LMo DELLA

SEGRETARIATO GENERALE

DELLA PRESIDENZA DELLA REPUBBLICA

RELAZIO}""TE DELLA COMMISSIONE PRESIDENZIALE PER LO SruDIO DEI PROBLEMI

CONCER~1El\.TJ1

LA DISCIPLINA E LE FUNZIONI DEL CONSIGLIO SUPERIORE DELLA MAGISTRAlURA

LMo P.ALADIN

.AlTI RELATIVl .ALLA COSTITUZIONE DEll.A COMMISSIONE

PRESIDE~ZIALE

DI STUDIO SUL C.S.M.. . • . • . . . . . • . . . .

COMPOSIZlOKE DEI1-.A

COMM]SS10~E

PRESlDEl':ZIALE

.. - • • <II •

PRafESSA . . . . • . . . . • • • . . . • . . . .

^{o • •}

RELAZIOl\."E DE.L.LA COMl\USSIOJ\E PRESIDENZIALE. - ^{. . .} - ^.

^~

- Not2

inUoduru\·2. . ... .. .

^~

... . . .. . . ... _ . .. . _ _

^{1111 . . . _ . . . .}

l. Compiti della Comm.issione Presidenziale. • • • _ . • • . • • • ••

2.

Cenni

introduttivj SUll2 posizione c sulle funzjorU del eS.M.. • . • . . . 3. Autonomia dc:112 magistr.arun e riserve di legge. . • . • : • • • . •

4.

Potestà rego)amenuri del

C.S.~!.

••• _ • • _ • • • • • • • • • • • • • • . 5. Natura delle circolari consiliari • • • • .. .. . . • .. • . • • • • .. • • • . ••

6. St/,Jlr:

tipologi2 delle circolari c, loro fondamenti giustificathoj. • • • _ ••

7. Regime dei giudizi c degli illeciti

discip~

. . . ,' ••

S.

St/,ltIt:

problem-atiche dej provvedimenti disciplinari -. . . . 9. Provvedimenti «pandisciplinarh, • carico dei magistnti. • • • • • .... .

---~1I'tO"l;-._.lR~UI:Ppom (f'2

il C.S.M. c

il

Ministro di G,m" e Giusthia .• ' • • • • • • • 11. P.aren. proposte cd «esternazjoni» del,

CS.M~

• _ . . . . 12. D.ati compll.utistici c progetti di revisione cost.ituz.ionale in tema di composwone c di

Struttur.a

del C.S.M.. • .. • • .. • • • .. • .. .. • _. • •••

13. Questioni inerenti alla legge isututh-a n. 195 de] 195.8 •

^{6 _ _ • • • • • •}

14 ... Conclusioni. . - .. .. . .. . • . . . .. . . .. . . . .. .. . . . ^{... .}

^...

ATIl RELATIVI ALLA COSTITUZIONE DELLA COM1fISSIONE PRESIDENZIALE

DI STUDIO SUL C.S.M.

- DUTeto mI Pruidtnlt lItlla RtpJlbblùa 26 Il/glio 1990

- ((Indirizzo di salufo». tlel Pruùlmte dtlla Rtpllbblittl p/r finJeJiammto tifi ConJiglio SI/periore tiella MagiJlrafJlr4 (tjl,aJriennia

1990~1994).

(Estratto)

7

.:

!

VlSTA la legge 9 agosto 1948,11.1077;

\7JSTO il proprio decreto 30 ottobre 1985, n. 9, sull'ordinamento degli uffici e dei Senili del Segretariato Generale della .Presidenn della Repubblica;

SE~"TITO

il Ministro di Ora:ia e Giustùia, SULLA PROPOSTA de] Segretario Generale

DECRETA

An. l

(lstit~one)

!. istituita, presso il Presidente della Repubblica

e

nell'ambito de] Segretariato Generale della Presidenza della Repubblica, una Commissione Presiden:iale per lo studio dei problemi relath; alla norma·tiva e alle funzioni del Consiglio Superiorè della Magistratura.

Art. 2

(Compiti)

l. Al fme di esprimere un parere al Presidente deUa Repubblica in rela:ione all'c- . serCÌz.io delle funzioni attribuitegli dalla Costitutione, la Commissione esamina

i

pro- blemi della posilione costituzionale, della natura giuridica, dei compiti e delle attribu- zioni dd Consiglio Superiore della Magistratura, Rcondo le norme della Costitu:zio- ne, della legge 24-3-1958, n. 195 e successive modificazioni. c delle altre leggi

ⁱⁿ

mate- ria, rispetto all'ordinamento

giudiziario

e alJ'esercizio dell!! funzione

giudi:::iaria

e della funzione giurisdizionale

in

particolare, rispettO ai compiti ed aUt attribulioni del }vH- nistro di Grazia e Giustizia, identificando altresì il ruolo de1 conferimento

deHa

Presi- denza dd Consiglio Superiore della 1iagisttatura al Presidente della Repubblica.

9

.:

2. La Commissione esamina quali attribuzioni c attività il Consiglio abbia eserci- Uto, indhiduando 5ulla base di quali norme e principi eenerali, consuerudini o prassi

interpreta rive o modi{icltive.

~

3. Accerta lo stato della giurisprudU1%1 e della domina

in

materia, an-che con riferimento' alle

altre

esperieru:e europee comparabili con quella italiana.

4f. Ove 16 ritenga necessario od opponuno, anche a seguito de] risultato delle analisi compiute, la Commissione può formulare ipotesi di soluzione dci problemi esaminati, ahche

in via

di modifica della Jegisluione vigente.

An. 3

(Rda::iont' della Commwiont)

1.

La Commissione riferisce al PresidentedeUa Repubblica con una rela:ione 5crina, con allegati la. documentazione raccolta, la indicuione della documentazione consultata e, 6e ritenuto necessario,

i

verbali delle sedute.

, 2. A richiesta dei componenti interessati. nella relazione può darsi conto dr cven- ruali opinioni dissem:ienti su singoli problemi o sul complesso della relanone.

An ...

