspetti sono citati come ambiti politici di competenza condivisa tra l'UE e gli Stati membri. Di conseguenza, le politiche riguardanti le regioni non vanno più considerate come di competenza esclu
siva degli Stati membri in nome della «sussidiarietà». Questo punto di vista trova riscontro anche nelle disposizioni sulle reti transeuropee ( 8 ).
( 7 ) Cfr. articolo 3, paragrafo 3, del TUE.
( 8 ) Cfr. artt. 170-172 del TFUE.
4.6 Inoltre, il principio di sussidiarietà si estende anche al livello regionale e locale, poiché il Trattato sottolinea espressa
mente l'autonomia locale e regionale ( 9 ). Questa enfasi rispec
chia ampiamente la realtà, dato che il successo delle politiche riguardanti il mercato interno, l'industria, la R&S, l'energia, l'am
biente e la salute dipende ampiamente dalla loro attuazione nelle regioni, specialmente nelle AM.
5. L'Agenda urbana e lo sviluppo metropolitano
5.1 La società europea deve prepararsi per il futuro, e la coesione territoriale è uno degli strumenti di cui dispone. Il CESE ritiene che gli approcci olistici nei confronti delle AM - centri di gravità - e dei processi di sviluppo metropolitano siano compatibili con la struttura urbana unica dell'Europa e che essi promuovano la capacità di ripresa socioeconomica.
5.2 Lo sviluppo metropolitano dovrebbe comprendere un nuovo modo virtuale di considerare la mappa dell'Europa, che non dovrebbe più presentare esclusivamente un quadro di coo
perazione tra Stati membri né tracciare distinzioni tra «piccolo»
vs. «grande» oppure «rurale» vs. «urbano». La mappa dovrebbe mostrare invece gli sviluppi metropolitani - sia all'interno dei vari paesi che a livello transfrontaliero - come un adeguamento spaziale agli sviluppi della società, dell'economia e della tecno
logia attuali e del prossimo futuro. A tale proposito un'agenda per lo sviluppo metropolitano dovrebbe contribuire a un ade
guamento ottimale della società europea.
5.3 Il CESE ritiene che gli sviluppi metropolitani debbano dare un contributo efficace per eliminare la polarizzazione tra zone rurali e città. Si tratta di una questione ampiamente di
scussa, e molti sono gli argomenti a favore della promozione di un'interazione positiva tra le due tipologie di territorio. Bisogna mettere a punto degli strumenti nuovi per promuovere vantaggi reciproci. Un'interessante iniziativa di prossima realizzazione è URMA - cooperazione urbano-rurale nelle aree metropolitane - lanciata da Metrex, nel cui ambito saranno presentanti metodi e progetti concreti di miglioramento. Altri miglioramenti concreti possono essere ottenuti tramite un'adeguata attuazione del po
licentrismo, così come con la definizione di progetti basati su nuove forme di governance. Bisognerebbe inoltre dare ampia diffusione alle buone pratiche.
5.4 Oltre agli sviluppi menzionati dal CESE nel 2008, si può constatare un'intensificazione degli sforzi tesi a innescare svi
luppi metropolitani. La maggior parte di essi sono dettati da ragioni economiche, ma anche le motivazioni territoriali, sociali e culturali possono svolgere un ruolo importante. Tra numerosi esempi e modelli diversi è opportuno segnalare i seguenti:
— la cooperazione tra le aree metropolitane tedesche si sta intensificando grazie all'iniziativa Initiativkreis Europäische Me
tropolregionen;
— in Francia sono stati creati dei pôles métropolitaines («poli metropolitani») accanto ai pôles d'excellence («poli di eccel
lenza»);
— Grand Paris (compreso il suo collegamento futuro con l'Oceano Atlantico e il Nord);
— la prevista estensione della regione dell'Öresund e il raffor
zamento della Grande Stoccolma;
— l'intensificazione dei progetti nel Randstad olandese (intorno ad Amsterdam e alle future «città gemelle» Rotterdam-L'Aia);
— la creazione delle aree metropolitane di Barcellona, Valenza e Bilbao;
— l'esperienza dei LEP (Local Enterprise Partnership) in alcune delle più grandi città inglesi;
— lo sviluppo metropolitano delle città regioni di Varsavia, Danzica e Katowice in Slesia; per le ultime due si prevedono notevoli impatti transfrontalieri (Mar Baltico e Repubblica ceca);
— gli sviluppi metropolitani intorno a Praga e a Budapest;
— l'emergere delle «città gemelle» Vienna - Bratislava;
— l'ambizione metropolitana intorno alla città di Lipsia, carat
terizzata da un denominatore culturale, «il decennio di Lu
tero», ossia il 500 o anniversario della riforma luterana del 1517.
