Risultati delle elaborazioni dei dati dell’archivio dell’Osservatorio Regionale
29 marzo 2022
I LAVORI PUBBLICI.
La congiuntura e le criticità strutturali
nell’avvio del PNRR
Campo di osservazione
Risultati della elaborazione dei dati sui contratti pubblici di lavori pubblici di cui agli obblighi informativi previsti dal comma 9 art. 213 del D.Lgs. 50/2016:
- Dati acquisiti dall'Osservatorio Regionale direttamente dalle stazioni appaltanti tramite il Sistema SITAT per i contratti di interesse regionale quale sezione regionale dell'Osservatorio ANAC
- Open Data Anac, BDNCP (Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici). Banca data aggiornata mensilmente e comprensiva di tutte le procedure avviate sul territorio nazionale
- Altre fonti: Open Coesione (infrastrutture finanziate a valere sulle risorse dei fondi strutturali, FESR 2007-2013 e 2014-2020.); BDAP (Banca Dati delle Ammistrazioni Pubbliche);
TED (Tenders Electronic Daily)
L’unità di analisi è il lotto (CIG). Sono disponibili informazioni su tutte le procedure avviate a partire dal 2007 e per tutte le fasce di importo, sebbene gli obblighi informativi siano limitati a quelle di importo superiore ai 40.000 Euro, che sono dunque la base delle nostre elaborazioni.
Sono escluse da tutte le elaborazioni presentate tutte le tipologie di concessione, gli affidamenti in-house, e
i contratti relativi a servizi finanziari e assicurativi .
La dinamica delle procedure avviate
Numero e Importo di procedure avviate (CIG perfezionati) di importo pari o superiore ai 40.000 Euro. Anni 2015-2021.
Italia e Toscana
Il mercato dei contratti pubblici registra nel 2021 un ulteriore segnale di ripresa, sia in Toscana che nel resto del Paese. Aumenta infatti sia l’attività amministrativa (numero delle procedure avviate) e l’importo di risorse complessivamente stanziate. Il dato si inserisce in un trend di crescita che ha origine nel 2017.
2,537
2,274
2,691
3,000
3,187 3,560
3,750
2,470
2,358
2,986
2,846
3,257 3,231
3,765
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Numero per milione di residenti
Italia Toscana
Circa 1.000 procedure in più rispetto al 2015
1.5 0.9
1.8 2.2
1.8 2.0 2.2
379 264
311
498 502
683
413 547
251
495
599
481
556
607
0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0 12.0 14.0
0 100 200 300 400 500 600 700
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Importo
Toscana Importo (Miliardi di Euro) Italia importo pro-capite Toscana importo pro-capite
Circa 200 Euro pro-capite in più rispetto al 2015
+15% +9%
Il contributo dei lavori pubblici nella fase pandemica
VARIAZIONE PERCENTUALE 2020-2021/2017-2019 DELL’IMPORTO DELLE PROCEDURE DI LAVORI E FORNITURE SANITARIE. PROCEDURE DI IMPORTO PARI O SUPERIORE A 40.000 EURO. ITALIA E TOSCANA
• Il contributo dei lavori pubblici è stato dunque importante (salvo una fisiologica interruzione dell’attività degli enti nella primissima fase) anche nel periodo caratterizzato dalla crisi pandemica.
• In Italia, nel biennio 2020-2021, lavori pubblici e forniture sanitarie registrano incrementi di circa il 40% rispetto alla media del triennio 2017-2019.
• Si tratta, in termini assoluti, di 23 miliardi di euro aggiuntivi in media all’anno (12 per le forniture e 11 per i lavori pubblici). In Toscana, questo incremento ammonta a un miliardo di euro.
37%
11%
47%
41%
Forniture sanitarie Lavori pubblici
Variazione % media annua 2020/2021 vs media annua 2017/2019
Toscana Italia
Lavori Pubblici Toscana
Numero e Importo per tipologia di stazione appaltante
• I comuni e le società a partecipazione pubblica/concessionari di reti e infrastrutture sono le tipologie di stazioni appaltanti che hanno guidato questa ripresa.
• Queste due categorie di attori rappresentano anche, congiuntamente, circa l’80% della domanda.