(ComPOjllion.e, presidn:,a,

stgrftef'ia ~'sede)

l. La Commissione di srudio è composta di un presidente e di otto membri nomin,ari dal Presidente della Repubblica.

2. La Commissione ha sede presso il Segretariato Generale della Preside.rua della Repubblica e utiliua le strutture e il personale del Segretariato Generale t)onché l'al·

tro personale evenrualmente comandato a tal fine.

3. La Commissione è assistita da

un

segretario nominato dal Presidente della Commissione d'intesa con il l'residente della Repùbblica e da un ufficio di segreteria costituito, d'intesa con ilPresidente della Commissione. dal Segretario Generale della Presidenza della Repubblica.

An. 5

(Relazioni

ETa

Presidente della

Rfpu.bblica e Commissione)

1. La Commissione presidenziale svolge il suo mandato in piena autonomia e indipenderua, fuori da ogni indirizzo, istru:ione o direttiva di merito.

2. Il Presidente della Commissione tiene informato il Presidente della

R<:p~bblica

dei lavori deUa Commissione.

10

.-

3. Anche in reJa2ione I tale infonnativa,

i1

Presidente della Repubblica può porre alla Commissione ulteriori Quesiti sui quali la Commissione Presiden.zia]e si esprime nella sua rela:ione.

An. 6

(S~)

Le

spese per

il

funzionamento della Commissione Presideruia1e sono a carico dd bilancio del Segretariato Genera1e della Presidema

della

Repubblica.

COSSIGA

BERLINGUER, Seraario QmnDlt

Roma, 26 Jur.ho 199;)

11

"

«INDIRIZZO DI SALUTO))

DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA PER L'INSEDIAMENTO

DEL CONSIGLIO SUPERlORE DELLA MAGISTRATURA (QUADRlENNIO 1990-1994) (Ertr4tlo)

... Sar;] /'trJonlQ

dc

parlt

IIIUt

ÙIItrD10,

111/ pUJnO mll4

&Drrtllq:t.,a,

Ik/Ia

~or­

rtnza, Jtllo prMJJtnza t

Jtl

rÙptllo ptr Il f"tJlT"I 111I1pitl:tt Juisioni

mI

ParlamlnloJ lmI1 IIncor piilatltnlo miIt.rr11 ntlltllrtit.,io Jtlll mit flmtioni in Imo 111 CDnsit,lio t fllori Jj I1S0 ,ulla mia 4Jlltonomio politùo-ÌJlilliZionalt.

Sono ((rlo rhl 1IIIIi uro, Signori C0111pDntnti

tld

CDnIit.1io SlIJ>triort, romprtnatranno il

srr40 t il Jignifir4to

JtI mio

I1Ppt/lO 111

Parlamenlo,

rht

i

illlD di JOPtTOJOrisptJJo IItflO torl,ano untra/t dtl noslro oraitu1I1Jtnlo rOltitlli.iolJlJ/1

t

^IIlrlO

It

SI/t prtmimnli tD111J>lItr:Zt Ji C1"l,4noJtpo1iI4rio dtlkt SDt!'"anillÌ 1ZDi.io1Jl111 t popolari. Chi ~I/ula fttklt4 1111" Rtpllbb/ùl1 td 111/4 1/J/1 CDltil"ZiDnl t rht ì]IIUIIl Ila/llÌ ilI/l irtilll'{ioni SÌ4no lt111prt mDtivo ispiratorl t mÌJura tldla noslra azioni Ji stnJitoTÌ dillo Stalo.

E

monito 4 chi, Ilntht 1110110

tJa

nohi/i inlenli, pU:laIJI a slr~tJI divlrll

Ja

gllllli Iratriolt doi prinripi di lt,galil4 t Ji rlrt~ta

&1

Jiritto.

Ho

i/ tlOtJtCL

di informare il Co" riJ.lio SNptriore Ji

Il~rt CD rtilliitD

IJtlllltt:bito

tit/la PrtJidt1~Z4 ddla Rlpubblita, I1vtJa/tndomi J.ti miti

peltri

I1l/lonomi di Drl.aniZt"~..iontJ Ima Con:n:iuiont di s/sulio pruùdJlI" dal Prof. Livio PIl/atJin, dtll" gliale fimno parle tmintnti gùnùliJ t01:

il

{ompilO di ila/r/4rt, 4l1ra"lr.lO Il1lJ11liIi

lid!

l1f1ivila ~DmpilltaJ IJSII1li ilttribll-

~ioni t I1l/ù'ira

i/

ConlÌj,lio SI/plriorl I1bbù, eStrrilato 1111 pùzno tjfiltivo t llilla basl di ì]JI.tJ/1 fondamenlo normotivo positivo o ronsllalll1ini () prl1ui inlerprtlatipi o modifirl1li"I. Qllf • sta CommÌJsionl pruiJenziszlt I1l.irà in modo tol4/l1ftnle intliptnJmlt. SII//" blU!

1Ù1'"

rtlaziont

&ht lar;] redalla

Ja

mila Commiuiont

ed

in t'JIi III";] Jato IonIo in/tgrale IZnrhl tklll tl,tnllltJJi Dpinioni Jisun~..illJli, ;nvulirò

i/

Parlamento, nllli formi t moJi ~hl Il1ranno rillnllli piil

idOnti~

•••••..•••••

Roma, 26 luglio ]990

13

COMPOSIZIONE DELLA COMM1SS10NE PRESIDE}.."ZIALE PER LO STUD10 DEI PROBLEMI

RELATIVl ALLA NORMATIVA E ALLE FUNZIONI DEL CONSIGLIO SUPERlORE DELtA MAGISTRA ruRA (*)

Pro{. Livio PALADIN,

Pro{. Gius.eppc TAMB~O. ' Don. Carlo Maria PRATIS, Pror. Seriio FOJS.

Pro{. Scfiio BARTOLE, Pro{. Giuseppe DJ FEDERlCO.

Pro{. GuStaVO ZAGREBELSKY.

Pro! ^Ste{,no MERl )}"TJ,

Pro!. Guido AlFA.

