(Risposta a quesiti dell’11 aprile 2001)

Quesiti posti dal Coordinatore dell’Ufficio del Giudice di Pace di Civitavecchia relativi alle controversie rientranti nella competenza territoriale dell’Ufficio del Giudice di Pace di Fiumicino, sede distaccata di Civitavecchia.

(Risposta a quesiti dell’11 aprile 2001)

Il Consiglio Superiore della Magistratura, nella seduta dell’11 aprile 2001, ha adottato la seguente deliberazione:

"Il Consiglio,

- vista la nota in data 4 gennaio 2001 del Presidente f.f. del Tribunale di Civitavecchia concernente quesiti posti dal Coordinatore del locale Ufficio del Giudice di Pace relativi alle controversie rientranti nella competenza territoriale dell’Ufficio del Giudice di Pace di Fiumicino, sede distaccata di

Civitavecchia;

- letto il parere dell’Ufficio Studi e Documentazione n. 150/01 del 20 marzo 2001 (allegato) d e l i b e r a

di rispondere come da parere dell’Ufficio Studi”.

ALLEGATO

Parere n. 150/01 dell’Ufficio Studi e Documentazione I. La richiesta di parere.

Nella seduta del 12.2.2001 l’Ottava Commissione ha chiesto a questo Ufficio di redigere un parere sui quesiti posti dal giudice di pace coordinatore dell’Ufficio di Civitavecchia, di cui alla nota del 15. 12. 2000.

In questa missiva lo scrivente, premesso che il d.m. 11. 10. 2000 ha disposto il passaggio della sezione distaccata di Fiumicino dall’Ufficio del giudice di pace di Roma a quello di Civitavecchia, pone la questione se, per le cause rientranti nella competenza territoriale di una sezione distaccata, le parti possano adire indifferentemente la sede centrale ovvero quella distaccata, osservando che, in caso di risposta positiva, potrebbe darsi luogo ad una duplice iscrizione a ruolo della causa, dapprima presso la sede centrale e poi presso la sede distaccata.

Il richiedente pone inoltre il quesito se, nel caso in cui la causa sia iscritta nella sede principale, il coordinatore dell’Ufficio debba necessariamente trasmettere il fascicolo alla sezione distaccata ovvero assegnarlo ad un giudice dell’Ufficio centrale e se, in quest’ultima ipotesi, l’Ufficio distaccato conserverebbe ancora un ruolo autonomo ovvero assumerebbe il carattere di una mera articolazione interna dell’Ufficio centrale.

II. Osservazioni dell’Ufficio Studi.

1. Occorre in limine segnalare che sul tema proposto della iscrizione a ruolo delle cause assegnate alle sezioni distaccate, dell’ufficio del giudice di pace o anche di tribunale, non risulta che il Ministero della giustizia, interpellato dallo scrivente, abbia emanato disposizioni o circolari che possano

agevolare direttamente la soluzione dei quesiti proposti. Tale mancanza impone di affrontare la questione mediante un inquadramento complessivo del tema in argomento, prendendo

necessariamente le mosse dalla stessa legge che ha previsto l’istituzione delle sezioni distaccate del giudice di pace.

2. La possibilità di istituire sezioni distaccate dell’ufficio di giudice di pace è contemplata nell’art.2, comma 2, della legge istitutiva del 21.11.1991, n. 374. Questa legge peraltro si limita a prevedere l’eventualità della costituzione delle sezioni distaccate, indicando il relativo procedimento da seguire,

1 Attardi, Le nuove disposizioni sul processo civile, Padova 1991, 294; Capponi, Il giudice di pace. Commento alla L.374/1991, Napoli 1992, 12; Barchi, Commento alla legge 21 novembre 1991 n.374 ( art.2 ), in Le nuove leggi civ. comm. 1995, 644; Carcano – Salvato, Il giudice di pace, Milano 1996, 151;

2 Giud. pace Roma, 3. 1. 1997, in Il giudice di pace 1997, 298.

senza dettare disposizioni specifiche in ordine alla loro organizzazione burocratica né criteri di

ripartizione della competenza tra sede principale e sezione distaccata. Né disposizioni in tal senso si rinvengono nelle leggi successive che si sono occupate del giudice di pace (d.l. 7.10.1994 n. 571 e l. 24.11.1999 n. 468).