5.5 Gli sviluppi metropolitani possono ricevere un notevole stimolo nel quadro delle macroregioni emergenti, come la re
gione del Baltico, la regione del Danubio e quella dell'Europa nordoccidentale (benché non ancora ufficialmente costituita, i testi in materia definiscono in questo modo la macroregione comprendente il Nord-Pas-de-Calais, il Belgio, il Lussemburgo, i Paesi Bassi e la Renania settentrionale-Vestfalia).
5.6 Dal punto di vista europeo meritano un'attenzione par
ticolare le iniziative transfrontaliere, che talvolta possono con
tare sul sostegno dei governi nazionali ma in molti casi ne sono prive. A questo proposito vale la pena menzionare l'iniziativa tedesca Initiativkreis Metropolitane Grenzregionen. Oltre ai modelli esistenti, come l'Öresund e la regione di Lilla-Courtrai, sono in via di attuazione tutta una serie di nuove iniziative. Alcuni esempi al riguardo sono l'Alto Reno (Oberrhein: Basilea, Stra
sburgo, Karlsruhe), il Basso Reno (Niederrhein: Renania-Palati
nato, Lussemburgo, Nancy), Katowice, Savoia-Aosta, ecc. La città di Amburgo prevede di rafforzare i propri collegamenti con la regione dell'Öresund tramite una migliore connettività, e inte
ressanti esempi di cooperazione sono forniti dallo sviluppo delle relazioni tra la città russa di Kaliningrad e l'area metropolitana polacca di Danzica.
5.7 Gli Stati membri più piccoli, come la Slovenia, possono trarre particolari vantaggi da iniziative transfrontaliere ben defi
nite. Dal 2007 queste nuove iniziative transfrontaliere vengono promosse tramite lo strumento giuridico Gruppo europeo di cooperazione territoriale (GECT).
( 9 ) Cfr. articolo 5, paragrafo 3, del TUE.
5.8 Il CESE raccomanda che l'impiego del GECT non sia limitato alle regioni transfrontaliere confinanti. Le regioni me
tropolitane europee che intendono creare un'Europa più com
petitiva nei confronti di paesi terzi (come la Cina) dovrebbero essere incoraggiate a instaurare una cooperazione più stretta lungo determinate catene di valore, accompagnata da una «so
vrastruttura» di cooperazione tradizionale nei settori della cul
tura, istruzione, amministrazione ecc., per far sì che la coopera
zione economica sia meno vulnerabile alle crisi. Un esempio interessante sarebbe la costituzione di un GECT tra Amburgo e Tolosa, due città specializzate nell'industria aeronautica.
5.8.1 Il CESE raccomanda che i problemi incontrati da rap
presentanti dei GECT esistenti e potenziali e dalle autorità di notifica, indicati nella relazione di monitoraggio del GECT 2010, siano affrontati nella revisione della direttiva GECT previ
sta per il 2011.
5.9 L'UE ha bisogno di un'analisi approfondita degli sviluppi metropolitani nel quadro dell'attuale situazione socioeconomica.
Tale analisi richiede una carta geografica, economica, sociale e tecnologica aggiornata dell'Europa. ESPON può svolgere un ruolo importante in questo campo, mentre Eurostat continua a essere indispensabile per fornire dati affidabili. Inoltre, l'audit urbano e Urbact dovrebbero essere utilizzati in modo più effi
cace per garantire la diffusione dei risultati della ricerca e le esperienze concrete.
5.10 Il CESE ritiene necessario costituire, sulla base di Europa 2020, un gruppo di alto livello (GAL) o una task force sugli sviluppi metropolitani accanto al già esistente gruppo interser
vizi sullo sviluppo urbano. Tale gruppo dovrebbe essere interdi
sciplinare e comprendere un'ampia gamma di rappresentanti degli Stati membri, delle aree metropolitane, dei soggetti inte
ressati pubblici e privati e della società civile.
5.11 L'obiettivo della task force dovrebbe essere la defini
zione di una visione di lungo periodo dell'Europa metropoli
tana, comprese le aree metropolitane transfrontaliere, come pre
visto anche dall'iniziativa di programmazione congiunta Europa urbana, con una prospettiva a lungo termine fino a Europa 2050.