Don. Prof. Giorrio GlREW,

Pruidrnu

Com~

Compontnu

Com~

Componrnu

~ Corn.ponmu

~

-"

15

PREMESSA.

Per

l

'4UOlvirnrnto

tÙl JMndato

twtgna.tole,

la

Commissiont pr~t

per lo

studio

à.ei problemi

Ttlativi 4ÙIa

nonnativa

e

tùle

fu.~ioni

tkI

Conri,lio

Superiort della Magi#

.stra.t1l'ra

ha

^UTuao

"ndiei

M414t. MoIU' Ili eue sono SlJJ,U

occu.pau dmle

f'tlarioni

- C!

dai

constgumti dibattiti -

CM

cia.scun rompon.mte ha di

wIta

in wlla illwtralo.

cspcm.rn.do gli Ilppro!cmdim.t:nri

.ringoLlrmm.t.t

c:cmd.otti IUlIe

specific~ tem.a.tid'l

cht

il presi-

D.rnu

della

CommUsiont

$telS4.Pala.din, ha

fin dall'iniVo

c c:ia.scvno

41St"vu.o. ^{coli COpren-}

do

il compltuiCXJ campo d'indagini! indiviàW1tO

dall ~1'ticoto 2

dd d.t.cre:o

pr~ialt isti.

tutivo.

Pn

cogIint

dt.lnq~

,'entità cffcrtiva tÙtl'imj>tgnD

della Commissione prt.S~iale. '-'a ricorà.a.ro che, oltTe

Ili contriburi

ru.azi in

wù

operativa cctlegia.k, ogni compontnUsi

i fa.rr.ò carico di "" lavoro pupauuorio particoIann.enu in1rnlo.

Ogni TC!erta ha

dato poi lSI.Dgo Gà

DC.CUT4!t

dis...'"US..Sioni

D.tITaverso

k quali l'Lfposiziont tÙlle

varie oPinioni si

è risolta s.empre

in

ccnfrOTlli puntual

i ~ c;oncludenti.

, Più

in

paniçolaf"t.

k pri~ d~

w:1uu.sono

^J:taU

ll.1S01biu

4Ùl una dUcw.siont prelimi~·.

Tt,

sviluppauui sulla

^lCOJl(J di

"na

rt~ont introàLiUiva del

presid.rnu

Pala4in, ~'l'apPTo­

fcm.dimcuo gmerale della mauria indagata. Sono quindi

~gui1e riunioni

a

con.ttn1.tUl fn6no..

U1'rultico. La·

nona e la decima sdUUl ~ SUlU

ddicc.U all'cs.arn..t

lÙi \/ari

paragrafi à.ellò

$Chtma di

reIatione

finale, elaborato dal presiknu 4Ùlla

Commiuion.!

presidcn:iclt. l'uIti#

ma

.se:dU!a

è .uata riscvma

alla

riZct:nna

ed alla

$Ottoscridone

dd

u.s:to, .:w;ai

limitataT7l!TUt' Sono un profilo mttodologico è

da

ricordare cht ciaJ.cun componmu ha fatto

pr~t.

, o

comunque llCCOTTlpagntUO, l'esposidDnt àtlla

rispt1riua

ricerca comPiuta medianu eIabormi

~ai,

àtporitali prtllO la

~gTtteria

d.tlla

Commi.uiont

prLfiàen<:iale

nt!lle

.datt

Di

stguitc indic.a.Le: pro!.

Guido

Alpa:

«Problemi grotTati relativi

al [Ltntionam.rnto

del C.S.M.»

(I7/p/pa); prof. &rgio Banole:

«Rapporti Coruiglio

Superiorc &:lla

MagimaNTa -

Mini-

mo della Giustlt1a»

(t- paTU: J7/p/P'O;

2-

paTU: Bit 1./90); prol. St-rzio

Fois': «Ri.scva di

ùgge. C.S.M .•

07'd!~mrnu, l'iuridico ~ ItatlÌs 4Ùi

magistrati»

(1j/l0/oo);

prof.

GiW(p~

Tamknino: «La fUn:Dont disciplinare àtl C.S.M.» (17!Jo/PO). nonchl «Smatura, campo-

sltion.e

ed

O1"gani~aVont

del C.S.M.»

(22/11/00);

pro!. Gustavo Zagrebd.sJc,: «ù

^c'tstc_

na,Vonf"

dd C.S.M.'"

(Z7/10/00);

prof·

Gi~ppe

Di Fd.èrico: «Il diffi.r:ilt rappeno tra Presià.rnu della Rlpubblica c Consiglio Superiore tlllla

MagiStTatvra.

Le possibili SOILqioni»

(25/10/90);

dott. Carlo Maria Pratis: «Tras[erimrnto

d'u.fficio

ex ano

2 •

.secondo comma,

~

paTU. della «ùgge .su1ltf1U1rentitit» (25/

^J

ol90); prof. Sufano Merlini: «Nota di

ùgis!azione

comparata» (2p/U/po).

- ₁₇

·

- - --

.

__

^...

_._-

Nel corso

~lla

sarima

~\Ull (:z:z nwtT1'1.hrt J99O)

il presidtnu àdIa

Commb.siont

prt.sid.mtialt prof. Paladin

~

dato

SJ>«ifica illum~ionI! tÙi Jt~

umi:

a)

dift.J.a in riuclqio del Consiglio Superiort &lIa Magisrrarura

~

conflitti dinanV alla Unu

CoSlitlqi~;

b) lCioglimcnto d.d Consiglio SuJ>t:riort 4Ùlla Malima.turo;

c)

pc-rJOnl1lt

r

m.t:tti dd Consielio

Su~iort

klla

MazistrctuTa;

d)

pou:re di compiZatione

kWOfdi~ tÙl

tiomo dei lavori del Cmui,lio SUperiore dtlla

MagistTa.t\.I:Ta.

