La recente riforma della Magistratura Onoraria, attuata con Decreto Legislativo n. 116 del 13 luglio u.s. senz’altro condivisibile sotto il profilo della razionalizzazione della disciplina di settore e soprattutto nella

1 APPUNTO IN TEMA DI:

Prime questioni applicative poste dal Decreto Legislativo n. 116/2017; nuovo regime delle incompatibilità e diritto transitorio.

Premessa: La recente riforma della Magistratura Onoraria, attuata con Decreto Legislativo n. 116 del 13 luglio u.s. senz’altro condivisibile sotto il profilo della razionalizzazione della disciplina di settore e soprattutto nella prospettiva di contenimento della spesa pubblica, si è però realizzata con modalità che, pur prescindendo dalle aspettative dei soggetti più direttamente interessati, destano talvolta nei Dirigenti degli Uffici Giudiziari dubbi e incertezze che in alcuni casi potrebbero trovare risposta in interpretazioni delle norme niente affatto però scontate, e quindi tali da rendere quanto mai opportuno un intervento chiarificatore del Consiglio Superiore della Magistratura o degli Uffici del Ministero della Giustizia competenti (Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria e Ufficio Legislativo innanzi tutto), mentre in altri casi evidenziano lacune o imprecisioni del dettato normativo, che fanno apparire altrettanto opportuno, e anzi forse necessario, un intervento correttivo da parte del legislatore, peraltro previsto dalla stessa legge delega.

La riforma, inoltre, certamente stravolge la precedente disciplina della magistratura onoraria, per ciò stesso imponendo la revisione della normativa secondaria al riguardo contenuta nella recente circolare sulle Tabelle di organizzazione degli Uffici giudicanti (Capo VII), che risulta invero talvolta incompatibile con il nuovo dettato normativo (v. art. 188 in tema di controversie di lavoro e art. 11 e 30 c. 1 lett.b del D.

delegato n. 116/2017), e per altri aspetti invece, come più innanzi si dirà a proposito dei limiti alla supplenza dei giudici onorari, probabilmente indispensabile al fine di integrare la normativa primaria.

Degli indicati problemi qui di seguito si dirà, non senza una preliminare sintesi delle esperienze del passato, che aiuti a comprendere ed interpretare le scelte del legislatore, al fine di mettere in evidenza le principali criticità emerse in fase di prima applicazione della nuova normativa.

1. L’evoluzione della disciplina primaria e secondaria in materia di modelli di impiego della magistratura onoraria.

La magistratura onoraria, prevista dall’art. 106 II c. Cost. con rinvio all’O.G. per la disciplina attuativa, trovò la sua regolamentazione in occasione della Riforma del Giudice Unico con la L. n. 51/1998, attraverso la modifica dell’O.G. mediante inserimento dell’art. 43 bis che prevedeva (secondo l’interpretazione datane dallo stesso C.S.M. con risoluzione del 2000) che i magistrati onorari svolgessero il lavoro loro affidato dai Presidenti dei Tribunali o dai Presidenti di Sezione, e che tale attività, essenzialmente di collaborazione fuori udienza, potesse risolversi in sostituzione in udienza” ……(solo) nei casi di impedimento o di mancanza dei giudici ordinari”, nel rispetto di limiti distintamente previsti per il settore civile (no procedimenti cautelari e possessori, se non in corso di causa), e per il settore penale (no funzioni Gip/Gup e procedimenti diversi da quelli ex art. 550 c.p.p.).

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Il CSM in sede interpretativa delle richiamate disposizioni, con successive risoluzioni (v. in particolare quella del 20.4.2000), dispose al riguardo che fosse da ritenersi consentito l’affidamento ai magistrati onorari:

- di una generica attività di collaborazione da svolgersi fuori udienza, con difficoltà di corresponsione del compenso posto che l’art. 3 bis D.L. n. 151/2008 consentiva la corresponsione di un’indennità “per le sole attività di udienza svolte nello stesso giorno”.

- di compiti solo di supplenza intesa lato sensu (comprendendo sia il caso di impedimento che quello di mancanza dei giudici), peraltro limitata alla sola gestione dei ruoli monocratici;

- in via eccezionale, di supplenza per la formazione di collegi.

Il tutto con limiti per materia molto più rigorosi di quelli previsti dall’art. 43 bis.

Secondo l’interpretazione consiliare, dunque, la legge consentiva l’utilizzo dei magistrati onorari in compiti di “supplenza”, senza limitazione alcuna per l’applicazione di tale istituto (impedimento o vacanza di posto) ad eccezione delle materia precluse, onde l’opportunità di limiti specifici da prevedersi con normativa secondaria (v. collegi).

Con la circolare sulle tabelle 2004/2005, per soddisfare esigenze di funzionalità degli uffici, il CSM nel confermare in toto l’attività di supplenza dei Got già precedentemente prevista, introducendo però il divieto assoluto di utilizzo per la composizione dei collegi, innovativamente previde altresì l’affidamento ai Got di ruoli in alcune materia (esecuzione mobiliare, assunzione prove delegate, equo canone per locazione, condominio….reati già di competenza del Pretore….).

Così facendo il CSM dunque per la prima volta riconobbe la possibilità di utilizzo dei Got anche in aggiunta all’organico dei magistrati ordinari, e quindi non più solo in compiti di pura supplenza, in considerazione dei sempre più gravosi carichi di lavoro dei giudici ordinari……

Con risoluzione del 2008 il CSM, nel confermare, relativamente alla fondamentale ipotesi della supplenza, il divieto di impiego dei got per la formazione dei collegi, vietò altresì l’assegnazione di ruoli autonomi (facendo sul punto marcia indietro rispetto al 2004), ma nel contempo, con l’evidente scopo di fornire un inquadramento sistematico a sostegno dei nuovi ed ulteriori compiti assegnati già con la circolare del 2004, fornì un’interpretazione estensiva del concetto di “impedimento” legittimante il ricorso alla supplenza da parte del Got, tale da ricomprendere la valutazione del “carico complessivo di lavoro” del giudice ordinario.

