1
OGGETTO: Pratica num. 169/VV/2021 - Quesito dal Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Catania inteso a conoscere l'interpretazione autentica della disposizione di cui all'art. 4 co. lettera b) della vigente circolare sulla organizzazione degli Uffici di Procura.
(delibera 17 novembre 2021)
Il Consiglio
premesso che il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di XXX, con quesito trasmesso il 4.2.2021 “in relazione alla Delibera Consiliare del 16 dicembre 2020 con la quale è stata modificata la Circolare sulla organizzazione degli Uffici di Procura, al fine di provvedere alla ricezione delle nuove direttive da essa dettate…” ha chiesto “…di conoscere l’interpretazione autentica della disposizione di cui all’art.4 co. 1 lettera b), secondo la quale l’incarico di coordinamento di un gruppo di lavoro, quando affidato ad un Sostituto Procuratore anziché ad un Procuratore Aggiunto <<Non può avere durata superiore a due anni>> non apparendo chiaro se tale termine debba farsi decorrere dall’effettivo conferimento dell’incarico, se anteriore all’entrata in vigore della predetta Circolare, ovvero dalla adozione di quest’ultima”.
OSSERVA 1. La normativa di riferimento.
Come noto, l’articolo 4 comma 1 lettera b) della vigente circolare sull’organizzazione degli uffici requirenti (di seguito, circolare) prevede che:
“Il Procuratore della Repubblica, ai fini indicati all’art. 2 comma 1 (…). quando non ritiene di assumerlo direttamente, affida il coordinamento di ciascun gruppo di lavoro ad un Procuratore Aggiunto, seguendo il procedimento previsto dal successivo art. 5; qualora non sia prevista in pianta organica la presenza di uno o più Procuratori Aggiunti o non sia possibile, per specifiche ed obiettive ragioni espressamente individuate, affidare il coordinamento ad un Procuratore Aggiunto ed appaia indispensabile per il buon funzionamento dell’Ufficio, delega per lo svolgimento di tali funzioni un magistrato coordinatore; il Procuratore, quando affida il coordinamento di un gruppo ad un sostituto procuratore, motiva espressamente in ordine alle ragioni della decisione, procede preventivamente ad interpello, indica i criteri di individuazione del magistrato coordinatore e la durata dell’incarico affidato in funzione delle esigenze organizzative che lo hanno determinato, attenendosi alle modalità disciplinate nella presente circolare;
l’incarico di coordinamento di un gruppo di lavoro non può avere durata superiore a due anni e non è prorogabile, salvo che per ulteriori sei mesi per specifiche ed imprescindibili esigenze di servizio”.
L’articolo 5 comma 9 della circolare esclude inoltre l’esonero per i sostituti cui sia affidato il coordinamento di un gruppo di lavoro, prevedendo espressamente che “le previsioni della presente circolare relative al Procuratore Aggiunto si applicano, in quanto compatibili, al magistrato dell’ufficio a cui sono conferiti, previo interpello, dal Procuratore della Repubblica deleghe e compiti di collaborazione e coordinamento. Per lo svolgimento degli incarichi attribuiti ai sensi del presente comma non è, tuttavia, consentita alcuna riduzione del lavoro giudiziario”.
L’articolo 8 comma 11 della circolare prevede poi che “il conferimento di incarichi di coordinamento o di collaborazione, anche in campo amministrativo, costituisce una modifica del
2
progetto organizzativo ed è disposto con provvedimento motivato, a seguito di interpello. Si applica il procedimento per l’adozione delle variazioni al progetto organizzativo previsto al comma 2”1. L’art. 47 della circolare disciplina infine espressamente il profilo dell’entrata in vigore della circolare medesima, approvata con delibera di plenum del 16 dicembre 2020, prevedendo che le disposizioni ivi contenute “entrano in vigore immediatamente dopo la loro approvazione da parte dell’assemblea plenaria del Csm….e sostituiscono ogni altra previsione incompatibile contenuta in precedenti circolari. I Procuratori Generali presso la Corte di Appello, il P.N.A. ed i Procuratori della Repubblica, entro tre mesi dall’entrata in vigore, ove necessario, adeguano i progetti organizzativi o parte di essi alle disposizioni della presente circolare”.