5.12 Sulla base di fattori di sviluppo metropolitano come quelli indicati al punto 4.2, una piattaforma europea può fun
gere da catalizzatore per realizzare i seguenti obiettivi:
— definire denominatori comuni tra gli sviluppi metropolitani, nonostante la grande diversità tra le AM, e promuovere le migliori pratiche;
— attuare Europa 2020, il suo approccio olistico e l'enfasi posta sul coinvolgimento del maggior numero possibile di soggetti interessati per realizzare gli obiettivi dell'UE in ma
teria di crescita intelligente, sostenibile e inclusiva nelle AM;
— discutere le sfide importanti e gli sviluppi sul piano della leadership e della gestione;
— trarre vantaggio dalla condivisione delle conoscenze tra enti di ricerca e poteri pubblici;
— elaborare risposte razionali nella prospettiva di un lungo periodo di restrizioni finanziarie che impone comunque un uso più efficace delle risorse disponibili;
— mettere in atto il triangolo istruzione-ricerca-innovazione, che costituisce l'elemento trainante della «metropolizza
zione» in tutta Europa;
— discutere e avviare, nell'ambito del concetto di città sosteni
bile del futuro, progetti pilota intelligenti riguardanti la città vivibile, la città connessa, la città imprenditoriale e la città all'avanguardia;
— misurare l'impatto, per le città, dell'agenda europea sul cam
biamento climatico (energia, trasporti, edilizia) e formulare approcci auspicabili;
— contribuire ad eliminare la polarizzazione tra aree rurali e città;
— apportare un valore aggiunto ai dibattiti, sempre più intensi a livello nazionale, sugli sviluppi metropolitani e offrire alle regioni delle opportunità per aumentare la loro capacità di ripresa;
— individuare l'importanza delle AM come regioni funzionali in un contesto più ampio (mondiale).
5.13 Finora le possibilità di effettuare scambi strutturali di esperienze e di «trarre insegnamenti» sono rimaste limitate. Una task force dell'UE potrebbe svolgere un'importante funzione di stimolo e diffondere le migliori pratiche e le esperienze con
crete. Queste ultime possono anche servire per definire politiche europee e concentrare il contributo dei fondi europei su progetti
«basati sul territorio».
5.14 Esistono numerosi studi e analisi sugli sviluppi urbani in Europa. Un quadro europeo contribuirebbe a combattere la frammentazione e a rafforzare la cooperazione. I centri specia
lizzati di ricerca e le università dovrebbero cooperare maggior
mente in tutta Europa.
5.15 Un esempio di un progetto pilota europeo potrebbe essere la creazione di «laboratori viventi» artificiali (comunità di pratiche) su temi specifici, come ad esempio i cluster econo
mici, il triangolo della conoscenza, lo sviluppo sostenibile, i partenariati pubblico-privato inclusivi, gli alloggi sociali, la lea
dership in materia di sviluppo territoriale (subnazionale), ecc.
Ogni «laboratorio» sarebbe coordinato da un'AM e comprende
rebbe una serie di soggetti interessati pubblici e privati.
5.16 Vi sarebbe anche spazio per iniziative basate sulla do
manda, nel cui ambito le AM presenterebbero alcune sfide e problemi a livello UE. Si dovrebbero poi trovare, in tutta Eu
ropa, modi e mezzi per contribuire ad affrontarli in modo adeguato. In una fase successiva si potrebbero formulare delle raccomandazioni politiche e raccogliere le buone e le cattive pratiche.
5.17 Altre possibili iniziative sono: un sistema europeo di insegnamento per città e AM che garantisca dati affidabili su progetti futuri già realizzati altrove; una conferenza annuale sulla situazione in materia di sviluppi metropolitani; e, soprat
tutto, gli insegnamenti da trarre da esperienze urbane per com
pletare il mercato unico.
5.18 Secondo il CESE, sviluppando metodi interattivi e una governance multilivello veramente efficace, nonché coinvolgendo le città e le AM nell'integrazione europea, si apriranno nuove importanti potenzialità ancora inesplorate e si diffonderanno probabilmente atteggiamenti di maggiore apertura.
6. Europa 2020: una base solida per un'Agenda urbana dell'UE
6.1 A giudizio del CESE, Europa 2020 fornisce degli stru
menti efficaci per sviluppare potenzialità e promuovere uno spirito di apertura mentale. Grazie ad un'enfasi adeguata sugli sviluppi metropolitani, si creeranno condizioni socioeconomi
che migliori e si aumenterà la visibilità nazionale ed internazio
nale.
6.2 Il CESE condivide il punto di vista del commissario Hahn, che riconosce le città e le AM come elementi cruciali della strategia Europa 2020. Nella riunione ministeriale infor
male sullo sviluppo urbano di Toledo (giugno 2010) Hahn ha infatti affermato che: «nell'affrontare le sfide della globalizza
zione e i cambiamenti strutturali in rapido sviluppo, le città sono in prima fila nel creare innovazione e guidare il progresso economico».