Con la circolare del 2008 sulle tabelle per il 2009/2011 il CSM quindi disciplinò la materia prevedendo:

- la supplenza dei Got solo sui ruoli monocratici (sempre nel rispetto di taluni limiti per materia e di rito), estesa anche ai casi di impedimento inteso in senso lato, e, sia pure con maggior rigore, anche per sostituzioni conseguenti ad “assenze o vacanze perduranti”, limitatamente però a poche materie (esecuzioni mobiliari, ruoli ex Pretura, equo canone e condominio) e a rotazione tra i got udienza per udienza;

- divieto di assegnazione di ruoli.

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Con la rivoluzionaria circolare del gennaio 2012, preceduta al riguardo dalla circolare sulle tabelle 2012/2014, preso atto di una serie di criticità emerse nella gestione effettiva dei magistrati onorari, nel ridefinire i limiti per gli affari astrattamente delegabili ai got, il CSM individuò i seguenti modelli di impiego:

- affiancamento ad un giudice ordinario, previo affidamento al medesimo di un c.d. “ruolo aggiuntivo” (tipico il caso di assegnazione al magistrato ordinario di un ruolo rimasto scoperto), sul presupposto dell’impedimento del magistrato inteso nel senso ampio in precedenza delineato (così che un fenomeno in precedenza classificato come supplenza, veniva legittimato attraverso il ricorso alla nuova figura dell’affiancamento); ciò per lo svolgimento di attività anche istruttorie purchè non complesse, secondo la valutazione del Giudice ordinario delegante;

- assegnazione di un ruolo (ordinariamente con fisiologico incremento di cause nuove) in caso di significative vacanze, con limiti di ammissibilità predefiniti dalla normativa secondaria (no societario, fallimentare, giudizi direttissimi…);

- solo in via residuale supplenza, da intendersi nel senso restrittivo dell’ultima circolare in materia di applicazioni e supplenze, e quindi mai per coprire vacanze in organico (limite questo introdotto per la prima volta……), e però anche per eccessivo carico di lavoro, assenze, e anche nei collegi che la circolare precisa “dovranno comunque essere formati tabellarmente con giudici professionali.

Tutto ciò con il dichiarato intento di “regolamentare il fenomeno distorto della destinazione dei Got in supplenza anche prolungata dei giudici professionali, per la gestione provvisoria e a rotazione - e dunque senza prospettive di raggiungimento di obiettivi di efficienza prefissati – di interi ruoli, senza alcuna distinzione per materia dei procedimenti.

Con la circolare sulle Tabelle per il triennio 2017/2019 il CSM, nel confermare i modelli dell’affiancamento e della supplenza (anche nei collegi), con riferimento all’ipotesi dell’assegnazione di un ruolo, sviluppando un’anticipazione già contenuta nella circolare del 5.12.2016 sui programmi di definizione dei procedimenti ex art. 37 D.L. n. 98/2011, ha allargato i confini della praticabilità (in precedenza circoscritti al caso di vacanza dei posti in organico) al caso in cui “per circostanze oggettive non si possa far fronte alla domanda di giustizia con i soli giudici togati”, in tal modo ritornando al regime del 2004, ed anzi prevedendo per la formazione del ruolo limiti molto più ampi di quanto previsto nel 2004.

2. Sintesi delle esperienze del passato:

I modelli di utilizzo adottati nel corso del tempo ruotano dunque intorno a queste ipotesi e a queste problematiche:

- Attività di collaborazione fuori udienza;

- Affiancamento al giudice ordinario per lo svolgimento di attività sia istruttorie che definitorie delegate dal titolare del ruolo;

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- Assegnazione di un ruolo, da ultimo ammessa non solo in caso di vacanza del posto ma anche quando per circostanze oggettive (v. carichi di lavoro) non sia possibile far fronte alla domanda di giustizia ;

- Supplenza in caso di assenza e/o anche di impedimento conseguente a carico di lavoro, e/o di vacanza del posto, sui ruoli monocratici;

- Partecipazione alla costituzione dei collegi, in sostituzione di magistrati professionali.

Problematiche che meritano particolare attenzione anche in considerazione del fatto che, l’utilizzo dei magistrati onorari originariamente realizzatosi in forme e con modalità quasi artigianali, in maniera sostanzialmente saltuaria e senza particolari oneri a carico dello Stato, è andata nel tempo sviluppandosi in maniera tale da assumere un oggettivo e stabile rilievo nell’organizzazione degli uffici giudiziari, per ciò stesso fondando aspettative nei Got e determinando rilevanti costi per l’Erario, che specie in considerazione delle aperture registratesi sul fronte della supplenza per impedimento a causa dei carichi di lavoro, rischiavano di risultare incontrollabili e non preventivamente contenibili, perché rimessi a scelte organizzative di competenza dei Dirigenti degli Uffici (Il sistema precedente era sostanzialmente

“senza protezione” per le casse dello Stato, rappresentando l’unico settore dell’attività giudiziaria per il quale non esisteva per i Dirigenti degli Uffici un tetto di spesa previsto in bilancio, tale da condizionare l’organizzazione, ma era la determinazione della spesa a seguire l’organizzazione……”). E tanto più meritano attenzione perché, quelle problematiche, nella misura in cui dovrebbero oggi trovare risposta in una disciplina molto più articolata e completa di quanto avvenuto in passato, risultando per molti aspetti ancor oggi di dubbia risoluzione, potrebbero comportare per i Dirigenti degli Uffici giudiziari, responsabilità per danno erariale che è assolutamente necessario evitare…...

