PROGETTO DI CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI DELL'UNIONE EUROPEA [email protected]
Bruxelles, 20 gennaio 2000 (26.01)
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NOTA INFORMATIVA
Oggetto: Progetto di Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea - Problemi orizzontali
In vista del dibattito generale sulla Carta che si svolgerà il 2 febbraio, il Presidente ha chiesto al Segretariato della Convenzione di presentare una sintesi di alcuni problemi orizzontali che esso dovrà prendere in esame. Il documento è trasmesso ai membri della Convenzione per informazione.
I. Dichiarazione politica o testo di natura giuridica
1. Il mandato del Consiglio europeo di Colonia non indica quale forma debba assumere il progetto di Carta risultante dai lavori della Convenzione. Si precisa semplicemente che esso costituirà la base per una dichiarazione interistituzionale e che la sua eventuale integrazione nei trattati sarà oggetto di un ulteriore esame.
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2. A seconda dell'importanza che si annette alle diverse finalità del progetto, il risultato dei lavori può variare completamente. Potrebbe trattarsi di una dichiarazione politica, nel qual caso saranno indispensabili ulteriori lavori per trasformare tale dichiarazione in un testo che possa essere integrato nei trattati, oppure potrebbe trattarsi di un testo giuridico e, in tal caso, bisognerà prestare particolare attenzione alla sua redazione e soprattutto alla sua compatibilità con i trattati poiché, per definizione, deve essere integrato negli stessi senza modificarli.
3. La scelta tra queste due formule è di natura politica, ma avrà una grande importanza per i futuri lavori della Convenzione.
II. Carta dei diritti dell'Unione
4. La Carta è destinata ad applicarsi alle istituzioni dell'Unione e non alle attività degli Stati membri che non rientrano nel campo di applicazione del diritto comunitario o del diritto dell'Unione. Conformemente alla giurisprudenza della Corte, gli Stati membri sono infatti tenuti a rispettare i diritti fondamentali allorché agiscono nel campo di applicazione dei trattati per attuare il diritto comunitario (o dell'Unione) o per derogarvi (Corte di giustizia, sentenza del 18.6.1991, ERT, C-260/89, Racc. I-2925, punto 43).
5. Resta il fatto che la Carta non può, di per sé, imporre obblighi agli Stati membri al di fuori del campo di applicazione del diritto dell'Unione in senso lato. Una delle sue disposizioni della Carta dovrebbe pertanto precisarle questo punto.
6. La Carta mira a stabilire un elenco dei diritti e non ha lo scopo di attribuire nuove competenze all'Unione per legiferare nel campo dei diritti fondamentali. Nel suo parere 2/94 del 28.3.1996 (Racc. I-1759) la Corte di giustizia ha operato una chiara distinzione tra l'obbligo di rispettare i diritti fondamentali e la competenza a legiferare in materia di diritti fondamentali. La Carta si colloca esclusivamente nel quadro delle competenze attuali. Se quest'ultime fossero estese in seguito ad una revisione dei trattati, essa si applicherebbe naturalmente alle nuove competenze così create.
7. La Carta si applica alle istituzioni dell'Unione e il Consiglio europeo di Colonia non si riferisce alla sola Comunità. Essa dovrebbe pertanto essere redatta nell'ottica di un'applicazione sia nel quadro del trattato sull'Unione europea che in quello dei trattati comunitari. In altri termini, la Carta si applica anche ai titoli V (PESC) e VI (GAI) del trattato sull'Unione europea.
III. Titolari dei diritti garantiti
8. Si tratta di una questione giuridicamente molto complessa. Se si segue la formula della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, essa si applica a qualsiasi persona soggetta alla giurisdizione di uno Stato parte contraente. Mutatis mutandis, la Carta si applicherebbe quindi a tutte le persone soggette alla giurisdizione dell'Unione.