2. La nozione di gruppo di lavoro e l’incarico di coordinamento del gruppo.
Ciò posto, appare in proposito opportuna una breve premessa di ordine generale circa la nozione di gruppo di lavoro negli uffici requirenti, tenendo conto, in primo luogo, dei riferimenti contenuti nella normativa primaria e secondaria, e quindi dei criteri di valutazione nel tempo emersi nella elaborazione consiliare.
L’art. 1 comma 6 lettera b) del D.Lvo 106/06 contempla la eventualità che il Procuratore della Repubblica individui settori di affari da assegnare ad un gruppo di magistrati, chiarendo che essi dovranno avere ad oggetto “specifici settori di affari, individuati con riguardo ad aree omogenee di procedimenti ovvero ad ambiti di attività dell’ufficio che necessitano di uniforme indirizzo” (art. 1 comma 4 del D.Lvo 106/06).
Nella stessa direzione, l’art. 4 comma 1 lett. a) della Circolare sulla organizzazione delle Procure, prevede che il Procuratore “cura la costituzione di dipartimenti, sezioni o gruppi di lavoro, modulati alla stregua degli obiettivi individuati sulla base dell’analisi della realtà criminale e nel rispetto della normativa secondaria in materia di permanenza dei magistrati nell’incarico presso lo stesso ufficio o gruppo di lavoro, nonché secondo criteri che favoriscano omogeneità e specializzazione”.
1 Per le variazioni al progetto organizzativo, l’art. 8 comma 2 rinvia al procedimento previsto per il procedimento organizzativo “Le variazioni al progetto organizzativo relative ai gruppi di lavoro, ai criteri di assegnazione agli stessi dei procuratori aggiunti e dei sostituti procuratori, ai turni di servizio, ai criteri di assegnazione dei procedimenti nonché alla disciplina della revoca, dell’assenso e del visto sono adottate, previa interlocuzione con i magistrati dell’ufficio, secondo il procedimento di cui al comma primo. In questi casi l’assemblea con i magistrati dell’ufficio è facoltativa”.
Il comma 1 del medesimo articolo prevede che “Il Procuratore della Repubblica redige una proposta di progetto organizzativo, che comunica ai magistrati dell’ufficio almeno quindici giorni prima dell’assemblea generale.
La proposta è trasmessa, altresì, al Presidente del tribunale, che può offrire il proprio contributo valutativo con riguardo agli aspetti organizzativi che coinvolgono l’ufficio giudicante.
Dell’assemblea è redatto verbale che viene allegato al provvedimento finale. All’esito dell’assemblea, il Procuratore comunica il provvedimento organizzativo che intende adottare ai magistrati dell’ufficio e al Presidente del Tribunale. I magistrati dell’ufficio possono proporre osservazioni entro quindici giorni dall’avvenuta comunicazione.
Decorso tale termine, il Procuratore della Repubblica adotta il decreto, dando conto delle eventuali osservazioni, e lo comunica ai magistrati. Il decreto è immediatamente esecutivo”.
E’ bene ricordare, quanto alla procedura per il conferimento degli incarichi di coordinamento che, costituendo variazione al progetto, si applicano anche i commi 4, 5, 6 e 7 dell’art. 8, che per completezza si riportano:
4. Il Procuratore della Repubblica trasmette i decreti di cui ai commi 1 e 2 al Procuratore generale presso la Corte d’Appello e, con gli eventuali allegati, compresi i flussi e le statistiche, e le eventuali osservazioni, al C.S.M., per il tramite del Consiglio Giudiziario, che, espletata l’istruttoria e richiesti eventualmente chiarimenti al Procuratore della Repubblica, esprime il proprio parere entro trenta giorni.
5. La competente commissione referente del C.S.M. riceve gli atti, espleta l’istruttoria e può richiedere chiarimenti al Procuratore della Repubblica.
6. All’esito il C.S.M., nel prendere atto del provvedimento, invia al Procuratore della Repubblica eventuali osservazioni e specifici rilievi.