3. La riforma del 2017:

Con la riforma del 2017 il legislatore, solo parzialmente recependo le indicazioni consiliari, ma significativamente discostandosene per quanto relativo ai rimedi praticabili in caso di eccessivo carico di lavoro, con riferimento al sistema da realizzare a pieno regime, ha previsto i seguenti modelli di impiego della magistratura onoraria:

- art. 10: attività di collaborazione con il giudice ordinario, mediante e previo inserimento nell’Ufficio per il processo, da estrinsecarsi in: a) attività meramente preparatorie dell’udienza; b) attività istruttorie e di liquidazione delegate; c) attività definitorie (limitate al solo settore civile:

esecuzione mobiliare; procedimenti in materia di previdenza e assistenza). In tale modello dovrebbe sostanzialmente inserirsi l’originaria esperienza dell’affiancamento;

- art. 11: l’assegnazione di processi, mediante e previo inserimento nell’Ufficio per il processo , in presenza di presupposti estremamente rigidi (vacanze particolarmente numerose, arretrato sensibilmente elevato…)e con modalità molto restrittive (solo processi pendenti ad una certa data, e in numero proporzionato e ridotto rispetto alla consistenza dei ruoli dei giudici ordinari);

- art. 12: destinazione alla costituzione dei collegi (evidentemente in via stabile, verosimilmente soprattutto per far fronte alle esigenze conseguenti alle vacanze negli organici dei magistrati, solo così potendosi ragionevolmente differenziare questa ipotesi da quella di cui al punto che segue), sempre mediante e previo inserimento nell’Ufficio per il processo;

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- art. 13 supplenza dei giudici ordinari, anche nella composizione dei collegi, “nei casi di assenza o impedimento temporanei del magistrato professionale”, con espressa esclusione dei casi di “ragioni relative al complessivo carico di lavoro ovvero alle vacanze nell’organico dei giudici professionali”.

Da qui l’indicazione, per quanto relativo all’attività di udienza dei magistrati onorari, che essa nelle aspettative del legislatore sia destinata a realizzarsi ordinariamente mediante ricorso alla supplenza, consentita però solo in caso di assenza o impedimento temporaneo, mentre nel caso di vacanza del posto le esigenze del ruolo, non suscettibile di congelamento, debbano trovare soluzione ricorrendo ai magistrati ordinari, eventualmente supportati da magistrati onorari in affiancamento (con tutti i limiti che caratterizzano questo modello organizzativo, praticamente inapplicabile al settore penale….), e solo in estremo subordine e a determinate condizioni potendosi ricorrere all’assegnazione diretta di processi pendenti ad una determinata scadenza, con la conseguente formazione di un ruolo autonomo in capo al magistrato onorario, destinato a estinguersi con la definizione dei processi assegnati.

4. La disciplina transitoria.

La normativa transitoria prevista dal D.Leg.vo n. 116/2017 sconta la necessità di coordinare la nuova disciplina dettata dal legislatore per la magistratura onoraria, con l’esigenza di conservazione degli effetti dei provvedimenti organizzatori assunti prima della riforma.

Per l’attuale fase transitoria, destinata a durare quattro anni, il legislatore delegato all’art. 30 ha previsto per i soli Gop già in servizio alla data di entrata in vigore della riforma (il 15 agosto 2017), indipendentemente dall’assegnazione all’ufficio per il processo (condizione viceversa, a regime, di regola indispensabile per l’impiego dei Gop presso il Tribunale, fatta salva la sola ipotesi della supplenza):

a) l’assegnazione all’Ufficio per il processo, per lo svolgimento evidentemente delle attività di collaborazione disciplinate dall’art.10 (comma 1 lett. a), secondo quanto chiarito all’art. 30 comma 3, in essa dovendosi inquadrare l’ipotesi dell’affiancamento;

b) l’assegnazione ai Gop di processi nuovi, in deroga ai criteri rigorosi previsti a regime dall’art. 11 (comma 1 lett. b);

c) la conservazione degli effetti dei provvedimenti di assegnazione dei procedimenti vecchi, assunti prima dell’entrata in vigore della riforma, nonché di destinazione a comporre i collegi (comma 2);

d) la possibilità di destinazione (evidentemente in via stabile, nei sensi già innanzi chiariti in tema di analisi dei contenuti innovativi della riforma) alla composizione dei collegi, fermi i divieti di cui all’art.12 (comma 5).

5. Le criticità che emergono nell’applicazione della riforma:

5/a: L’Ufficio per il processo ex art. 30 c.1: La prima ipotesi di cui al punto 4 che precede (assegnazione all’Ufficio per il processo) potrebbe essere ritenuta, come inizialmente ed informalmente adombrato in sede ministeriale, una norma meramente programmatica, collegata alla realizzazione dell’Ufficio per il processo nei termini e con le modalità delineate dagli artt. 9 e 10, all’esito della determinazione con apposito D.M. (previsto nel termine di sei mesi dalla Riforma e quindi per il 15 febbraio prossimo…..)della relativa Pianta organica prevista per ciascun Tribunale dall’art. 3.

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Tale tesi però non risulta convincente. L’Ufficio per il processo è una articolazione organizzativa già prevista dall’art. 50 D.L. 24 giugno 2014 n. 90, convertito con modificazione dalla legge 11 agosto 2014 n. 114. E il Ministro della Giustizia con Decreto in data 1.10.2015 è già intervenuto a stabilire le misure necessarie per il funzionamento dell’Ufficio per il processo, sollecitando i Dirigenti degli Uffici a provvedere al riguardo.

