Politiche di sviluppo, Mezzogiorno e Pubblica Amministrazione
Dolores Deidda
Roma 11 dicembre 2009
Perché il DFP ed il Formez si sono dotati di una strategia di sostegno alla PA nell’ambito delle Politiche di sviluppo per il Mezzogiorno?
Queste politiche scommettono che l’Amministrazione non subisca il cambiamento ma lo guidi e sia in grado, quindi, di migliorare se stessa. La qualità della PA in
grado di produrre migliori servizi per la coesione e la competitività diventa bene pubblico fondamentale in contesti fragili dove né il mercato, né la società civile possono assumere la leadership del cambiamento.
Perché si è posto l’accento sulla parte delle politiche rivolte allo sviluppo locale?
Perché queste politiche erano viste come banco di prova dell’attuazione delle riforme e, quindi, dell’esercizio di responsabilità spettante al sistema delle autonomie in un quadro di nuove relazioni con le Regioni e lo Stato centrale
Politiche per lo sviluppo, Mezzogiorno, Pubblica Amministrazione
Agenda politico-istituzionale
•È ripartito il dibattito: autorevoli interventi istituzionali e scientifici ripropongono le tre questioni (Mezzogiorno, politiche e PA) con accenti nuovi
•le Politiche di sviluppo a carattere aggiuntivo (5% della spesa primaria) sono state in questo decennio
concentrate nelle aree del Mezzogiorno la cui la Pubblica Amministrazione ha avuto le maggiori responsabilità
nella loro realizzazione.
•L’evoluzione negativa del contesto socio-economico (SVIMEZ,ISTAT) del Mezzogiorno ha posto il problema dell’adeguatezza delle politiche e della PA che le ha attuate
Politiche per lo sviluppo, Mezzogiorno, Pubblica Amministrazione
Le domande che noi ci siamo posti sono:
•A quali condizioni una politica così limitata nelle risorse e così sovraccarica di aspettative, di obiettivi e di
speranze poteva aver successo?
Le risposte sono quelle che oggi provengono da diverse e autorevoli sedi istituzionali
•A condizione che le politiche ordinarie, a cominciare dalla politica economica, fossero state coerenti per la qualità e l’entità dell’intervento spettante al Sud
• A condizione che le politiche di innovazione della PA e di riforma amministrativa avessero beneficiato delle
anticipazioni e delle sperimentazioni delle politiche di sviluppo
• A condizione che fosse stata capace di andare effettivamente contromano
Politiche per lo sviluppo, Mezzogiorno, Pubblica Amministrazione
Una politica di sviluppo rivolta ai luoghi è la sola opzione per l’UE…una via per superare situazioni persistenti
di arretratezza e di esclusione sociale”
(Rapporto Barca 2009)
Un Europa ( e quindi un’Italia) più competitiva sarà fatta di contesti più competitivi, più capaci di mettere a
valore le proprie conoscenze e le proprie risorse e di entrare in relazione con le conoscenze che contano nel mondo globale
“Le politiche non devono essere considerate come verità eterne ma come ipotesi soggette a
modifica e sostituzioni” (Wildavsky)
Ma non possono neanche essere smontate
frettolosamente prima che le azioni poste in atto
abbiano dispiegato pienamente i loro effetti e in assenza di alternative più credibili ( il neo-centrismo non è la
cura della deriva localista)
…Raccontiamo ciò che abbiamo visto
“Non c’è niente di più difficile, né dannoso da gestire, dell’iniziare un nuovo ordine di cose (N. Macchiavelli)
• deficit di consapevolezza, di coerenza, di autonomia
•deficit di consapevolezza dei rischi cui erano esposte le nuove politiche (insufficiente consenso, sistema
istituzionale non rodato dalle riforme, azione
amministrativa ordinaria scarsamente permeata/
permeabile dai nuovi principi e regole del gioco)
•ruolo non sempre coerente e persistente della
componente politica delle Amministrazioni a sostegno delle scelte strategiche ( è prevalsa ricerca del consenso e della spesa facile)
• scarsa autonomia della componente amministrativa nella fase attuativa delle politiche ( anche per effetto dello spoils sistem generalizzato)
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…Raccontiamo ciò che abbiamo visto
Deficit di capacità e volontà
•Capacità di governare gli effetti immediati del
pluralismo istituzionale e sociale (frammentazione, dispersione, sovrapposizione)
•Volontà/capacità necessaria per riconfigurare e
coordinare l’azione pubblica e l’allocazione delle risorse ai diversi livelli attivando adeguati processi di
apprendimento più che ricorrendo a logiche spartitorie
•Decrescente attenzione all’efficacia (obiettivi e priorità, qualità dei progetti, bisogni soddisfatti)delle politiche e ritorno prepotente di opportunismi e particolarismi
Raccontiamo ciò che abbiamo visto
I limiti del sistema istituzionale ed amministrativo hanno creato macrocriticità
•separatezza del policy design dall’implementazione
•quadro istituzionale incerto e conflittuale, carenza di cooperazione
• permanenza di vincoli e resistenza all’innovazione da parte degli apparati dei modelli amministrativi,
organizzativi e gestionali
• permanenza di limiti culturali della società civile e
diffidenza degli interessi organizzati (apporto marginale alla fase attuativa dei programmi)
• forte pressione della molteplicità di interessi che lucrano sul mancato sviluppo del Mezzogiorno e
sull’inefficienza della PA, di attori opportunisti, tendenti ad interpretare le regole nel modo a loro più favorevole
Raccontiamo ciò che abbiamo visto
I processi per superare le criticità (tentativi)
•far interagire virtuosamente “centri” e “periferie”
(coordinamento, governance, condivisione di regole e metodi, ecc.)