La co.denzo d.t.lIt sduu cùlla

Commiuion.t! prt.5~t

ha

OlUnlato

il

squenu

c.aknd.ario :

J8

sdsaa :8 WutJ:l

3⁸

J:.eàuta

",8

wuta

Sa

lduta 6

^a

.sduza

~ utÌlJta

Ba J.edsaa

9-

seduta

IOa

uduta u· udsaa

17

sm.tmbre

1990

:8 sm.tmbre

1990

'" ottobre

1 P90

J 7 ottobre 1990 25

oaobrt

J990

B novanbre

1990 22

novembre

1990 29

novembre

1990 IO

dictmbrt

1990 20

di(nÌ1brt

1990

lO

gennaio

JpQl

Le

Oft

com.ple..s.sivt di

riunicm..e

~ $U1!e

54. con una

Mia.

^quindi,

di

5 « I cirea

ptrsedra:o:: .

La Pre.srn:ta ai lavori dei

t:.cmpon~nd

cltl14 Commwicm..e

presidrnzialt ~

sr.aza

4Uiàu.a, es~si

ugistTa.ta una .sola 4SJ.en<:a per ciaJcuna delle sduu 2-, .. -,

-;-O e

Ba. ptraln-o cagionauz da

morivi

di saIuu

^O

da inàifferibili ademPimenti di

istituto.

L'opertUO dell'Ufficio di s.egreuna della Commissi01ll pu.sid.en:tiale. cht: si i QtNa1so ancht: della attiva colÙl.bora.<:ione &1 dottor

Luigi

Tripodi. dell'Ufficio di Qabinmo kl l'resià.rn.tt àdla Repubblica. i.stcUo

coadiuvato, in 1'agione

cùlle

~ttive

cOTnpttc1te, dagli alni Uffici

e Scvil:i

dd

&grCU1T'ÌatO

Gmc1ale.

ai

quali

sovente

i $tQ.to fatto ricorso per far frcmu alle moluplici e.sigen:te

eyn.e1Sl

a ltguito ltlla

a.ttiv~lone -" «pr~

il

Pr~idenu

tÙlla RepW,blic4» - di

un

organismo colltgiaù CM ho. opaato in modo continuativo

e

JUuma.tico. .

Con

_j

tale ausilio

la

nu.ova e. quin./Ii,

^D1lCOr

tTa.cile aTticola.t:iont stnltt10lrale di suppono ha ponao tl.UOlvt:Te

i

propri comPiti di «(1lSisttnta» -

com.t

recita l'art.

4. t.eT:to

comma. dcI dtcrcto

Ptt.5~iale

- &lla Ccmmwicmz di sruàio.

Di particolare utilità è

stata

inolrre la coll.abcra.tione della Dirrnrlce klla bibliottca della Coru costitutionale noncht qudla tÙlPUfficio dell'archivio e à.elù infOf'mQ..1joni parIa...

mauari dd Senato tÙlla Repubblica, refamti efficaci e puruuaH PeT"

l'acquiliti~

degli

"'"

18

clcmt'1'Ui di 4o.."'òlmtnI.a..tiont di C1.li la Commissio1l.t pr'lid~i.alt .si i giovata. Ancht ama-

'-'CT,w il con.ccrrso di

tale

apP<m.o. infarti, l'Vfficio di ugrcttTUl dtlla Commwiont

ha

poru·

lo inUlTaTt la

d.ocum.rn.ta..tiont

di corredo, rit\Ulrdanu: lfott~tto adIo studio. con ragionLu(

yaccolu

di

mattTiale bibliozrafico

e di m:ri

parlam.mtari. Analogo

ncono.s.cirnrnzo ^\la 1l1l'Ufficio srdi

dd

Consizlio Su.periore della. Mafima.nrra

CM ha

asscCOn4a.ro con prc-

I1UCTtl l·in.dagj~

svolta.

Di

rutto ciò

i

u.stimonia~a

la mole &Ùgli

tÙI~gtUi

alla

Rdalione

finale. di.sponibifi

~

la

amsu1~iont pra.sc

l'Ufficio

di MfuLtTia

àdla

Commis.siont pre.s~iale.

Conclu.si\lam.rnu.l'es~a maM"aUl.ti

t

manif~

twai profiClt4 tilu:clit,

^{I l}

"wi-

tltliont di

commissioni pr~id.enxiali

finalil2.GU ad

«esprirnc~ parai

G1 Pre.sidrnzt dtUa

Re-

pubblica

in

,.da.<:ione o1l'e.sccilio dtllt

fu.n:{ionj

llttr"ibuiugli dalla

Costit~iont»

dischiutÙ

nuovi iflUTeuanti llnWiti

all'aLtUmomia Ofianin.luiva

pres~ia.le.

dall'alrro ha

evidm:{iaro

l'opporrunità -

com.t

la

stnanrra c

la

pra.ui

di

GltTe istitiqioni

txm.20n0

in

lllCt

e

ccnfmna- no - di una peculiare dotaVO'nt

pmn.a~

di suppcno.

^{atta Cl}

conispon.d.ere alle richiene.

del

EUttO ~ificht.

CM il buon fllnricrnam.enro di

^Iln Offa.nism.o

c:otle,iale citI tipo in coruUù-

l"a.:;1ont ~lleva.

Roma. Fal&::.o del Quirinl.Jc. J

o

rauuio 1991

GIOP..OtO GIR.EW CmuitritTt $cramio èd14 Con-.J'/\Ul&OI'It ~..alt

.. -

19

.

^:

ID 114

Relazione della Commissione presidenziale per lo studio dei problemi concernenti la disciplina e le funzioni del Consiglio superiore della magistratura (*)

NOTA INTRODUlTIVA

Nell'esercizio dei suoi poleri, in vista ed in funzione del preannunciato messaggio alle Camere, il Presidente della Repubblica ha istituito una apposita «Commissione presidenziale per lo studio dei problemi relativi alla normativa e alle funzioni del Consiglio superiore della magistratura •. Il Capo dello Stato si è valso, a tal fine, di un proprio atto datato 26 luglio 1990, le premesse del quale richiamano il decreto presidenziale 30 ottobre 1985, n. 9, suU'ordinàmento degli uffici e dei servizi del Segretariato generale della Presidenza. In effetti, l'atto in questione rientra neU'area riservata all'autonomia organiuativa del Presidente; tanto è vero ·che la controfirma risulta apposta dal segretario generale e non dal Ministro di grazia e giustizia (che pure è stato «sentito» alla vigilia dell'emanazione). Ma l'atto stesso e il conseguente o erato della Commissione sono altresì strumentali rispetto all'eventuale esercizIO e potere l messag- gio, previsto dall'art. 87, secondo comma, della Costituzione: il che vale a spiegare per quale ragione il Presidente ne abbia dato pubblica notizia, fin dall'«indirizzo di saluto» rivolto all'attuale Consi- glio superiore, in occasione del rinnovo e dell'inse- diamento di esso.