Altra cosa è che in concreto questa innovazione non ancora ha trovato livelli di attuazione accettabili, ma di questo si dirà dopo.

Premesso pertanto che il modello organizzativo di cui all’art. 30 comma 1 lett. a) deve ritenersi astrattamente di immediata utilizzabilità (quanto meno nei termini ipotizzabili prima della riforma, e negli indicati limiti già più o meno consapevolmente attuato dai dirigenti anche con il ricorso all’affiancamento dei giudici onorari) e che anzi esso secondo il pensiero del legislatore dovrebbe costituire il più significativo e ricorrente strumento organizzativo messo a disposizione della magistratura, bisogna chiedersi in che misura esso consente di potenziare gli assetti organizzativi già preesistenti.

E in tale prospettiva sembra innegabile doversi ammettere che quel modello presenta rilevanti criticità che possono così sommariamente elencarsi:

- Nel settore penale, considerata la struttura del processo, il modulo dell’affiancamento per attività di udienza risulta del tutto inutilizzabile, potendosi pertanto ipotizzare l’ausilio dei Gop solo per attività di collaborazione da svolgersi fuori udienza. Senz’altro opportuno sembrerebbe pertanto sollecitare in sede di intervento correttivo una modifica della normativa che consenta, analogamente a quanto previsto per il settore civile, la delega ai Gop delle attività di definizione di processi di modesto rilievo e complessità (es. opposizione a decreto penale…..);

- Sia pure negli angusti limiti innanzi indicati, la collaborazione potrebbe risultare utile anche per l’espletamento di attività fuori udienza. E a tal riguardo legittimo sembra prospettare la possibilità, alla luce della riforma, di impiegare i Gop per la costituzione dell’Ufficio per il processo previsto dall’art. 30 c. 1 lett. a anche presso la sezione Gip/Gup, per lo svolgimento di attività di supporto quali la predisposizione dei decreti penali di condanna, dei decreti di archiviazione in alcune e predeterminate ipotesi, per la redazione delle minute di sentenze ex art. 129 c.p.p. per l’esame degli atti relativi a procedimenti seriali aventi ad oggetto i c.d. affari semplici, per la massimazione delle sentenze dei magistrati della sezione per la diffusione di orientamenti comuni.

A tal riguardo nessun ostacolo si rinviene nel decreto delegato, in tema di ufficio per il processo e in particolare negli artt. 10 e 30, mentre il divieto dell’art. 11 comma 6 lettera b) ha ad oggetto il solo esercizio delle “funzioni di giudice per le indagini preliminari e di giudice dell’udienza preliminare”, che è cosa ben diversa dall’esercizio di attività meramente preparatorie di quelle funzioni.

Allo stato, pertanto, nulla sembra escludere la possibilità di procedere nei sensi innanzi indicati, né in senso contrario sembrano potersi genericamente opporre insormontabili esigenze di riservatezza delle attività di competenza della sezione Gip/gup posto che presso la stessa risultano già operative le altre figure professionali chiamate a costituire l’Ufficio per il processo quali gli stagisti ex art. 73 DL n. 69/2013 e i tirocinanti ex art. 37 DL n. 98/2011, e che comunque l’impiego dei giudici onorari potrebbe ben realizzarsi con l’osservanza degli stessi limiti previsti per il corrispondente ufficio di collaborazione con il Procuratore della Repubblica.

Tutto ciò salvo a ritenere preclusiva al riguardo la disposizione di cui all’art. 184 della Circolare sulla formazione delle Tabelle di organizzazione degli uffici giudicanti per il triennio in corso (secondo la

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quale nel settore penale la proposta tabellare può prevedere l’impiego dei giudici onorari, con esclusione dei “procedimenti che si trovino nella fase che comporti l’esercizio delle funzioni di Giudice delle indagini preliminari o di Giudice dell’udienza preliminare” ), per effetto del riferimento alla fase del processo anziché alla natura delle attività da delegare al Got, nel qual caso si riterrebbe senz’altro opportuna una modifica della circolare stessa da parte del CSM.

- Venendo a questo punto al cuore del problema, non vi è dubbio però che, per le attività comunque consentite ai magistrati onorari dal citato art. 30 c.1 lett. a), l’ostacolo principale che al momento si ravvisa nell’impiego di queste risorse è costituito dalla difficoltà di individuare in maniera certa e rassicurante le modalità di pagamento del lavoro richiesto al magistrato onorario. E ciò considerato che l’art. 31 del D. leg.vo n. 116/2017 prevede che sino alla scadenza del quarto anno successivo al 15 agosto 2017 per la liquidazione delle indennità dovute ai giudici onorari di tribunale già in servizio alla suddetta data, continuano ad applicarsi i criteri previsti dall’art. 4 del decreto legislativo n. 273/1989, e che detta disposizione, come successivamente integrata e modificata dall’art. 3 bis D.L. n. 151/2008 (v.

anche la Circolare Ministeriale 2/4/2009, in materia), secondo l’interpretazione fornitane in passato, ricollega la corresponsione dell’indennità necessariamente ed esclusivamente alla tenuta dell’udienza, ipotesi questa, come si è visto, almeno ordinariamente esclusa per molte delle attività delegabili nell’ambito dell’Ufficio per il processo.