L’estrema sobrietà della disciplina sembra peraltro trovare spiegazione e giustificazione nella circostanza che il modulo organizzatorio costituito dalla articolazione dell’ufficio giudiziario in una sede principale ed in una o più sezioni distaccate aveva già trovato definizione ed attuazione con riferimento alle preture circondariali, sicché la strutturazione data al nuovo ufficio giudiziario del giudice di pace è andata a calarsi in un modello ormai sufficientemente collaudato, di cui ha assorbito i tratti essenziali e particolari.

La legge 1.2.1989 n. 30 aveva infatti provveduto a sopprimere la tradizionale organizzazione territoriale degli uffici di pretura su base mandamentale, istituendo le preture circondariali e trasformando in sezioni distaccate delle medesime le ex preture mandamentali non aventi sede nel capoluogo del circondario. A tale legge aveva fatto seguito la norma di interpretazione autentica approvata con d.l. 15. 5. 1989 n.173, convertito con modificazione con la legge 11.7.1989 n. 251, la quale stabiliva che la ripartizione degli affari tra sede principale e sezione distaccata dovesse uniformarsi alla regola della territorialità e che la violazione di un tale criterio potesse essere rilevata, anche d’ufficio, non oltre la prima udienza ovvero, per il processo penale, subito dopo compiute per la prima volta le formalità di apertura del dibattimento, e quindi decisa immediatamente con ordinanza.

L’assetto definito da questa legge rafforzava l’orientamento che negava alla ripartizione degli affari tra sede principale e sezione distaccata la natura di questione di competenza territoriale in senso tecnico. La violazione delle disposizioni attinenti alla trattazione della causa tra sede principale e sezione distaccata veniva invece ricondotta nell’ambito dei criteri di organizzazione dell’ufficio, nella premessa che la sezione distaccata fosse una mera articolazione interna, a base territoriale, di un ufficio che rimaneva unico. La relativa questione pertanto non involgeva l’applicazione dei criteri processuali di ripartizione della competenza territoriale tra uffici diversi, ma, più propriamente, la materia tabellare, vale a dire le regole di ripartizione degli affari all’interno del medesimo ufficio giudiziario, anche se, può aggiungersi, in questo caso la legge stessa attribuiva al rispetto di tali regole di ripartizione una particolare rilevanza processuale, dal momento che riconosceva che la loro violazione, una volta accertata, dovesse portare alla trasmigrazione del processo da un giudice all’altro, vale a dire dalla sede principale alla sezione distaccata o viceversa.

La questione è stata affrontata ex professo dalla Corte di cassazione, chiamata a pronunciarsi sulla esperibilità del rimedio del regolamento di competenza avverso le ordinanze che risolvevano le eccezioni di ufficio o di parte in ordine alla assegnazione del processo alla sede principale o alla sezione distaccata, e risolta definitivamente, dopo qualche oscillazione, nel senso sopra illustrato, con la sentenza a Sezioni unite n.1374 del 10.2.1994.

Il medesimo assetto ordinamentale può ritenersi sia stato accolto dal legislatore con la legge istitutiva dell’ufficio del giudice di pace. Invero già i primi commentatori della legge ponevano in evidenza che lo stesso dettato normativo, proprio in ragione del suo linguaggio scarno ed essenziale, esprimeva univocamente l’intento di strutturare il nuovo ufficio, per l’aspetto qui evidenziato, nel solco del modello organizzatorio predisposto per le preture circondariali¹. La relazione che si instaura tra sede principale e sezione distaccata assegna pertanto a quest’ultima i caratteri di una mera ed eventuale articolazione interna. L’ufficio del giudice di pace rimane unico e non si sdoppia o moltiplica nel caso in cui siano costituite una o più sezioni distaccate. A sua volta, l'assegnazione delle cause tra sede principale e sezione distaccata risponde ad un criterio di organizzazione e ripartizione interna del lavoro, e non dà luogo ad una questione di competenza territoriale in senso tecnico - processuale².

Merita aggiungere che questo modello di organizzazione è stato adottato dal legislatore anche

3 La tabella delle piante organiche dei giudici di pace allegata ai dd.mm. del 3. 7. 1992 che hanno determinato le sedi nei singoli distretti contiene infatti la distinta indicazione dell’organico dei giudici per ciascuna sezione distaccata.

quando, in tempi più recenti, con l’istituzione del giudice unico di primo grado e la soppressione degli uffici di pretura, sono state previste le sezioni distaccate di tribunale.