9. Tale soluzione solleva difficoltà per quanto riguarda in particolare alcuni diritti sociali che non sono sistematicamente applicabili ai lavoratori dei paesi terzi e il cui campo di applicazione potrebbe inoltre variare a seconda degli accordi conclusi dall'Unione con i paesi terzi. Lo stesso vale, beninteso, per quanto riguarda la libera circolazione.
10. Infine, i diritti connessi con la cittadinanza europea, che sono di carattere politico, possono essere concessi soltanto alle persone aventi la cittadinanza di uno degli Stati membri.
Nell'esercizio di tali diritti non possono esservi discriminazioni basate sulla nazionalità.
11. Tale differenziazione si complica con l'introduzione di una clausola generale di non discriminazione, che potrebbe essere inconciliabile con l'esistenza di diritti specifici riservati ai cittadini comunitari o assimilati.
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12. Tale difficoltà può essere risolta. Nella sentenza Chorfi del 7.8.1996, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha affermato che il trattamento preferenziale concesso ai cittadini comunitari in materia di espulsione si basa su un motivo obiettivo e ragionevole. Si possono pertanto ammettere trattamenti differenziati.
13. Pertanto, si potrebbe forse riflettere su un'eventuale applicazione della Carta a tutte le persone soggette al diritto dell'Unione, con una riserva per i diritti specifici dei quali beneficiano i cittadini dell'Unione. Un esempio è rappresentato dall'articolo 25 della dichiarazione del Parlamento europeo, che si prefiggeva l'obiettivo, anche se non del tutto conseguito, di risolvere il problema.
14. Nella prospettiva di un'integrazione nei trattati bisognerà dedicare particolare attenzione a questo problema fondamentale. Va osservato che l'articolo 13 del TCE non include di per sé una clausola generale di non discriminazione, ma prevede che la Comunità possa combattere la discriminazione nell'ambito delle sue competenze. L'articolo 6 del TUE, a sua volta, rimanda alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e quindi al suo articolo 14, che vieta la discriminazione nell'esercizio dei diritti garantiti dalla stessa.Va inoltre rilevato che si sta attualmente negoziando in seno al Consiglio d'Europa un protocollo aggiuntivo alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo che vieta qualsiasi discriminazione.
IV Relazione con gli strumenti internazionali di salvaguardia dei diritti dell'uomo e le tradizioni costituzionali comuni
15. Viene spesso sollevato il problema della relazione tra la Carta e la Convenzione europea dei diritti dell'uomo. La redazione della Carta non ha alcuna incidenza diretta sulla questione dell'adesione della Comunità a detta Convenzione. In effetti, il problema dell'adesione può porsi indipendentemente dal fatto che la Comunità disponga o meno di una Carta. La Carta costituisce un catalogo dei diritti che l'Unione riconosce, così come ogni Stato parte contraente della Convenzione dispone di una sua Carta dei diritti fondamentali. Ciò non la dispensa dal rispetto della Convenzione. L'adesione a sua volta stabilirebbe un controllo esterno sul modo in cui la Comunità rispetta la Convenzione. Tale adesione è subordinata, secondo la Corte di giustizia delle Comunità, ad una revisione del trattato.
16. L'articolo 6 del TUE impone all'Unione il rispetto della Convenzione. Ne risulta che la Convenzione costituisce uno standard minimo e che la Carta non può costituire un passo indietro rispetto alla Convenzione così come viene interpretata dalla Corte europea dei diritti dell'uomo. Tale precisazione è particolarmente importante in quanto sussiste sempre il rischio che un singolo cittadino adisca la Corte europea dei diritti dell'uomo per una misura nazionale di attuazione del diritto comunitario e che quest'ultimo venga dichiarato contrario alla Convenzione, mentre forse la Corte di giustizia non si sarebbe pronunziata in tal senso (cfr. CEDU, Sentenza Matthews c/Royaume-Uni del 18.2.1999 a proposito delle elezioni europee e di Gibilterra).