Al riguardo due sembrano le soluzioni ipotizzabili, con effetti rilevanti sullo sviluppo dell’Ufficio del processo:

a) o si ritiene possibile, con il necessario avallo del CSM e del Ministero, un’interpretazione estensiva dell’art. 3 bis citato, tale da intendere “attività di udienza” non solo quella formalmente svolta partecipando all’udienza nell’esercizio delle funzioni giudiziarie, ma anche l’attività meramente preparatoria dell’udienza, o successiva ma conseguente alla stessa, che il magistrato professionale che beneficia della collaborazione, potrebbe di volta in volta certificare. A questo proposito può infatti osservarsi che la legge per i magistrati onorari giudicanti, nel disciplinare l’erogazione dell’indennità, a tal fine richiede genericamente solo l’espletamento di “attività di udienza”, mentre per i VPO distingue la “partecipazione ad una o più udienze……” da “ogni altra attività, diversa da quella di cui alla lettera a), delegabile a norma delle vigenti disposizioni di legge”. Orbene, se storicamente per i giudicanti quella previsione è stata sempre interpretata come tale da richiedere necessariamente “la partecipazione” all’udienza, con l’istituzione dell’ufficio per il processo, il quadro di riferimento non può non ritenersi oggi mutato, risultando per espressa previsione di legge (v. art. 50 D.L. n. 90/2014) delegabili ai magistrati onorari consistenti attività destinate a svolgersi fuori udienza, ma comunque connesse alle udienze, onde la possibilità di accedere all’interpretazione proposta. Qualora poi si ritenesse in tal senso di ostacolo il limite dell’invarianza della spesa fissato dall’art. 35 del decreto delegato, a tale impedimento potrebbe agevolmente ovviarsi prevedendosi da parte del Ministero, in via preventiva, un tetto di spesa per ciascun ufficio non superiore alla media dell’ultimo triennio, o altro analogo limite.

b) o, in attesa di una eventuale e quanto mai auspicabile modifica della richiamata disciplina in sede di correttivo, che preveda per i Got in via transitoria il diritto alla indennità sia per la partecipazione all’udienza sia per “ogni altra attività…..delegabile a norma delle vigenti disposizioni di legge”

analogamente a quanto prescritto per i VPO dall’art. 4 c. 2 D. Leg.vo n. 273/1989, si accetta l’idea (molto più riduttiva, e purtroppo del tutto priva di efficacia nel settore penale) che l’impiego del Gop, benchè prevalentemente destinato a svolgersi fuori udienza, possa, sia pure in misura necessariamente

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ridotta e limitata, realizzarsi in affiancamento fisico al giudice professionale (magari per consentire la delega all’escussione di una prova, o per altre attività), consentendo ciò di ravvisare (comunque con l’opportuno avallo del Ministero) il presupposto per l’erogazione dell’indennità, da ritenersi a questo punto compensativa anche del lavoro svolto dal magistrato onorario fuori udienza.

D’altronde in assenza di soluzioni in proposito la conseguenza che se ne dovrebbe trarre è la concreta impossibilità di costituire l’Ufficio per il processo nei termini previsti dall’art. 10 del Decreto Legislativo n. 116/2017, quanto meno per lo svolgimento delle attività destinate a svolgersi fuori udienza, benchè ad esse ampiamente faccia riferimento la citata disposizione, alla quale fa espresso rinvio l’art. 30 in esame. Ciò quanto meno fin tanto che non ci sarà la nomina di nuovi Gop (ai quali competerà l’indennità prevista dall’art.23 e ss.), all’esito dei complessi adempimenti previsti dal D.

Leg.vo n. 116/2017, in una prospettiva che vedrebbe tristemente l’impegno apprezzabilmente profuso da CSM e Ministero sul finire del mese di luglio scorso per la repentina nomina di tutti i Got consentiti prima dell’entrata in vigore della riforma, assumere il connotato di fattore di rallentamento, anziché di sviluppo dell’efficienza degli uffici giudiziari.

A questo punto è appena il caso di segnalare che, qualora si risolvesse la problematica di ordine economico innanzi rilevata, in applicazione dei principi sottesi alla prospettata istituzione di un Ufficio per il processo presso la sezione Gip, nessun ostacolo insormontabile sembrerebbe impedire la costituzione, sin da subito e mediante assegnazione dei Gop già in servizio alla data di entrata in vigore della riforma (con l’ovvia attenzione a non sforare il prevedibile tetto di assegnazione delle risorse previsto dall’art. 3 c. 7), di un analogo ufficio per il processo in materia di immigrazione, o in altri settori relativi a funzioni giudiziarie pur precluse ai Gop.

5/b: Ufficio per il processo ex art. 10: avuto riguardo invece ai diversi limiti previsti per l’impiego dei Gop rispettivamente dalla disciplina transitoria all’art. 30 comma 1 lett. b (che, attraverso il richiamo a quanto previsto dall’art. 11 comma 6 lettera a) e b), esclude ad esempio l’assegnazione al Gop dei procedimenti nuovi in materia di lavoro e previdenza), e dall’art. 10 c. 12, che invece consente ai Gop assegnati all’Ufficio per il processo, di definire i procedimenti in materia di previdenza ed assistenza obbligatoria loro delegati, potrebbe discutersi se tale eventualità possa già realizzarsi nell’attuale fase, pur in assenza allo stato delle condizioni per la costituzione dell’Ufficio per il processo secondo le formalità previste dal combinato disposto degli artt. 3 e 10 del decreto delegato.

Sotto un profilo sostanziale sembrerebbe per vero assurdo che una norma (l’art. 30) concepita per ampliare le possibilità di utilizzo dei Got già in servizio (e quindi già formati, senza necessità di transitare per l’esperienza dell’Ufficio per il processo), possa viceversa costituire ostacolo all’assegnazione al magistrato onorario di competenze consentite a regime dalla più restrittiva riforma.

Sotto un profilo formale, viceversa, non par dubbio che l’Ufficio per il processo di cui all’art. 10 presuppone una serie di adempimenti per la sua costituzione, allo stato probabilmente non realizzabili.