Gli artt. 48 bis e seguenti dell’Ordinamento giudiziario, introdotti dal d.lgs. n.51 del 19. 2. 1998, disegnano infatti le sezioni distaccate di tribunale come mere articolazioni interne di un unico ufficio giudiziario. In questa occasione anzi il legislatore ha usato un lessico più chiaro ed univoco in tal senso, laddove in particolare contrappone la sede <principale> alle <sezioni distaccate> (artt.48 quater, 48 quinques e 48 sexies), accentuando il vincolo della appartenenza sia con riferimento alla prima che con riguardo alle seconde. Questa prospettiva di dipendenza e di non autonomia risulta inoltre rafforzata dalle disposizioni che introducono dei limiti alla trattazione degli affari presso la sede distaccata, in deroga al criterio territoriale (per le cause , sia civili che penali, devolute alla cognizione del tribunale in composizione collegiale, per le controversie di lavoro, per le funzioni di g.i.p. e g.u.p.), o prevedono la possibilità che udienze relative a procedimenti da trattare in una sezione distaccata siano celebrate nella sede principale e viceversa (art.48 quinques) o che i magistrati addetti alla sezione distaccata possano svolgere funzioni anche presso la sede principale (art.48 sexies).

Il rapporto così delineato tra sede principale e sezione distaccata trova logica circolarità, sul piano processuale, nell’art.83 ter disp. att. c.p.c. che, riproducendo nel suo tratto essenziale l’analoga disposizione dettata per il procedimento di pretura, dispone che l’inosservanza delle disposizioni dell’ordinamento giudiziario relative alla ripartizione tra sede principale e sezione distaccata, per le cause spettanti alla cognizione del giudice monocratico - al di fuori cioè della applicabilità dell’art. 281 octies c.p.c -, può essere rilevata non oltre la prima udienza di discussione e quindi risolta, nel caso in cui sia ritenuta fondata, mediante la trasmissione da parte del g.i. della causa al presidente del tribunale, il quale provvede con decreto non impugnabile.

Questa disposizione, che traduce sul piano processuale il connotato di mera organizzazione interna della relazione tra sede e sezione distaccata, escludendo che essa possa dar luogo ad una questione di competenza, merita di essere sottolineata, in quanto attualmente sembra costituire la più precisa indicazione normativa per la configurazione in termini di unicità degli uffici di giudice di pace.

Ciò in ragione della natura processuale della norma ed a cagione del rinvio operato dall’art. 311 c.p.c., secondo cui il procedimento davanti al giudice di pace è retto, per tutto quanto non regolato da espresse disposizioni di legge, dalle norme relative al procedimento davanti al tribunale in composizione monocratica. Ne discende che, in mancanza di disposizioni disciplinanti, sul piano processuale, il rapporto tra sede e sezione distaccata del giudice di pace, dinanzi a quest’ultimo risulta applicabile l’art. 83 ter att. c.p.c., conclusione questa che conferma e legittima la definizione della sezione distaccata come mera articolazione territoriale di un unico ufficio giudiziario.

3. Un ulteriore ordine di considerazioni, ai fini della soluzione dei quesiti proposti, meritano gli aspetti burocratici legati alla previsione delle sezioni distaccate degli uffici del giudice di pace.

Certamente lo scopo di tale previsione va colto nell’intento di realizzare una forma di decentramento giudiziario, al fine di avvicinare, attese le competenze dell’ufficio e lo spazio che il favore verso una soluzione conciliativa della controversia trova nell’apposito rito, l’esercizio della giurisdizione al territorio e quindi alla cittadinanza che vi risiede.

Il decentramento, implicando che il processo sia celebrato presso la sede distaccata, impone d’altra parte che questa sia dotata di personale e di mezzi, cioè, in altre parole, di un organico di giudici³, di personale ausiliario e di un proprio ufficio di cancelleria.

Tanto premesso, ai fini della iscrizione della causa a ruolo, può osservarsi che la stessa celebrazione del processo presso la sede distaccata e la presenza in essa di una struttura

burocratica porta a ritenere che la iscrizione possa essere chiesta ed ottenuta presso la cancelleria della stessa sezione distaccata. Invero, una diversa soluzione, che facesse carico alla parte che si è rivolta al giudice della sezione distaccata, presso cui si svolgerà il giudizio, di rivolgersi alla

cancelleria della sede principale per la iscrizione della causa a ruolo sembra confliggere con lo stesso fondamento logico e finalistico del decentramento giudiziario che è alla base della istituzione delle sezioni distaccate.