Della Commissione sano stati, contestualmente, chiamati a par parte il pror Livio Paladin, ordinario di diritto costituzionale nell'Università di Padova (quale presidente della Commissio- ne stessa); il pro!. Giuseppe Tambumno, primo Presidente emerito della Corte di cas-

sazione; il dotto Carlo Maria Pralis, primo Presidente onorario della Corte di cassazione; il pro!. Sergio Fois, ordinario di diritto costilu'l.ionale nell'Università di Roma «La Sapienza»; il

pr%~~ Sergio Bartole, ordinario di diritto costituzio- nale nell'Università di Trieste; il pro!. Giuseppe Di Federico, ordinario di ordinamento giudiziario nell'Università di Bologna; il pro!. Gustavo Zagre- belsky, ordinario di diritto costituzionale neU'Uni- versità di Torino; il pro!. Stefano Merlini, ordinario di istituzioni di diritto pubblico nell'Università di Firenze; il prof; Piero Guido Alpa, ordinario di istituzioni di diritto privato nell'Università di Genova, nonché ilconsiglière parlamentare Giorgio Girelli, in veste di segretario. La Commissione ha quindi iniziato i suoi lavori nella riunione del 17 settembre 1990 e sostanzialmente li ha conclusi, approvando all'unanimità il testo della relazione finale, nei giorni 19-20 dicembre. Per la sottoscrizio- ne e la consegna delleslo è stata tuttavia fissata una riunione ulteriore, in data lO gennaio 1991.

La nstrettezza e tempo lSpom l

to, la destinazione dello studio così concluso concorrono a giustificarne ['impostazione e la relativa brevità. Ben altre dimensioni sarebbero occorse, infatti, se la Commissione avesse dovUlo esaminare caso per caso - mediante una tecnica diacronica - i comportamenti tenuti da ciascun Consiglio superiore, a partire dall'entrala in funzione di quest'organo. Ma tale non è stalo il criterio seguito nell'indagine sul C.S.M.; e in particolar modo ,,!on sì è perseguita alcuna inten'l.ione censoria che avesse per oggetto determi- nale deliberazioni- consiliari. Al cOl1trario, la

C') Hanno preceduto la stesura della relazione le seguenti indagini monografiche, depositate presso la.segreteria della Co~mL<;si?n~:

prof. Guido A1pa: .. Problemi generali relativi al funzionamento del C.S.M .• (17 settembre 1990); pror. SergiO Banole: -Rapporti C?nslgI.lo Superiore della Magistratura· Ministro della Giustizia-O-parte: 17 ·settembre 1990; 2" parte: 8 n~vembre 1990); ~ror. Serglo ~OIS:

-Riserva di legge, C.S.M., ordinamento giuridico e srarus dei magistrati .. 05 ottobre 1990); pror. Giuseppe Tambwnno: _La funrione disciplinare del C.S.M .• (17 ottobre (990), nonché _Struttura, composizione ed organizzazione del C.S.M. - {22 novembre 1990;

prof. Gustavo Zagrebelsky: .Le Mesternazioni~ del C.S.M." {I7 ottobre 1990).;. pror. .Gi~seppe Di Federico: -II di!ficile rap~rto t~

Presidente della Repubblica e Consiglio Superiore della Magistratura. Le possibili solUZIom .. (25 ottobre 1990); dou. Carlo Mana Praus:

_Trasferimento d'ufficio ex art. 2, secondo comma, seconda parte. della MLeggesulle guarentigie~- (25 ottobre 1990); prof. Stefano Merlini: -Nota di legislazione comparata- (29 novembre 1990). La relazione è stata approvata all'unanimità dei componenti della Commissione e trasmessa al Presidente delèla Repubblica il IO gennaio 1991.

115 DOCUMENTI Ile

relazione è Slala redalla coul'obiellivu di meller~ in luce - sincronicamente-la problematico che oggi investe il funzionamento dell'organo e delle sue strutture, incidendo altresi sui rapporti imercorren- ti fra il Consiglio e gli altri poteri de/loStata; sicché i molti esempi ricavati dalla prassi, che si rinvengono in questa o in quella parte del testo, hanno soltanto lo scopo di evidenziare /a complessa fipo/agia delle questioni che sono tuttora sùi tappeto.

Si è dunque avulO di mira, in linea principale, il compito che il legislatore porrebbe vantaggiosamen- te svolgere. nell'affrontare e nel risolvere la problematica stessa. Ed è su questa base che si è resa possibile una relazione finale del t ullo unitaria, malgrado le assai varie prospettive e le diversissime esperienze delle quali ciascun compo- nente della commissiOne presidenziale si è fatto portatore.

In altre parole. la chiave del discorso è consistita nel raffronto fra lo stato attuale dell'ordinamento ed il suo .dover essere... alla stregua delle indicazioni costituzionali, sia scritte sia comunque

«viventi» per effetto di interpretazioni giurispruden- ziali ormai-consolidate. Ma nel ricostruire il titolo IV, si è costantemente cercato di separare ciò che la Costituzione esige da ciò che essa cortsente, distinguendo. fra le scelte atll!.ative vincolate o pregiudiCate dalle norme costituzionali e quelle affulate alla discrezionalità legislaiiva. Sotto en- trambf i profili, /'indirizzo presidenziale che la Commis#one ha recepito in modo sistematico - in·

assenza di qualsivoglia istruzione del Capo deIlà Stato - è stato quello mirante a realizzare una più forte certezza del diritto ua

tn gra o i proporsi e di stabilire.