E però deve esser chiaro che qualora si ritenga di ostacolo all’affidamento delle competenze oggi previste o consentite dall’art. 10, l’impossibilità di procedere alla costituzione dell’Ufficio per il processo prima della definizione delle piante organiche di competenza del Ministro (secondo quanto previsto dall’art. 10 comma 1) a maggior ragione la conseguenza che se ne dovrebbe trarre è quella già in precedenza segnalata, di rinviare l’attuazione della citata norma, con i contenuti in termini di competenza che sono propri di essa e che divergono da quelli tratteggiati dall’art. 30, alla fase

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successiva alla nomina dei futuri GOP e nei limiti consentiti dalle ridotte risorse che per tal via risulteranno disponibili.

5/c Assegnazione di procedimenti “nuovi”: In tema di assegnazione ai giudici in servizio dei procedimenti c.d. nuovi, la prima esigenza che si pone è quella di individuare quello che potremmo dire costituire il fattore fondante della novità. Certamente la novità non può riferirsi al fatto che si tratti di procedimenti per la prima volta assegnati al magistrato onorario, anche se di risalente iscrizione a ruolo, giacchè per essi dispone il successivo comma 2. La novità invece sembra doversi ricavarsi dal riferimento a una data che, non apparendo convincente il richiamo al 30.6.2017 ad altri fini fatta al successivo comma 2, potrebbe essere ragionevolmente individuata con la data di entrata in vigore del decreto legislativo.

La seconda perplessità invece scaturisce dalla totale assenza di indicazioni in ordine alle condizioni legittimanti il ricorso a questo modello di utilizzo della magistratura onoraria, essendosi il legislatore limitato ad escludere al riguardo la necessità delle “condizioni di cui all’articolo 11 comma 1”.

Ragionevole sembrerebbe doversi applicare i criteri previsti in tema di assegnazione di un ruolo dall’art.

187 della recente Circolare C.S.M. sulle Tabelle (“significative vacanze nell’organico dell’ufficio o in tutti i casi in cui per circostanze oggettive non si possa far fronte alla domanda di giustizia con i soli giudici togati”). E perciò anche per questo aspetto sembrerebbe urgente un intervento del CSM che ribadisca la validità di questi criteri anche dopo la riforma.

5/d Processi vecchi e conservazione degli effetti dei provvedimenti precedenti alla riforma: Quanto alla disposizione di cui all’art. 30 comma 2 del decreto più volte citato, che con opportuno ripensamento è intervenuto a far salvi gli effetti dei provvedimenti di assegnazione dei procedimenti ai giudici onorari, intervenuti prima del 15 agosto 2017, la rigida formulazione della norma induce a qualche perplessità in ordine alla necessità al riguardo che quei provvedimenti per conservare la loro efficacia non risultino in alcun modo modificati successivamente, o viceversa alla possibilità che, fermi i contenuti oggettivi dei provvedimenti suddetti (che unicamente rilevano sul piano organizzativo e delle risorse impiegate), sia viceversa possibile anche successivamente la sostituzione del magistrato onorario con altro Gop. In proposito auspicabile è un chiarimento da parte del CSM.

5/e Partecipazione dei magistrati alla costituzione dei collegi: Altra delicata questione che si pone nell’attuale fase transitoria, è quella relativa ai presupposti richiesti per la partecipazione del magistrato onorario alla composizione dei collegi civili e penali del Tribunale.

L’evoluzione normativa al riguardo indica che l’intervento del giudice onorario per la costituzione del Collegio, non vietata dall’art. 43 bis O.G. è stata dal C.S.M. sempre disciplinata distintamente dal Consiglio nelle sue circolari, prima per ammetterla solo in via eccezionale (v. risoluzione del 2000), e, dopo una parentesi di veto assoluto, in maniera decisamente più ampia (v. circolare 2012, e poi l’ultima del 2017), salvo a stabilire nel 2012 la necessità che i collegi fossero sempre previsti in Tabella con giudici professionali.

Come si è innanzi rilevato nel Capo III del Decreto Legislativo n. 116/2017 sono disciplinate le distinte modalità di impiego della magistratura onoraria, in tale ambito ancora una volta distinguendosi tra l’altro, accanto alle ipotesi di partecipazione alla costituzione dell’Ufficio del Giudice (art. 10) e di

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assegnazione di processi (art.11), la previsione della destinazione alla composizione dei collegi (art. 12) dall’ulteriore ipotesi della destinazione in supplenza (art. 13), quest’ultima rigidamente collegata al caso di “assenza o impedimento temporaneo” del magistrato professionale, e pertanto espressamente esclusa per ovviare a vacanze nell’organico dei giudici professionali.

Nel successivo art. 30 del Capo XI, avente ad oggetto la disciplina transitoria applicabile nel primo quadriennio, e che concorre, ai sensi dell’art. 32, a fissare i confini della deroga all’immediata applicazione delle disposizioni contenute anche nel Capo III, mentre specifiche disposizioni sono previste per tutte le altre modalità di impiego dei Gop, in esse comprese le disposizioni relative alla destinazione alla composizione dei collegi, nulla si dice per l’ipotesi della supplenza.

Tanto premesso, il dubbio che si pone è se, in caso di vacanza del posto (ad esempio in caso di trasferimento), sia possibile impiegare il Gop per la composizione dei collegi, in “sostituzione” del giudice mancante.

Ad avviso di chi scrive per dare un senso alle distinte previsioni di cui agli artt. 12 e 13 del decreto delegato, come già innanzi anticipato, è da ritenersi che nelle citate norme il termine supplenza (con tutto quello che ne consegue in ordine alla individuazione dei presupposti necessari per il ricorso a tale istituto) sia stato utilizzato in senso tecnico e quindi restrittivo dal legislatore delegato con riferimento ai soli ruoli monocratici, per ciò stesso restando possibile nella diversa ipotesi di esigenza per la costituzione dei collegi, la sostituzione del magistrato professionale (che secondo la già richiamata circolare consiliare del gennaio 2012 deve sempre essere previsto tabellarmente in via esclusiva per la formazione dei collegi), anche con magistrato onorario, quale che sia la causa dell’indisponibilità del magistrato professionale.