17. La stessa considerazione vale anche per le tradizioni costituzionali comuni.
18. Pertanto, sarebbe forse utile riflettere su una clausola che stabilisca che la Carta non pregiudica la protezione offerta dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e le tradizioni costituzionali comuni nonché quella offerta da altri strumenti che sarà opportuno individuare (patto delle Nazioni Unite, Carta sociale europea ecc.).
V. Questione della limitazione dei diritti garantiti
19. I diritti garantiti non sono illimitati. La Convenzione europea autorizza le limitazioni prescritte dalla legge e necessarie in una società democratica. Vi sono altre formule che salvaguardano l'essenza stessa del diritto garantito. Occorrerà certamente riflettere sulla formula per una limitazione. Ci si potrebbe, ad esempio, ispirare all'articolo G (Parte V) della Carta sociale europea.
VI. Categorie di diritti
20. I diritti da garantire non hanno la stessa natura. Vi sono diritti per i quali si può chiaramente adire un organo giurisdizionale. Per altri è invece necessaria un'azione dell'Unione, azione nel quadro della quale il legislatore dispone di un ampio margine di valutazione.
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21. Tale distinzione non implica, contrariamente a quanto sostengono alcuni, un'opposizione tra diritti civili e politici e diritti sociali. Infatti, alcuni diritti sociali, come il diritto sindacale, possono essere invocati dinanzi ad un organo giurisdizionale mentre altri, come il diritto al lavoro, lo sono molto più difficilmente.
22. Occorre quindi riflettere su ciascun diritto al fine di determinare se esso possa essere invocato dinanzi ad un organo giurisdizionale o se possa essere formulato in modo tale che lo sia.
Alcuni diritti potrebbero forse essere definiti come principi politici d'azione dell'Unione da concretizzarsi tramite un'azione del legislatore. E' quanto è stato stabilito nella dichiarazione del Parlamento per il diritto all'ambiente (articolo 24) o le condizioni di lavoro (articolo 13).
VII. Controllo giurisdizionale
23. Se la Carta viene integrata nel trattato, il suo rispetto sarà garantito dalle disposizioni relative al controllo giurisdizionale contenuta nei trattati. Il controllo verrà effettuato dalla Corte di giustizia adita direttamente o in via pregiudiziale da un giudice nazionale. Il sistema di controllo differirà a seconda dei pilastri.
24. Esiste una contraddizione tra il diritto ad un giudice risultante dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e il sistema dei trattati? Il sistema di ricorso previsto dai trattati è un sistema completo poiché, quando la Corte non può essere adita direttamente, le giurisdizioni nazionali possono essere chiamate a pronunciarsi sugli atti nazionali di attuazione del diritto comunitario.
25. Vi sono tuttavia casi nei quali non è necessario alcun atto nazionale di esecuzione in quanto la legislazione comunitaria si limita a formulare un divieto. La sola possibilità che sussiste per il singolo cittadino è quella di fare ricorso contro la sanzione eventualmente inflittagli dalle giurisdizioni nazionali in caso di violazione della legislazione comunitaria. Alcuni ritengono che non sia normale che il singolo cittadino sia indotto a commettere una violazione per avere la possibilità di presentare un ricorso, poiché non dispone del diritto di ricorrere direttamente contro l'atto comunitario in questione. Tuttavia, non è chiaro se su questo punto la giurisprudenza della Corte sia consolidata; quest'ultima dovrà pronunciarsi tra breve in proposito.
26. Nella sua relazione in preparazione dell'ultima Conferenza intergovernativa, la Corte aveva avanzato l'idea di istituire un ricorso specifico ("Verfassungsbeschwerde"). La conferenza intergovernativa non ha accolto tale suggerimento.
CONCLUSIONI
27. La presente nota non è esauriente e si limita a esporre alcuni problemi orizzontali senza approfondirli. Sulla base delle discussioni in sede di Convenzione, occorrerà procedere a un esame giuridico approfondito di tali problemi.