• Si è registrato, nel 2021, anche un incremento del contributo della spesa infrastrutturale in sanità, in termini pro-capite più consistente in Toscana che in Italia.
375 290
355 416 436 451 531
59 29 479 72 55 74 108
870
469
801
1,529
889
1,198
947
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Importo
Locali SSN Concessionari
1,622
1,349 1,401 1,493
1,996 2,112 2,363
161 93 113 141 152 251 221
814 722
929 1117 1186
1041 942
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Numero
Locali SSN Concessionari
Var. 2021/2020 Enti Locali: +12%
Var. 2021/2020 Enti Locali: +18%
Lavori Pubblici Toscana e Italia
Importo pro-capite per tipologia di stazione appaltante
La dinamica degli importi registrata in Toscana è del tutto sovrapponibile a quella dell’intero territorio nazionale
16 8
13
20
15
20
29 21
7
17 20
14 18
19
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Enti del Servizio Sanitario Nazionale e Regionale
Toscana Italia 102
79
97
113 119 123
145 129
77
90
110
131
160
175
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Enti locali
Toscana Italia
237
128
218
416
242 326
258
138 137 143
297
257 401
244
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Società a partecipazione pubblica e concessionari di reti e infrastrutture
Toscana Italia
Uno sguardo sul prossimo futuro
Importo (milioni di euro) di procedure di servizi per la progettazione per natura giuridica della stazione appaltante. Anni 2015-2021.
•Il numero dei bandi di progettazione avviati dal comparto comunale nel biennio 2020-2021 duplica rispetto al biennio 2018-2019 e aumenta di circa il 60% per le imprese a partecipazione pubblica e dai concessionari di reti e infrastrutture.
• A questo corrisponde un corposo incremento dell’importo: per i comuni +132% in Toscana e +161% in Italia e per le società a partecipazione pubblica +52% in Toscana e +18% in Italia.
0 10 20 30 40 50 60 70
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Toscana
+132%
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Italia Altri
Società a partecipazione pubblica e concessionari di reti e infrastrutture Aziende Del Servizio Sanitario Nazionale
Comuni
Province
Regioni
+18%
+161%
+52%
Lavori Pubblici Toscana
Numero e importo per settore dell’opera
548
456
580
1,281
792 824 715
221 126
613
237 296
339 353 407
207
464
469
394
650 532
164 89 109 83 126 91 117
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Importo (Mln di Euro)
Trasporto Civili
Energia, Acqua, Gas e Rifiuti Territorio 1,122
916
1,150
1,287
1,579
1,498
1,645
621 535 593 614
892 990 1029
711
607 704 772 874 875 938
354 278 371
295 399
334 391
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Numero
Trasporto Civili
Energia, Acqua, Gas e Rifiuti Territorio
In Toscana la ripresa degli ultimi anni è caratterizzata da una crescita del numero di procedure in
tutti i principali settori di intervento
Lavori Pubblici Toscana e Italia
importo pro-capite per settore dell’opera
21
12 15
20
26 29
34 30
14 18
24
29
34 37
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Scolastiche
27 15
58
46 52
77
52
34
19 25 36 44 41 51
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Idriche
Toscana Italia
75 66 75
261
155
108
139 104
72
102 132
146
185
152
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Stradali
Lavori Pubblici - Toscana
Numero e Importo per procedura di scelta del contraente
Se dal 2016 al 2018 compreso, la quota-numero degli affidamenti diretti si era sostanzialmente dimezzata rispetto a quella del periodo immediatamente precedente, a partire dal 2019 cresce rapidamente fino a raggiungere oltre il 50%, andando prevalentemente a discapito delle procedure negoziate.
67%
50% 48%
25%
38% 37%
1% 3% 1%
7% 10% 14%
2016 2019 2021
Quota Importo
Procedura negoziata Procedura aperta Procedura ristretta Affidamento diretto 78%
59%
36%
7%
11%
5%
1%
1%
1%
14%
30%
58%
2016 2019 2021
Quota Numero
Procedura negoziata Procedura aperta Procedura ristretta Affidamento diretto
Lavori Pubblici – Amministrazioni comunali italiane
• L’incremento del numero di affidamenti diretti rappresenta l’evidenza più forte a sostegno della tesi che le misure intraprese con i decreti Sblocca Cantieri e Semplificazioni, e il conseguente alleggerimento del carico amministrativo legato all’avvio di nuove procedure, abbiano avuto un ruolo nel sostenere la dinamica del valore complessivo dei contratti.