7. I provvedimenti adottati dal C.S.M. sono comunicati al Procuratore della Repubblica interessato, al Procuratore generale presso la Corte di Cassazione ed al Procuratore generale presso la Corte di Appello e sono inseriti nel fascicolo personale del dirigente anche ai fini delle valutazioni di professionalità e della conferma.
3
Nell’ambito di questa cornice normativa, la nozione di gruppo di lavoro enucleata dalla elaborazione consiliare è chiaramente ispirata al criterio della specializzazione, volto a valorizzare e preservare le attitudini e competenze specifiche acquisite in un determinato settore, pur temperato dalla rotazione periodica dei sostituti (espressamente prevista dall’art. 4 comma 1 lett. f, circ. proc.), tesa a garantire a tutti i magistrati dell’ufficio l’acquisizione di adeguata professionalità in più settori investigativi.
In particolare tale nozione - negli uffici in cui, per le dimensioni, ne sia possibile l’utilizzo – fa esplicito riferimento a quella unità organizzativa (di norma composta da più di un magistrato) specializzata in relazione alla trattazione di materie che, in quanto omogenee, richiedano particolari tecniche di indagine e/o la conoscenza di settori specialistici, ovvero si caratterizzino per le specificità legate al rito utilizzabile per la loro definizione. Sicché costituisce certamente gruppo di lavoro l’articolazione organizzativa che si occupa delle indagini riguardanti specifiche tipologie di reato che ricadano nell’ambito di materie omogenee, cui appare opportuno, anche in ragione delle caratteristiche qualitative e quantitative della realtà criminosa di riferimento, assicurare una tendenziale uniforme trattazione ad opera di più magistrati. Costituisce altresì gruppo di lavoro l’articolazione organizzativa che si occupa della gestione di affari omogenei (ancorché non presuppongano l’esercizio sistematico dell’attività investigativa che tradizionalmente connota l’operato delle procure) cui risulta comunque conveniente, in ragione dei principi di specializzazione, di buona amministrazione e di parità di trattamento, garantire una tendenziale uniforme disamina, valutazione e definizione (è il caso per esempio dell’unità organizzativa che si occupa della materia dell’esecuzione ovvero di quella competente a trattare gli “affari civili”).
Tale impostazione risulta certamente conforme con la circolare sull’organizzazione degli uffici requirenti, tanto nella precedente versione quanto nel nuovo regime introdotto in data 16.12.2020.
La circolare non contiene infatti alcuna distinzione tra gruppi di lavoro destinati allo svolgimento di indagini in determinate materie e quelli competenti nella trattazione di altri affari e si occupa dei gruppi di lavoro limitatamente all’aspetto organizzativo (istituzione, composizione, assegnazione dei sostituti e degli aggiunti, assegnazione degli affari e dei procedimenti, compiti di coordinamento), ossia di aspetti che risultano – cumulativamente o alternativamente - applicabili sia ai gruppi di lavoro istituiti per il compimento di indagini su determinati reati, sia a quelli previsti per la trattazione di altri affari omogenei.
Quanto all’individuazione delle attività riconducibili al coordinamento dei gruppi di lavoro è bene altresì precisare che – sebbene la circolare non individui tutti gli specifici compiti in cui si possono estrinsecare le funzioni di coordinamento - dagli artt. 4 e 5 è possibile ricavarne il contenuto essenziale. Tali funzioni, invero, consistono, a titolo esemplificativo – oltre che in tutte le attività tese a promuovere e garantire l’efficace coordinamento fra i componenti dei gruppi di lavoro, l’eventuale elaborazione di protocolli investigativi ed organizzativi, lo svolgimento di riunioni periodiche tra i magistrati dei singoli gruppi di lavoro, al fine di realizzare lo scambio di informazioni sull’andamento dell’ufficio e sui fenomeni criminali, sulle novità giurisprudenziali e le innovazioni legislative, sull’andamento del servizio - nei compiti di assegnazione e/o coassegnazione degli affari; di risoluzione dei contrasti in ordine all’assegnazione degli affari all’interno del gruppo di lavoro o tra differenti gruppi; di apposizione del visto e/o dell’assenso; di direzione, indirizzo e coordinamento investigativo; di verifica periodica della distribuzione dei carichi di lavoro, al fine di assicurarne la costante equità nel rispetto degli obiettivi di funzionalità ed efficienza dell’ufficio; di convocazione di riunioni periodiche di coordinamento tra i sostituti e con la polizia giudiziaria, finalizzate alla omogeneità delle soluzioni investigative ed interpretative;
di istituzione di specifici obblighi di riferire e fornire informazioni; di cura del rispetto dei criteri di assegnazione degli affari e della loro distribuzione in modo equo e funzionale ai sensi dell’art. 4, comma 1, lett. a) e dell’art. 7, comma 3.