Contro tale conclusione non varrebbe osservare che la sezione distaccata è una articolazione periferica di un ufficio centrale e che, così ragionando, si finirebbe per dare ad essa una eccessiva autonomia dalla sede principale. Tale possibilità appare infatti insita nel principio del decentramento che la legge istitutiva ha voluto attuare, il quale presuppone una articolazione anche burocratica, con competenze quindi anche amministrative, della sezione distaccata rispetto alla sede principale.

Per le sezioni distaccate di tribunale questa soluzione appare chiaramente perseguita ed accolta alla luce del recente regolamento recante norme per la tenuta dei registri presso gli uffici giudiziari, emanato con d.m. 27.3.2000 n. 264, il quale prevede che presso la cancelleria delle sezioni distaccate siano tenuti determinati registri, tra cui i ruoli generali degli affari civili – cause ordinarie e degli affari civili – procedimenti speciali sommari. Siffatta previsione presuppone infatti la possibilità di iscrizione a ruolo direttamente presso la cancelleria della sezione distaccata.

Il citato regolamento non contiene invece una disposizione analoga per le sezioni distaccate degli uffici di giudice di pace.

La conclusione raggiunta non sembra tuttavia trovare in questa omissione dei seri elementi di confutazione. L’espressa previsione di distinti registri di cancelleria non costituisce infatti un

presupposto necessario ed ineliminabile per affermare la praticabilità di un modello organizzatorio in grado di consentire l’iscrizione a ruolo direttamente presso la sezione distaccata. Anche per tale evenienza può richiamarsi l’organizzazione attuata presso le preture circondariali, a cui come si è detto risulta essersi ispirato il legislatore del 1991. La circolare ministeriale del 21.4.1989, parte II lett.a), disponeva infatti che i ruoli generali fossero tenuti sia presso la sede principale che presso le sezioni distaccate, prevedendo che presso queste ultime essi avessero una numerazione a scaglioni numerici progressivi. Per gli uffici di giudice di pace pertanto la circostanza che il registro sia unico non impedisce che esso, proprio al fine di attuare pienamente il decentramento giudiziario, possa essere diviso a scaglioni, assegnandone un quoziente, a partire da una certa numerazione, alla sezione distaccata. La cancelleria di quest’ultima è così chiamata a gestire direttamente una porzione del ruolo generale, che rimane unico, iscrivendo direttamente le cause che vengono proposte dinanzi ad essa.

Così come avveniva per le sezioni distaccate delle preture circondariali, può pertanto ritenersi che le parti che indicano nell’atto di citazione una determinata sezione distaccata del giudice di pace possano senz’altro richiedere l’iscrizione a ruolo presso la cancelleria di quest’ultima. Pur in

mancanza di specifiche disposizioni dovrebbe infatti ritenersi che valgano per questi uffici le

prescrizioni e le prassi instauratesi quando erano operanti le preture. In ogni caso può osservarsi che la riconosciuta possibilità di iscrivere la causa presso l’ufficio di cancelleria delle sezioni distaccate del tribunale potrebbe venire pacificamente estesa, pur in mancanza di espresse prescrizioni, anche alle sezioni distaccate dei giudici di pace, per la sostanziale identità del modello organizzatorio in vigore tra i due uffici. Tale soluzione è adottata nell’ufficio del giudice di pace di Roma.

Diversa questione è invece se le parti possano chiedere l’iscrizione a ruolo, in alternativa, anche presso la cancelleria della sede principale.

Al riguardo può osservarsi che la risposta positiva a questa domanda presuppone che, una volta che la causa sia iscritta a ruolo presso la sede principale, essa dovrebbe essere trasmessa alla sezione distaccata, ove acquisterebbe un nuovo numero di ruolo, necessario in ragione della

autonomia della porzione di ruolo assegnata a quest’ultima. La modificazione del numero di ruolo, non potrebbe peraltro che perfezionarsi in forza della cancellazione del numero originario e di una nuova iscrizione, ciò al fine di evitare che la stessa causa risulti iscritta due volte sul ruolo.