• Oggi gli affidamenti diretti (caratterizzati da procedure più semplici) rappresentano oltre il 50% delle procedure avviate dai comuni e il 14% dell’importo totale.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Quota Affidamenti diretti
Quota-Numero Quota-Importo 40
60 80 100 120 140 160 180 200 220
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Importo pro-capite (Euro)
Centro Nord Mezzogiorno
La dinamica della media dei ribassi di aggiudicazione e delle offerte
• Sia in Italia che in Toscana sono in costante riduzione sia la media aritmetica dei ribassi che il numero medio delle offerte.
• Riduzione del numero di offerte nelle procedure negoziate sotto il milione di euro (si dimezzano tra il 2015 e il 2021) e incremento del ricorso al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa tra le procedure aperte.
Nota: La media aritmetica dei ribassi di aggiudicazione è ottenuta prendendo in considerazione le sole procedure aggiudicate sulla base di una procedura di tipo competitivo. Escludendo dunque gli affidamenti diretti ma anche le adesioni a accordo quadro.
24.0 25.1
23.2 22.6
20.9
20.0 24.4 25
23.9 23.3
21.3 20.6
2015 2016 2017 2018 2019 2020
Media aritmetica dei ribassi
Toscana Italia
27.1
28.7
22.7
20.5
18.4
16.8 28.5
33.7
26.2 25.9
15.7
13.2 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Numero di offerte
Toscana Italia
La distribuzione della percentuale di ribasso di aggiudicazione
La distribuzione del numero di offerte
La durata media dei lavori - Italia
16 23
32 39
49 5
6 9
13 13 5
10
18 23
25
0 50 100
40mila-150mila 150mila-1mln 1mln-5.548mln 5.548mln-15mln
>= 15mln
Durata in Mesi
Pre-Affidamento Affidamento Esecuzione 2 anni e 2 mesi
7 anni e 3 mesi
• Per un singolo lotto di importo superiore ai 15 milioni di Euro, intercorrono mediamente sette anni tra l’affidamento della progettazione e l’ultimazione dei lavori.
• Abbiamo ricostruito il profilo di spesa (futuro) di un mix di lavori pubblici “tipo” (sulla base di quelli avviati nel triennio 2018-2020)
• Nel caso delle società a partecipazione pubblica e dei concessionari di reti e infrastrutture, a regime, sarebbe impiegato entro il 6 anno dalla pubblicazione del bando, il 90% delle risorse
• Nel caso delle amministrazioni comunali, che avviano molte procedure di importo inferiore alla media complessiva, il 90% sarebbe speso già al terzo anno.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
T1 T2 T3 T4 T5 T6 T7 T8
Quota cumulata di spesa
Spesa annua cumulata associata alle procedure avviate in un anno “tipo”
Comuni
Società a partecipazione pubblica e concessionari di reti e infrastrutture Ipotesi PNRR
Le procedure del PNRR: un cambio di scala per le amministrazioni
7
30 29
45
Media 2018-2020 PNRR 2022
Importo procedure avviate Comuni
Altre stazioni appaltanti
3% 23%
83% 112% 132%
0%
50%
100%
150%
200%
250%
300%
350%
400%
450%
500%
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
Miliardidi Euro
Comuni italiani: simulazione dei flussi di spesa base e con PNRR (miliardi di euro)
• Si evidenzia un consistente incremento dei volumi rispetto alla media annua delle procedure avviate nel triennio 20128-2020, che è pari a circa 4 volte per i comuni e di 1 volta e mezzo per il resto delle stazioni appaltanti.
• Con l’implementazione del PNRR i valori di spesa annui osservati tra il 2022 e il 2028 registrerebbero un incremento medio del 22% nel caso del totale delle stazioni appaltanti e del 71% nel caso dei comuni con picchi, in quest’ultimo caso, anche superiori al 100% nel biennio 2025-2026.
0% 200%
Variazione % PNRR-Base Base PNRR
L’esperienza delle stazioni appaltanti comunali italiane
1.5 2.7
19.4
Numero medio annuo
Numero medio annuo di lavori.