LrvIo PALADIN

Presidente della Commissione presidenziale

1. Compiti della Commissione presidenziale.

n

decreto istitutivo della «Commissione di studio.

cui si deve la presente relazione, emanato daI Presidente della Repubblica in data 26 luglio 1990. le ha conferito - fondamentalmente - un duplice incarico. Per un primo verso, la Commissione presidenziale è stata chiamata ad esaminare ci pro- blemi della posizione costituzionale, della natura giuridica, dei compiti e delle attribuzioni daI Consiglio superiore della magistratura, ~condo le nonne della Costituzione. della legge 24 marzo 1958.

n. 195 e successive modificazioni, e delle altre leggi in materia-o

Per un altro verso, si è chiesto alla Commissione stessa di integrare !'indagine condotta sulla base del diritto scritto, di rango costituzionale e legislativo

ordinario, vcrilìc~Uldo quali tipi di attribuzioni e di attività siano state concretamente esercitate dal Consiglio superiore; c licercando il loro fondamento sia rappresentato da nurme incspresse ovvero d~

principi generali dell'ordinamento giuridico, si.a consistente in .. consuetudini o prassi intcrprctatiw o modificative».

Souo entrambi i profiìi. logicamente distinti sebbene interferenti, centrale è dunque la problema- tica che attiene al Consiglio superiore nella prospettiva funzionale. 1 temi e le questioni relativi alle strutture dal C.S.M. rimangono invece sullo sfondo. Ma i compiti della Commissione presidenzia- le includono comunque il loro esame. sia pure destinato a volgersi in tennini sommari~ problemi funzionali e problemi strutturali si ripercuotono, infatti, gli uni sugli altri; e l'esigenza di coinvolgere anche i secondi emerge, in ogni caso, da quegli specifici passi daI decreto istitutivo nei quali si ragiona dei rapporti fra il Consiglio superiore e il Ministro della giustizia, come pure dal cruolo_ in vista del quale la Costituzione ·ha conferito la

p~denza del Consiglio superiore aI Presidente della Repubblica.

N~o studio· di tali. tematiche la Commissione presidenziale non ha subito limiti fatta eccezione per quello adombrato dall'art. 2. quarto comma, del decreto predetto: là dovè .si prea.sa -che eSsa può formulare, in quanto necessariò ed opportuno,

«ipotesi di soluzione dei problemi esaminati, anche in via di modifica delIa legislazione vigente... Il richiamo della legislazione vigente sembra riferirsi

infatti alla le e eeessive

modificarioni, nonché alle nonne legislative ordina- rie che compongono .. l'ordinamento gudiziario .. , ad esclusione delle rispettive nonne costituzionali, che parrebbero dunque fonnare l'intangibile premessa dell'intero discorso. Ma la Com~one presidenzia- le è indotta a ritenere che ~che questo limite sia solo orientativo e non del tutto rigido, riguardando quanto vi è di essenziale nel disegno costituzionale piuttosto che ogni singolo disposto daI titolo IV. Lo prova, da un Jato, la difficoltà di immaginare incisive modifiche delle lew attuative del titolo stesso, che non mettano in gioco - sia pure ipoteticamente - talune puntuali revisioni della Costituzione. E vale a confermarlo la considerazione che il decreto istitutivo ha invitato la Commissione ad includere nelle proprie indagini le .. altre esperien7.e europee comparabili con quella italiana .. : esperienze che presuppongono, per definizione, una disciplina costituzionale diversa da quanto si è stabilito neUa Carta costituzional'e del '47.

Allo svolgimento di tutti queSti compiti la Commissione presidenziale ha comuOque provvedu- to sotto la propria esclusiva responsabilità: vaIe a dire .in piena autonomia ed indipendenza, fuori da ogni

117· .

indirizzo, istru7.ione o direttiva di merito .. , come già preannunciava l'art. S, primo comma; dal decreto istitutivo. Nondimeno, la presente relazione è stata approvata in modo unanime. Nessun componente della Commissione stessa ha ritenuto, cioè, di servisi della facoltà di esprimere .. opinioni dissenzienti .. , -espressamente conferita dall'art. 3, secondo comma, dal citato decreto presidenziale, tanto più che nella relazione si dà conto della pluralità degli orientamen- ti emersi sui vari aspetti della problematica esaminata nel corso dei lavori.

Per quanto consentito dalle ristrettezze del tempo di cui si è potuto disporre, la Commissione presidenziale ha invece dato seguito all'art. 3, primo comma, del decreto istitutivo,là dove si prevede che vengano ^~egate la documentazione raccolta e quella cqmunque consultata. Sono 'stati pertanto uniti alla relazione il testo del decreto stesso; le raccolte delle circolari «vigenti .. del C.S.M.; la .. Relazione al Parlamento sullo stato della giustizia (1986-1990),. dal Consiglio superiore della Magistra- tura; i dati concernenti la letteratura giuridica avente per oggetto le attribuzioni o l'organizzazione del Consiglio; la raccolta delle più significative decisioni dei giudici anuninistrativi, comparse negli anni 'SO, che hanno riguardato le dehòerazioni consiliari; i progetti di legge presentati in materia nel corso della decima legislatura;' il testo del messaggio presiden- ziale inviato alle Camere il 26 luglio 1990.

2. Cenni introduttivi sulla posizione e sulle e della stratura.

Stando all'ordine testuale degli oggetti indicati dall'art.' 2. primo comma, dal decreto istitutivo, la Conuriissione presidenziale avrebbe dovuto pronun- ciarsi preliminarmente sulla «posizione costituziona- le» e sulla «natura giuridica» dal Consiglio superiore.

Senonché un tale approccio non sarebbe stato produttivo.