•far funzionare il decentramento, ovvero produrre
condizioni territoriali e risorse di organizzazione sociale appropriate all’esercizio autonomo di responsabilità sostenere la capacità progettuale dei territori (progetti integrati e sistemi di governance territoriale)
•accrescere la debole domanda di sviluppo e di
inclusione sociale con ampi processi partecipativi e di approfondimento tecnico
• lavorare, lavorare, lavorare: casi di eroismo, di
estremo impegno e responsabilità in diversi contesti
amministrativi regionali e territoriali da parte di dirigenti e funzionari
…. E cosa abbiamo imparato (forse) a fare
•Vivere e operare al limite del caos ( emergenze quotidiane, input contrastanti, tavoli inconcludenti, incontri di lavoro saltati, cronogrammi non rispettati)
• innovare la cassetta degli attrezzi (strumenti e procedure, metodi, scambi, networking, modelli amministrativi, organizzativi e gestionali)
•trovare antidoti alle barriere all’innovazione
(accrescere gli incentivi al cambiamento, instaurare un clima di fiducia, costruire capitale istituzionale)
•attivare nelle strutture processi di learning organisation (sviluppo, utilizzo e diffusione delle conoscenze,
cambiamenti nel modo di prendere le decisioni e di
operare, condivisione delle informazioni, apertura verso l’esterno, ecc.)
…il nostro posizionamento di gruppo tecnico
•Non limitarsi al mero supporto tecnico amministrativo del personale delle Amministrazioni
•essere sempre nel processo (presidio, manutenzione, strumenti di supporto, ecc) come partner tecnico non coinvolto nei giochi locali
•essere dei connettori in contesti a bassa propensione relazionale e ad alto potenziale di conflitto
•essere dei facilitatori delle dinamiche di apprendimento
•lavorare sulla nostra motivazione e su quella dei diversi attori
•produrre nuove risorse cognitive, relazionali, fiduciarie (le riforme che non costano)
•contrastare la retorica dello sviluppo locale, le spinte localiste, le posizioni di rendita
•comunicare il senso del nostro impegno professionale ma anche la passione civile ed istituzionale del nostro lavoro
• … i risultati da noi prodotti
• Nuova conoscenza (studi, ricerche, riflessioni sull’azione, esercizi di valutazione ed
autovalutazione) per disegnare e attuare politiche migliori
• Contesti amministrativi dinamici, aperti agli scambi interni ed esterni, capaci di governare la complessità
• Innovazioni organizzative localizzate, aperte a futuri sviluppi
• Competenze “critiche” tecniche e gestionali sviluppate e internalizzate
• Un vasto bagaglio di strumenti e soluzioni operative utilizzabili, riutilizzabili e trasferibili
• Reti professionali ed istituzionali funzionanti
• Nuova capacità progettuale (anche nel campo della CTE)
…Risultati più generali a livello di sistema ma da consolidare
•Cambiamenti nei sistemi piuttosto che cambiamenti dei sistemi
•Attivazione di germi di innovazione che stanno dimostrando capacità riproduttiva e propagativa in contesti diversi
•Strategie ambiziose e sofisticate cui si affiancano scelte più realistiche e calibrate nel breve periodo (evitare iniziale
surriscaldamento delle attese e successivo raffreddamento)
•Più attenzione alla strategia dell’accompagnamento alle PA e soprattutto alle PA territoriali (non si può autoapprendere ciò che non si è mai fatto prima) da monitorare e verificare a livello
interistituzionale
•Crescita delle competenze interne e diversa attenzione alle risorse umane impegnate nella politica regionale (quasi
un’organizzazione parallela) e prove di raccordo con il resto degli apparati amministrativi
….Raccomandazioni
•lavorare per progetti strategici condivisi
le politiche di sviluppo dovranno ancora investire sul
miglioramento del mix degli interventi necessari a livello pubblico ma il coinvolgimento del mercato e di altri attori privati non può restare marginale
• condizionalità e premialità (vedi OdS) per coniugare risultati a breve con un disegno coerente a medio e lungo termine al fine di evitare lo snaturamento indotto dalla miopia dei decisori politici
•patti più stringenti tra gli attori e più penalizzanti in caso di disimpegno per assicurare che l’impegno e la responsabilità rimangano costanti e duraturi e rendere più difficile il ritorno a pratiche collusive, clientelari, spartitorie.
•governance non solo nei documenti, non solo nelle archittetture istituzionali ma tradotta in esercizio di responsabilità condivise
•investimenti rilevanti sull’accelerazione della capacità realizzativa (sapere come si fa a fare le cose)
•revisione dell’intero sistema di AT, da ricondurre ad una precisa strategia,responsabilizzando gli attuatori, monitorando,
sorvegliando e valutando ciò che producono
• non disperdere patrimoni di intelligenza collettiva, di tecnici esperti ma allo stesso tempo responsabilizzati sui risultati da raggiungere. Attenzione a non precarizzare questa tipologia di capitale umano pregiato