2017-2021
<2mila
[2mila-10mila]
>=10mila 228
281
580
Importo medio lavori (migliaia di Euro)
Importo medio dei lavori
• La principale causa della difficile ripresa degli investimenti dei comuni negli anni più recenti, è stata infatti spesso individuata nella limitata capacità di gestire una mole adeguata di procedure, sia per la carenza di risorse umane qualificate, sia per l’eccessivo onere amministrativo legato alla complessità delle procedure
.•
L’esperienza: i medio-piccoli e piccoli comuni (fino a 10.000 residenti, che rappresentano l’85% delle Amministrazioni
Comunali) hanno avviano nell’ultimo periodo meno di 3 lavori all’anno e di importo medio inferiore ai 300.000 euro.
Le Centrali Uniche di Committenza in Toscana e in Italia
• Ad oggi 2.150 comuni in Italia (il 26%) e 87 in Toscana (il 31%) fanno parte di Centrali Uniche di Committenza. Il numero delle CUC è di 610 in Italia e 32 in Toscana.
• La popolazione media dei comuni parte di CUC è di circa 9.000 residenti in Italia e di circa 13.000 residenti in Toscana.
Le Centrali Uniche di Committenza
Importo delle procedure per anno di pubblicazione. Milioni di Euro
• Il processo di aggregazione delle stazioni appaltanti comunali in Centrali Uniche di Committenza (Intercomunali) ha finora svolto una parziale funzione di aggregazione di domanda di contratti.
• In Toscana, come nel resto del Paese, il numero e l’importo delle procedure avviate dalle Centrali uniche di Committenza cresce a partire dal 2016 per poi diminuire a partire dal 2019.
• Le CUC Toscane sono state, nella prima fase, particolarmente attive arrivando a coprire il 13% dell’attività delle CUC su tutto il territorio nazionale.
4%
9% 11% 13% 7% 6% 4%
2
11
17
30
12
8 5
3 8 10 14
11
8 8
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
0 5 10 15 20 25 30 35
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Quota importo toscana Toscana Importo pro-capite Italia Importo pro-capite
Quota di appropriazione del mercato dei lavori pubblici – Serie 2012-2021
Le quote di appropriazione del mercato toscano da parte delle imprese toscane sono in linea con la media delle altre regioni italiane, ma su un sentiero meno marcatamente discendente. In particolare, le imprese toscane trattengono una quota di mercato regionale mediamente alta (circa il 70% del numero e il 40% dell’importo nel periodo 2012- 2020) .
Il dato aggregato non nasconde, inoltre, un diverso comportamento delle medio-piccole imprese (fino a 50 occupati) rispetto alle medio-grandi (oltre i 50 occupati).
55% 54%
51% 50%
46%
44% 44%
43%
36% 37%
49%
54%
38% 39%
37%
55%
42%
38%
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Quota importo
Media regioni italiane Toscana 74% 73% 75%
73%
70%
64%
60%
60% 57%
74%
71%
66%
61%
59%
62%
64%
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Quota numero
Media regioni italiane Toscana
L’esperienza delle imprese aggiudicatarie
Numero e importo medio di lavori (nuova costruzione) aggiudicati nei 4 anni precedenti.
Media 2018-2020
Le imprese aggiudicatarie in Italia (un dato del tutto sovrapponibile è quello relativo alla Toscana) hanno un’esperienza non trascurabile sul mercato degli appalti. E’ tuttavia ancora da definire un metodo di qualificazione delle imprese basato su criteri reputazionali e di past performance, in cui il curriculum di impresa (c.d. rating di impresa), costituisca requisito di accesso alla gara e requisito di premialità ai fini dell’affidamento.
484 757 1778
4327
14084
2
3
4
6
4
0 1 2 3 4 5 6
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000
40mila- 150mila
150mila- 1mln
1mln- 5.548mln
5.548mln- 15mln
>= 15mln Importo medio (migliaia di Euro) Numero
777
2167
2686
617
3 3 3
2
0 1 1 2 2 3 3 4
0 500 1000 1500 2000 2500 3000
Procedura negoziata
Procedura aperta
Procedura ristretta
Affidamento diretto Importo medio (migliaia di Euro) Numero