Ciò chiarito, si desume che il coordinatore del gruppo di lavoro non potrà che essere il magistrato – l’aggiunto o, nei limiti in cui consentito dalla circolare, il sostituto - deputato allo svolgimento di tutti i predetti compiti (o anche solo parte di essi), senza possibilità di ipotizzare l’ulteriore sub
4
delega, anche parziale, di tali compiti di coordinamento organizzativo a figure alternative sottratte alla disciplina del coordinatore delineata dalla normazione secondaria (quali, ad esempio, magistrati collaboratori, magistrati di riferimento, referenti e simili).
Ben potranno poi essere previste nel progetto organizzativo altre figure (quali, ad esempio, quelle di magistrati incaricati della raccolta di mere prassi operative comuni nella materia specialistica o dell’attività formativa della polizia giudiziaria o di addetti all’ufficio studi e documentazione e simili), ma esse non sono ascrivibili alla categoria dei coordinatori di cui all’art. 4 circ. proc., in quanto prive di deleghe e compiti di coordinamento organizzativo e, dunque, non assimilabili a figure semidirettive di fatto, bensì ai collaboratori i cui incarichi, comunque, risultano disciplinati dall’art. 8 comma 11 circ. proc..
3. La conformità degli incarichi di coordinamento alla nuova circolare sulle procure Fatta questa doverosa premessa e prima di affrontare l’oggetto del quesito, occorre valutare i requisiti cui devono rispondere in base alla circolare gli incarichi di coordinamento di un gruppo di lavoro conferiti ad un sostituto procuratore, nelle ipotesi di assenza nella pianta organica dell’ufficio di uno o più Procuratori Aggiunti o, in presenza in pianta organica del semidirettivo, di impossibilità di affidamento dell’incarico al magistrato con funzioni semidirettive per specifiche ed obiettive ragioni espressamente individuate.
Ebbene, sulla scorta del tenore letterale delle summenzionate disposizioni, gli incarichi di coordinamento affidati ai sostituti sono conformi alla circolare ove la motivazione dell’affidamento risponda alle seguenti condizioni:
a) negli uffici in cui non è prevista in pianta organica la presenza di uno o più Procuratori Aggiunti, la motivazione deve riguardare l’indispensabilità dell’incarico in relazione al buon funzionamento dell’ufficio (tenuto conto, per esempio, delle dimensioni dell’ufficio, del numero dei magistrati assegnati al gruppo di lavoro, del carico di lavoro del gruppo e delle concrete esigenze di coordinamento);
b) in uffici in cui è prevista in pianta organica la presenza di uno o più Procuratori Aggiunti, la motivazione, congrua e specifica, deve attenere, oltre che all’indispensabilità dell’incarico rispetto al buon funzionamento dell’ufficio, alle specifiche ed obiettive ragioni della scelta dell’assegnazione del coordinamento al sostituto anziché al semidirettivo.