Se così è, è evidente che negli stessi sensi deve interpretarsi l’analoga disposizione dettata dall’art. 30 comma 5 per la costituzione dei collegi in regime transitorio, trovando in tal senso risposta il quesito di cui in premessa.

A questo riguardo, dunque, o si riconosce che le norme relative alla partecipazione dei Gop alla composizione dei collegi integrano norme “speciali”, e quindi non soggette ai rigidi presupposti previsti per la “supplenza” dall’art. 13, con la conseguenza che questa disposizione risulterebbe tutt’al più di immediata applicazione solo per i procedimenti monocratici, e che invece per la formazione dei collegi sarebbe da ritenersi liberamente possibile ricorrere alla sostituzione del magistrato professionale con il Gop ex art. 30 c. 5 cit. anche per far fronte ad esigenze di scopertura di organico (fatta eccezione per i processi per i quali essa è espressamente esclusa, e qui principaliter in materia civile i procedimenti in materia fallimentare o di competenza delle sezioni specializzate, e in materia penale i procedimenti relativi ai reati indicati nell’art. 407 comma 2 lett. a c.p.p. con esclusione di quelli per i quali alla data di entrata in vigore della riforma sia stata esercitata l’azione penale ).

O si ritiene viceversa che la sostituzione del magistrato professionale con un Gop sia possibile solo attraverso il ricorso all’istituto della “supplenza” (tecnicamente e rigidamente intesa), così da risultare sempre e comunque condizionata ai presupposti di cui all’art. 13, con la conseguenza che l’art. 30 c. 5 del decreto legislativo, laddove prevede la partecipazione di essi alla composizione dei collegi, dovrebbe ritenersi far esclusivo riferimento ad altre e diverse situazioni (ad es. costituzione tabellare di collegi con la partecipazione dei Gop, in frontale dissenso con quanto dal CSM prescritto con la già richiamata circolare del 2012….), così da non consentirne l’applicazione per la sostituzione del magistrato.

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E’ appena il caso di segnalare che in quest’ultimo caso drammatiche sarebbero le conseguenze per l’organizzazione degli Uffici, specie relativamente al settore penale, giacchè essendo ordinariamente le sezioni costituite dal Presidente e da cinque magistrati, ciascuno dei quali settimanalmente impegnato in una udienza monocratica e due udienze collegiali, la mancanza di un giudice costringerebbe gli altri colleghi, a sostituire il collega mancante non solo alle udienze monocratiche ma anche a quelle collegiali, venendo così a fare quattro o addirittura cinque udienze settimanali, per tutto il periodo (notoriamente lungo) necessario per l’eventuale copertura del posto. Onde anche in questo caso la eventuale necessità di un intervento correttivo urgente, che peraltro si auspica che un’interpretazione consiliare della normativa nei sensi innanzi esposti, valga ad escludere.

5/f Presupposti della supplenza sui ruoli monocratici: Con riferimento all’ipotesi della supplenza sui ruoli monocratici l’art. 13, che non trova deroghe nella disciplina transitoria, impedisce l’impiego dei Gop in sostituzione del giudice professionale, qualora non si tratti di provvedere a fronteggiare esigenze conseguenti ad assenze o impedimenti temporanei, bensì di gestire situazioni conseguenti a vacanze nell’organico dei magistrati professionali.

Il chiaro disposto della norma non lascia spazio a dubbi interpretativi. E però non può al riguardo farsi a meno di segnalare le gravi disfunzioni che la nuova norma provocherà nel settore penale, per l’impossibilità di ricorrere alla collaborazione di Gop in affiancamento, e per la conseguente necessità di gestire la situazione con i soli magistrati professionali assegnati al settore, mediante riassegnazione ad essi dei processi provenienti dal ruolo relativo al posto vacante.

5/g Poteri del Gop in supplenza: un ulteriore problema nell’applicazione della nuova normativa si pone nell’attuale fase transitoria con riferimento ai poteri del Gop chiamato in supplenza del magistrato temporaneamente assente o impedito. Ed infatti, mentre l’art. 10 del D. Leg.vo n. 116/2017, immediatamente applicabile per effetto del richiamo contenuto nel successivo art. 30, prevede rigidi e ristretti limiti con riferimento alle attività delegabili ai Gop nell’ipotesi in cui operino per effetto dell’assegnazione all’Ufficio per il processo, circoscrivendo a pochi casi e solo nell’ambito della giurisdizione civile, la possibilità di delegare la pronuncia di provvedimenti definitori, nessun limite risulta previsto dal legislatore delegato per il Gop che operi in supplenza. Se così è, legittimo sembrerebbe concludere che in quest’ultimo caso il Gop non subisca limitazioni nell’esercizio del suo potere decisionale, fatta eccezione per la definizione dei procedimenti in via generale preclusi ai magistrati onorari (v. art. 11), e per la necessità eventualmente di rispettare le indicazioni ricevute dal titolare del ruolo al momento della designazione in supplenza. La qual cosa, senza dubbio funzionale ad assicurare una maggiore produttività dell’Ufficio, potrebbe destare più di qualche perplessità finendosi così ad attribuire ad un Gop che magari si sostituisce solo per qualche giorno al giudice professionale, poteri più ampi di quelli previsti dall’art. 10 per il magistrato onorario che invece sia stabilmente radicato nell’organizzazione di una sezione, per operare in affiancamento al giudice ordinario.