Proprio l’artificiosità di un simile meccanismo induce ragionevolmente a superare la soluzione positiva che in astratto potrebbe essere data al quesito, argomentabile in forza della considerazione di carattere generale secondo cui sede principale e sezione distaccata sono articolazioni di un unico ufficio. In effetti non sembra pienamente rispondente ai criteri di buona amministrazione e di

efficienza dell’organizzazione dei pubblici uffici ritenere che la cancelleria della sede principale sia tenuta ad iscrivere a ruolo una causa che debba immediatamente trasmettere ad una propria articolazione interna, provvista delle medesime competenze e del medesimo registro, con

conseguente iscrizione e successiva modificazione del numero di ruolo. Questo sistema farraginoso non sembra nemmeno tutelare la parte richiedente, la quale ha certamente interesse al

mantenimento del numero di ruolo assegnato in sede di prima iscrizione e ad una pronta assegnazione della causa al giudice incaricato della trattazione, atto questo necessariamente

4 In dottrina si sottolinea che l’iscrizione a ruolo ha come presupposto negativo che la causa non sia già stata iscritta e che, essendo l’iscrizione a ruolo atto dell’ufficio, è onere del cancelliere verificare che la iscrizione non sia già avvenuta; cfr. Saletti, Iscrizione della causa a ruolo, in Enc. giur. Treccani, vol.XVII, Roma 1989, 2, ed AA. ivi citati.

successivo all’iscrizione a ruolo (art.168 bis c.p.c.). Non indifferente appare poi l’inconveniente che esso potrebbe cagionare nell’ipotesi di una doppia iscrizione a ruolo, chiesta ad esempio dall’attore e dal convenuto, presso la sede principale e presso la sezione distaccata. Di fronte alla seconda richiesta la cancelleria si troverebbe infatti nella obiettiva difficoltà di verificare se la nota di iscrizione a ruolo riguarda in realtà una causa che è già stata iscritta⁴, sicché l’errore potrebbe presumibilmente venire percepito soltanto successivamente.

Per tali motivi si ritiene che, pur essendo in astratto possibile consentire alla parte che si rivolge al giudice della sezione distaccata di chiedere l’iscrizione a ruolo della relativa causa presso la sede principale, tuttavia un eventuale rifiuto di questa richiesta, giustificato da disposizioni interne o anche dalla prassi, accompagnato dall’invito a rivolgersi alla cancelleria della sezione distaccata, non potrebbe considerarsi illegittimo, rispondendo ad indubbi criteri di buona organizzazione dell’ufficio. Una prescrizione in tal senso potrebbe del resto agevolmente trarsi per implicito dalla stessa assegnazione alla cancelleria della sezione distaccata di una porzione autonoma del ruolo relativo agli affari generali.

4. Nei suesposti rilievi sembra trovare soluzione anche l’ulteriore quesito proposto, se vale a dire il coordinatore dell’ufficio debba necessariamente trasmettere il fascicolo alla sezione distaccata ovvero possa assegnarlo ad un giudice della sede principale. In ogni caso il problema trova idonea definizione, sul piano processuale, nell’onere posto all’attore dall’art.163, comma 3 n.1), di indicare compiutamente il giudice adito e nella considerazione che l’eventuale diversa assegnazione della causa, tra il giudice della sede principale e quello della sezione distaccata, rispetto al giudice indicato nell’atto di citazione deve essere necessariamente preceduta da una delibazione del giudice

assegnatario della causa, nel corso del processo, in contraddittorio con le parti, ai sensi del cit. art.

83 ter att. c.p.c..

III. Conclusioni.

Alla luce delle considerazioni che precedono e, in particolare, dei rilievi secondo cui le sezioni distaccate costituiscono una articolazione territoriale di un unico ufficio giudiziario e sono volte a realizzare una forma di decentramento, si ritiene che la struttura burocratica di cui esse sono fornite consenta senz’altro alla parte che si rivolge all’organo della sezione distaccata di chiedere ed ottenere l’iscrizione a ruolo della causa presso l’ufficio di cancelleria di quest’ultima.

Pur non potendosi inoltre negare in astratto l’ammissibilità che l’iscrizione a ruolo possa essere ottenuta, in alternativa, anche presso la cancelleria della sede principale, tuttavia motivi di efficienza e di buona amministrazione sembrano consigliare la soluzione secondo cui la causa possa essere iscritta a ruolo soltanto presso la cancelleria della sezione distaccata.

L’indicazione del giudice adìto contenuta nell’atto di citazione con riferimento alla sede principale o alla sezione distaccata di un ufficio giudiziario non appare modificabile ad opera del dirigente dell’ufficio in sede di assegnazione della causa al giudice per la sua trattazione, ma solo successivamente, qualora della relativa questione egli risulti investito dal giudice della causa, in forza di un atto di trasmissione emanabile soltanto nel corso del processo, in contraddittorio con le parti.