In entrambi i casi, la nomina deve rispettare i seguenti requisiti:
1. il preventivo interpello, quale metodo di conferimento dell’incarico; l’interpello deve contenere l’indicazione dei criteri per l’individuazione del magistrato coordinatore e deve essere definito con un provvedimento motivato che indichi le ragioni della scelta in favore del magistrato individuato (tenendo conto da un lato delle attitudini e delle esperienze professionali degli aspiranti magistrati aspiranti, dall’altro dell’esigenza di garantire una certa rotazione degli incarichi stessi, onde assicurare la effettiva temporaneità2); tale provvedimento, costituendo variazione al progetto
2 Risponde infatti alla ratio della circolare, il duplice obiettivo di favorire l’arricchimento professionale di tutti i magistrati in servizio e, soprattutto, di ridurre il conferimento di incarichi di coordinamento ai sostituti, anche evitando la concentrazione degli stessi in capo ai medesimi magistrati. In relazione a tale ultimo profilo, si legge infatti nella relazione illustrativa della nuova circolare sulla organizzazione delle procure (delibera del 16.12.2020) che “Secondo la normazione primaria e secondaria, la scelta dei magistrati investiti di tali funzioni (di coordinamento) è riservata all’organo di governo autonomo, per la salvaguardia della migliore funzionalità dell’Ufficio, dell’imparzialità dell’azione giudiziaria e dell’indipendenza esterna ed interna del magistrato, attraverso l’adozione di uno specifico procedimento di valutazione, selezione e nomina.
Tale opzione in punto di selezione dei magistrati idonei a rivestire funzioni semi-direttive deve essere salvaguardata anche in fase attuativa, valorizzando l’attribuzione effettiva delle funzioni di semi-direzione ai magistrati individuati dal C.S.M.. Si è, dunque, specificato che le eventuali deroghe a tale assetto, con attribuzione a sostituti procuratori di funzioni proprie dei semi-direttivi, pur in presenza di Procuratori Aggiunti in pianta organica, devono essere tendenzialmente temporanee e limitate a specifiche situazioni fattuali, espressamente individuate dal Procuratore in un provvedimento motivato in funzione del miglior esercizio dell’azione giudiziaria (art. 4 comma 1, lett.b)”
5
organizzativo, ai sensi dell’art. 8 comma 11, va adottato seguendo la procedura prevista per l’adozione del progetto organizzativo (salvo che per l’assemblea dei magistrati che è solo facoltativa);
2. la temporaneità dell’incarico: il Procuratore deve indicarne la durata in funzione delle esigenze organizzative che lo hanno determinato; la durata non può essere superiore a due anni e non è prorogabile, salvo che per ulteriori sei mesi per specifiche ed imprescindibili esigenze di servizio da motivarsi espressamente (nel provvedimento di proroga);
3. l’esclusione dell’esonero: il conferimento dell’incarico non può comportare alcuna riduzione del lavoro giudiziario.
Diverso è il caso del coordinamento di sezioni, settori o gruppi di lavoro affidati ai Procuratori Aggiunti: in tale ipotesi, negli uffici in cui sono previsti più procuratori aggiunti, l’attribuzione delle funzioni di coordinamento avviene previo interpello, sulla base dei criteri preventivamente individuati nel progetto organizzativo (art. 5 comma 4), ma non è prevista né la durata massima dell’incarico (di cui all’art. 4 lett. b), né il divieto di esonero (di cui all’art. 5 comma 9, ma sempre fermi i limiti di cui all’articolo 5, comma 7).
4. L’efficacia degli incarichi di coordinamento affidati anteriormente al 16.12.2020 e la risposta al quesito.
Riepilogati in questi termini i requisiti che gli incarichi di coordinamento affidati ai sostituti devono rivestire per poter essere conformi alla nuova circolare, è possibile soffermarsi sulla efficacia degli incarichi attribuiti anteriormente all’entrata in vigore della nuova circolare sulla organizzazione delle Procure (il 16.12.2020).
Innanzitutto è bene ribadire che gli incarichi di coordinamento di gruppi di lavoro conferiti ai sostituti in data anteriore al 16 dicembre 2020 potranno essere ritenuti conformi alla nuova circolare soltanto ove rispondano a tutti i requisiti sopra elencati.
Nel caso di incarichi che non rispettino uno o più dei predetti requisiti, i Procuratori hanno termine fino al 16.3.2021 (3 mesi dall’entrata in vigore della nuova circolare ai sensi dell’art. 47 citato) per procedere al nuovo affidamento degli incarichi, secondo le modalità e nel rispetto delle condizioni illustrate.