La questione potrebbe però trovare ragionevole soluzione qualora si ritenessero applicabili i limiti attualmente previsti dall’art. 189 della circolare sulla formazione delle Tabelle degli uffici giudicanti per il triennio in corso (“Fermi tutti i limiti di materia evidenziati, i giudici onorari possono comunque essere destinati in supplenza dei giudici togati anche nei collegi”), ponendosi però in proposito il diverso problema,

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già in premessa segnalato, della compatibilità del Capo VII della circolare con la riforma della magistratura onoraria, che senz’altro vale a rendere indifferibile ed urgente un intervento del C.S.M. a questo riguardo.

6. Forme ed effetti dei diversi modelli di utilizzo dei magistrati onorari presso il Tribunale.

Prima di concludere non sembra superfluo richiamare brevemente l’attenzione sulle formalità necessarie per l’adozione dei diversi modelli di impiego previsti per la magistratura onoraria, e sugli effetti che ne discendono sulla titolarità dei processi.

A tal riguardo è evidente che la mera costituzione di un Ufficio per il processo, nell’ambito del quale si preveda lo svolgimento da parte dei giudici onorari così come degli stagisti, di semplici attività di collaborazione che non comportino l’esercizio di attività giudiziarie, può realizzarsi come provvedimento del Dirigente dell’Ufficio, senza ulteriore formalità. Diversamente nel caso di ricorso alla figura dell’affiancamento, e ancor più per l’assegnazione di processi, così come per la supplenza, occorre una espressa previsione tabellare, eventualmente realizzabile mediante apposita variazione, potendosi al riguardo immaginare che mentre la supplenza rientri nei contenuti classici e inevitabili dell’originario progetto tabellare, l’affiancamento e l’assegnazione di processi possano conseguire a esigenze sopravvenute, dovendo pertanto necessariamente trovare ingresso attraverso la procedura di variazione.

Quanto alla titolarità dei processi, non par dubbio, specie dopo l’espressa precisazione al riguardo contenuta all’art. 10 c. 15, che, così come nel caso di supplenza, anche nel caso di affiancamento del Got, titolare del processo resti solo ed esclusivamente il magistrato ordinario, su delega del quale il magistrato onorario opera, di talchè in qualsiasi momento “in presenza di giustiticati motivi” sia possibile la revoca della delega.

Diversamente nel caso di assegnazione di processi, il magistrato onorario diventa a pieno titolo titolare del processo medesimo, allo stesso modo di quanto accade per il magistrato ordinario.

7. L’utilizzo dei magistrati onorari in supplenza o applicazione presso gli uffici del Giudice di Pace:

Un’ ultima questione sembra meritevole di essere segnalata, ed attiene alla possibilità per il Presidente del Tribunale, prevista dall’art. 32 c. 9, di procedere nell’attuale fase transitoria, a disporre la destinazione dei Got e dei Giudici di Pace in servizio alla data di entrata in vigore della riforma, in supplenza o in applicazione, anche parziale, in un ufficio del Giudice di Pace del circondario nel quale essi prestano servizio, ove ricorrano i presupposti di cui all’articolo 14.

A prescindere dal fatto che stranamente a tal riguardo il legislatore in maniera un po’ contraddittoria con tutto quanto prescritto in materia di supplenza del giudice professionale, consente la “supplenza” oltre che nei casi di assenza o impedimento temporanei del Giudice di Pace, anche nell’ipotesi di “vacanza dell’ufficio”, qualche difficoltà sorge nell’applicazione della norma per la omessa previsione di un termine per la supplenza (viceversa previsto per l’applicazione), e ancor più per la previsione, in sede di comparazione tra più aspiranti soltanto di criteri di preferenza incentrati sulle attitudini e sull’anzianità, senza nessun riferimento alla platea dei soggetti da interpellare per l’incarico.

Ed invero, alla luce dell’esperienza napoletana, che vede sussistere sicuramente la necessità di ricorrere a tale facoltà, a causa della ridotta presenza presso l’Ufficio del Giudice di Pace di Napoli di solo 72 magistrati onorari su 250 allo stato previsti in organico, e viceversa della disponibilità presso il Tribunale di 145 Got, di cui soltanto 65 circa attualmente concretamente impiegati (risultando gli altri in gran parte di recentissima nomina), il dubbio che ricorre è se sia consentito al capo dell’Ufficio rivolgere l’interpello ai soli magistrati

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onorari non impiegati in altri compiti (come sembrerebbero suggerire evidenti ragioni di efficienza dei servizi), o se viceversa, come di recente ritenuto dal Consiglio Giudiziario di Napoli, sia da ritenersi necessario un interpello generalizzato rivolto a tutti i magistrati onorari in servizio nel circondario, e se in questo secondo caso, non potendosi verosimilmente ritenere consentito (in assenza di un’espressa previsione) subordinare l’accoglimento della domanda alla rinunzia al precedente incarico, sia legittimo in sede di comparazione valutare l’inopportunità di un’applicazione parziale, che determini la concentrazione di più incarichi in capo al medesimo magistrato onorario, in presenza di altre risorse non utilizzate, e risultando per altro verso parimenti inopportuna una applicazione totale, ponendo poi quest’ultima l’esigenza di provvedere alla gestione del ruolo lasciato scoperto dal magistrato onorario applicato al Giudice di Pace.

E’ appena il caso di segnalare al riguardo che la risoluzione del problema con l’applicazione analogica delle regole previste per i magistrati ordinari, magari indotta anche dalla necessità di non precludere al Got il diritto a un trattamento economico più vantaggioso, mal si attaglia alla peculiarità della fattispecie, che vede i magistrati onorari propensi ad aggiudicarsi qualsiasi incarico aggiuntivo, con inevitabile pregiudizio della qualità del servizio svolto.