Quanto alla «pOSIZIone costituzionale», il solo punto ben saldo, e generalmente indiscusso, consiste in ciò: che il Consiglio si risolve in un organo di garanzia creato in funzione dell'indipendenza dei singoli magistrati ordinari e dell 'autonomia dal loro complessivo «ordine» rispetto agli altri poteri dello Stato. Lo rende palese il nesso riscontrabile fra il primo comma dell'art. 104 Cost., concernente appunto la magistratura quale .. ordine autonomo e indipendente», ed i commi successivi dell' articolo stesso, contenenti la previsione e la disciplina organizzativa dal C.S.M. E vale a confermarlo - oltre ai lavori preparatori della Costituente - la giurisprudenza della Corte costituzionale: che ha rilevato più volte come .. strumento essenziale di

Il H

siffatta autonomia, c quindi della stessa indipcndcn·

7.a dei magistrati nell'esercizio delle loro fumjoni, che essa è istituzionalmente rivolta a rafforzare .. , siano «le competem.e attribuite al Consiglio superio.

re dagli artt. 105, 106 e 107 Cost.. (cfr. le sentI.

n. 142 del 1973 e n. 148 dal 1983).

La ratio che accomuna le disposizioni costituzio- nali rigurdanti le attribuzioni del Consiglio va pertanto ricercata nell'esigenza - universalmente messa in luce e sottolineata dalla Corte stessa - di riservare a quell'organo ogni provvedimento che .. direttamente o indirettamente.. possa menomare l'indipendenza della magistratura. Ma quando si cerca di stabilire quali siano le specifiche attribuzioni derivanti da una tale premessa, l'unanimità, delle opinioni viene subito a dissolversi. Gli uni, infatti, ne traggono senz'altro la conseguenza che la garanzia spettante al Consiglio debba concretarsi esclusiva- mente nell' eserciZio delle funzioni previste dalla Carta costituzionale, salvi soltanto i margini interpre- tativi insiti in ciascuna di quelle disposizioni. Gli altri, per contro, desumono dall'articolo 104 Cost., per sé considerato,· che al Consiglio competa comunque ·uri ruolo di rappresentanza dell'ordine giudiziario, se non altro nal senso di esercitare fumioni pertinenti alla soddisfazione di esigenze generali di indipenden- za e buon funzionamento dell' ordine stesso: tanto da giustificare l'adozione, di atti e l'effettuazione di interventi, imprevisti dal titolo IV della Costituzione ma corrispondenti al ruolo così postulato.

Del resto quell'ineliminabile ambiguità, che contraddistingue pur sempre la definizione del

. . . qu e organo ,

forte ragione in tutte le altre ricostruzioni che hanno tentato di cogliere - con fonnule sintetiche - la posizione e la natura dal Consiglio superiore.

Sia che si voglia seguire la minoritaria dottrina che ravvisa nel Consiglio un vero e proprio organo costituzionale, per effetto dell'indipendenza che gli viene costituzionalmente assicurata; sia che si preferisca qualificarlo come un organo di rilevanza costituzionale, marcando in tal modo il divario che lo separa dagli organi supremi dello Stato-soggetto, capaci di deteIIDinar.e l'indirizzo politico generale o di condizionarne l'attuazione; sìa che in proposito si parli di «governo» o di «autogovernali della magistratura, utilizzando espressioni giuridicamente imprecise' pur se ricorrenti nei lavori preparatOIi della Costituente ed in parte riprese dalla Corte costituzionale (v. per esempio la sento n.12 del 1971); sia che si assuma il Consiglio quale vertice dell' ordine giudiziario. sia che si ragioni - più prudentemente ed in linea con l'autoqualificazione del Consiglio medesimo, contenuta ndla sua prima relazione al Parlamento - di un ]Dero «vertice organizzativo»; sia che si affermi sia che si neghi il

119 DOCUMENTI _{I ~}

caraltcl'C rapprcsentativo dci collegio in questione, ponendo 1'accento sulla sua maggioritaria compo- nente logata ed eletta dai magistrati ordinari ovvero opponenno la compi esenza di componenti laiche o non-eleuive: resta in ogni caso aperto il problema di quali siano, precisamente. Je attribuzioni consiliari e quali i possibili oggetti delle relative delibere.

Finanche )a configurazione verbalmente più riduttiva del Consiglio-e dei suoi poteri, cioè quella che lo qualifica - alla stregua di alcuru autorevoli interventi che nella Costituente hanno preceduto l'approvazione del titolo IV - come un organo fondamentalmente amministrativo o di alta od altissima amministrazione, non giova in effetti a risolvere la parte più ùnportante delle questioni concernenti i compiti del C.s.M. È degno di nota, cioè, che molte fra le attnbuzioni più contestate ed atipiche, dal «potere di inchiesta» fino alla cosiddetta attività cparanonnativa», si prestino ad essere concettuabnente collocate sul piano dell'amministra~

zione piuttosto che della politica giudiziaria o della norrnazione: il che, tuttavia, non tronca e non sposta gli specifici problemi pertinenti né al fondamento né alla stessa validità delle deliberazioni adottate in tali campi

d3I

Consiglio superiore.

In definitiva, la Commissione presidenziale è dunque dell'avviso che l'approccio ai temi indicati dal decreto istitutivo debba essere più ravvicinato.

Anziché discutere in astratto delIa natura dal C.S.M., occorre analizzare le singole funzioni ad esso atttibuite o comunque da esso esercitate. Ed anzi occorre, preJiminannente. fissare il quadro normati- . vo di riferimento, vale a dire il sistema delle fonti

tanto eteronome quanto autonome, che attuabnente disciplinano i compiti ed il funzionamento dell' orga-

. e a pro ematica attinente

alle rispettive attribuzioni ed alle rispettive attività non potrebbe nemmeno venire affrontata in tennilli giuridici.

3. Autonomia della magistratura e riserve di legge.

Al vertice di un tale sistema, condizionando l'interpretazione e la legittirrtità di ogni altro atto normativa vigente o comunque utilizzabile in materia, si pongono le chiare e precise indicazioni contenute negli artt. 105 ss. della stessa Costituzione.