Ne deriva che gli incarichi anteriori al 16.12.2020 che non rispettino le condizioni indicate sono da considerarsi difformi sin dal 16.12.2020 ma, tenuto conto del termine di tre mesi per l’adeguamento conformativo, l’organo di governo autonomo potrà sollevare eventuali rilievi soltanto ove la non conformità persista dopo il 16.3.2021.
Ciò posto, può adesso affrontarsi la questione dei termini di decorrenza della durata degli incarichi di coordinamento conferiti ai sostituti in data anteriore al 16.12.2020, in esito al quale sono prospettabili due ipotesi in punto di conformità rispetto alla circolare:
1) per gli incarichi antecedenti al 16.12.2020, pienamente conformi a tutti i requisiti indicati3, il termine di durata, discendendo dal provvedimento di conferimento dell’incarico pienamente
Tali principi hanno trovato espressione anche in alcune delibere relative ai progetti organizzativi per il triennio 2017- 2019 (delibere adottate in data 19.2.2020 – pratica 102/OP/2019 e 29.4.2020 - pratica 348/OP/2019), con le quali il Consiglio ha evidenziato, già prima delle recenti modifiche alla circolare sull’organizzazione degli uffici di procura, che la delega delle funzioni di coordinamento a magistrati diversi dal procuratore aggiunto, sebbene consentita, deve essere giustificata da ragioni obiettive o dal perseguimento di specifici interessi, funzionali al migliore esercizio delle attività requirenti, e deve essere delimitata nel tempo; inoltre, l’individuazione dei coordinatori deve avvenire con criteri trasparenti.
2 In non pochi progetti organizzativi relativi al triennio 2017/2019, infatti, il Consiglio ha avuto modo di rilevare l’esigenza della eccezionalità e temporaneità degli incarichi, muovendo dall’assunto che le funzioni di coordinamento appartengono prioritariamente ai magistrati che rivestono le funzioni semidirettive conferite dall’organo di autogoverno e sottoposte a verifica quadriennale.
3 La motivazione sull’indispensabilità dell’incarico rispetto al buon funzionamento dell’ufficio ovvero anche sulle specifiche ed obiettive ragioni della scelta dell’assegnazione del coordinamento al sostituto anziché al semidirettivo (negli uffici in cui è previsto); il preventivo interpello; la durata biennale; l’esclusione dell’esonero.
6
conforme ai principi elaborati in materia ed affermati nella normativa secondaria, decorrerà dalla data di tale provvedimento;
2) per gli incarichi antecedenti al 16.12.2020 non conformi, perché in contrasto con uno o più dei requisiti richiesti (indicati in nota n. 3), il dirigente dovrà necessariamente procedere, entro il 16.3.2021, ad un nuovo affidamento dell’incarico (eventualmente nell’ambito del nuovo progetto organizzativo per il triennio 2020-2022), nel rispetto delle procedure e delle condizioni sopra esposte; in tale ipotesi il termine di durata, contenuto al massimo nel biennio, decorrerà naturalmente dalla data del nuovo conferimento.
Tanto premesso,
delibera di rispondere al quesito nei termini seguenti:
per gli incarichi di coordinamento di un gruppo di lavoro che sono stati affidati ad un sostituto procuratore in data antecedente all’entrata in vigore della nuova circolare sull’organizzazione delle procure (quindi in data anteriore al 16.12.2020), il termine di durata non superiore ai due anni decorre:
a) dalla data dell’originario provvedimento di conferimento dell’incarico nel caso di incarichi conformi a tutti i requisiti previsti dalla circolare (prima ipotesi meglio descritta in parte motiva);
b) dalla data del nuovo provvedimento di conferimento dell’incarico nel caso di incarichi non conformi a uno o più dei requisiti previsti dalla circolare, previa la necessaria modifica conformativa da adottarsi entro il 16.3.2021 (seconda ipotesi meglio descritta in parte motiva)”.