6.3 Nel parere del 2008 il CESE ha raccomandato l'adozione di un'agenda per le aree metropolitane sulla base della strategia di Lisbona ( 10 ). In particolare, il programma olistico di Europa 2020, che aggiunge nuovi elementi alla strategia di Lisbona, offre speciali opportunità per le AM ma anche per migliorare la governance multilivello, che è un punto molto debole da di
versi anni.
6.4 Nelle AM le linee di comunicazione sono più brevi che a livello nazionale. Pertanto, i processi decisionali e la pianifica
zione sono di norma più facili da realizzare. Le autorità e gli altri soggetti interessati - parti sociali e società civile, in parti
colare istituti di insegnamento a tutti i livelli, progettisti urbani, pianificatori immobiliari e investitori privati - agiscono di solito
in modo più determinato. Alcuni esempi positivi dimostrano che la determinazione, la consapevolezza comune e perfino l'orgoglio sono importanti fattori di progresso nelle AM.
6.5 Vi è un numero crescente di tabelle di marcia determi
nate, ispirate da esempi riusciti. Nella maggior parte dei casi tali successi sono da ricondurre alla leadership di sindaci lungimi
ranti e ad una visione ampiamente condivisa. Tra gli esempi si possono citare: la «grande» Bilbao, Copenaghen-Malmö, Vienna e Birmingham.
6.6 Un'Agenda urbana porterebbe vantaggi reciproci: Europa 2020 può fornire una struttura utile per la definizione di tale agenda, mentre le AM di successo contribuiranno alla realizza
zione di Europa 2020 ( 11 ). Gli elementi costitutivi sono indicati qui di seguito.
6.6.1 Europa 2020 richiede un coordinamento più efficace all'interno della Commissione e in stretta cooperazione con il Consiglio. La definizione delle politiche e i programmi dell'UE andrebbero razionalizzati. Il CESE raccomanda di raggruppare i progetti all'interno della Commissione. Un importante effetto collaterale sarà una maggiore visibilità delle azioni della Com
missione e del coordinamento (europeo).
6.6.2 Un approccio generale ben definito dovrebbe contri
buire a compensare gli inevitabili tagli di bilancio che, nell'at
tuale crisi finanziaria, hanno colpito le città in tutti gli Stati membri.
6.6.3 Finora il principio di sussidiarietà ha ostacolato la rea
lizzazione di un'Agenda urbana. A giudizio del CESE, Europa 2020 richiede un più stretto coordinamento tra l'UE e gli Stati membri, con un approccio più flessibile nei confronti della sussidiarietà e una distinzione meno netta tra le competenze dell'UE e degli Stati membri.
6.6.4 È essenziale che tale flessibilità crei le condizioni per coinvolgere gli enti regionali, locali e metropolitani come sog
getti responsabili nel quadro dell'UE. Per anni si è lungamente discusso della governance multilivello senza ottenere grandi effetti tangibili. È ora tempo di passare dalle semplici dichiarazioni di principio alla realizzazione della governance multilivello e di raf
forzare gli impegni interattivi operativi tra i soggetti pubblici e privati e la società civile.
6.6.5 Un'Agenda urbana nel quadro di Europa 2020 presup
porrebbe anche un maggiore monitoraggio da parte della Com
missione sulle questioni direttamente collegate alle città e alle AM. Ciò significa che le città e le AM, così come i soggetti interessati e la società civile, devono essere accettati come co
protagonisti dell'attuazione delle politiche e dei programmi del
l'UE.
( 10 ) Cfr. nota 5.
( 11 ) Alcune osservazioni interessanti al riguardo si ritrovano nella rela
zione sull'Agenda urbana europea e il suo futuro nel quadro della politica di coesione, Parlamento europeo A7-0218/2011, relatore: Oldřich Vlasák, adottata nel giugno 2011.
6.6.6 Allo stesso modo, Europa 2020 raccomanda di instaurare collegamenti più stretti tra i singoli Stati membri. Al riguardo si possono individuare due ambiti principali:
— gli Stati membri dovrebbero esaminare più da vicino le pratiche adottate e i risultati ottenuti dagli altri;
— un collegamento più stretto tra gli Stati membri recherebbe vantaggio alle regioni frontaliere e favori
rebbe le loro potenzialità in quanto AM. La conclusione di impegni bilaterali e trilaterali tra i governi nazionali sarebbe di grande utilità per approfondire la cooperazione transfrontaliera.
Bruxelles, 21 settembre 2011
Il presidente
del Comitato economico e sociale europeo Staffan NILSSON