Dal coordinato disposto di esse si ricava in modo univoco e non· più controverso che spettano al Consiglio superiore tutte le deliberazioni incidenti sullo stato dei singoli magistrati (salvo il distinto problema dei provvedimenti destinati _a rendere operative le deliberazioni medesime). Qualunque integrazione del disegno costituzionale così sintetiz~

zato rimane d'altronde affidata alle «norme dell'ordì·

namento giudiziario»: norme eli rango necessaria·

mente legislativo, come statuisce in maniera testuale il primo comma dell'art. 108 Cost. Ed è appunto in

questa chiave che il riferimento al caralter

«autonomo» deUa magistratura, di cui al prirn comma dell'art. 104, è stato ed è inteso il più dell volte - fin dai lavori preparatori della Costituente _ in senso non tecnico (o non ancora abituale neg anni quaranta): vale a dire escludendo che all'orclin giudiziario, e quindi al Consiglio superiore, compet una potestà nO!}Ilativa costituzionalmente garantit e riservata; per concludere, invece, che quelli attribuita aI C.S.M. si risolve in una sfera d autononia valutativa o funzionale, conCernente appunto le persone dei vari magistrati ordini.

Vero è che in dottrina sono state a suo temI><

sostenute opinioni divergenti su quest'ultimo punto Si è detto. cioè, che le previsioni costituzionali de:

titolo N presupporrebbero un ambito di normazionf autonoma dell'ordine giudiziario. impersonato a tali effetti dal Consiglio: ambito limitato dalla legge, ma anche limitativo di essa, in applicazione del criterio della competenza piuttosto che del criterio gerarchi.

co, similmente a ciò che si riscontra nei rapporti tra leggi statali e regionali (fino ad. assumere che il Parlamento ed il Consiglio superiore dovrebbero dirsi - quanto meno nella prassi o nella realtà giuridica - «reciprocamente indipendenti.). senon.

ché siffatte posizioni dottrinali sono rimaste dal tutto isolate, precisamente perché incompatibili con' il sistema delle fonti delineato dalla Costituzione· ed anzi suscettibili di enfatizzare .oltre misura la separatezza della magistratura ordinaria dagli altri poteri dello Stato, mettendo oltretutto in pericolo l'indipendenza «interna» dei singoli giudici. Non è accidentale, deI resto, che fra gli s~essi fautori di quelle tesi vi sia stato un forte . . .

e . assunti di partenza, essendosi riconosciuto che la normazione del Consiglio sarebbe comunque assoggettata alle leggi e dunque disporubile da parte di esse.

In effetti, le uniche riserve previste dalla carta costituZionale sono quelle attinenti alle leggi ordina- rié"'ed agli atti nonnativi equiparati. Sotto questo aspetto. i riferimenti contenuti nel titolo IV fonnano una vera e propria rete, che in tennini espliciti o ÙDpliciti racclùude .l'intera materia in esame. E non si tratta di semplici rimandi alla legge - fatta forse eccezione per il ,problematico caso dcU'art. 101, secondo comma - bensì di riserve di legge strettamente concepite, la conseguenza primaria deUe quali consiste nel vincolare lo stesso legislatore.

Già nal capoverso dell'art. lO 1, onde ci giudici sono soggetti soltanto alla legge^{D ,} si può ravvisare una riserva di legge statale ordinaria, se si ritiene che quel disposto miri - secondo una tradizionale impostazione, più -volte condivisa dalla Corte costituzionale - ad assicurare l'indispensabile indipendenza ed imparzialità degli organi giudicanti, fuori da ogni rapporto gerarchico

'e

da ogni altro vincolo di soggezione formale e sostanziale rispetto

.,

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121

ad allli organi, non soltantu esterni ^111.\ anche intcmi all'ordine giudiziario; ma tale ricostru7.ione non è del tutto pacifica, dal mom~nto che divCI''si interpreti preferiscono leggere l'art, 101 anche, o whanto, in vista dell'esercizio della giurisdiz.iune, nell'ambito del quale i giudici possono bene conoscere e servirsi delle più varie specie di nonne secondarie, purché volute od autorizzate dalle leggi o dagli atti nonnati"i equiparati.

Anche a prescindere dell'art. 101, tuttavia, valgono anzitutto la disposizioni dall'art. 102, primo e terzo comma, per cui .. la funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati dalle nonne sull'ordinamento giudiziario .. (mentre è sempre alla legge che spetta regolare .. i casi e le fonne della partecipazione diretta del popolo all'amministrazione della giustizia .. ), Più specifica- mente -'-^per ciò che interessa il presente discorso- valgono le previsioni dell'art. 105, che attribuisce al Consiglio superiore della magistratura, .. secondo le nonne dell'ordinamento giudiziario, le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati .. ; dell'art. 106, secondo comma, quanto alla nomina, anche elettiva, di «magistrati onorari .. , nei termini fissati dalla lagge sull'ordinamento predetto; dell'art. 107, primo comma, onde i magistrati .non possono essere dispensati o sospesi, né destinati ad altre sedi, se non in seguito a decisioni del Consiglio superiore della magistratura, adottate o ^per i motivi e con le garanzie di difésa stabilite dalI' ordinamento giudizia·

rio o con il loro consenso .. ; dell'art. 107, quarto comma, che hupoue di garantiJ;e...ancbe l'indipenden- za del pubblico ministero, in base alle apposite

«nonne sull'ordinamento giudiziario .. ; nonché dal citato art. 108, primo comma, che riafferma la risenta di legge pertinente all'intero ordinamento in questione.

Risulta testualmente incerto il solo regime della disciplina riguardante 1'assetto ed il funzionamento dal Consiglio superiore, nelle parti non considerate dall'art. 104 della Carta costituzionale. Ma varie ragioni inducono a pensare che anche in tal campo si imponga una implicita riserva di legge: resa necessaria sia dal fatto che gli organi di sicuro rilievo costituzionale, qual è il C.S.M., esigono - di regola - leggi attuative dei precetti stabiliti dalla Costituzio·

ne stessa; sia dall' ovvia incidenza che l' organizzazio·

ne del Consiglio finisce per avere, quanto alle fonne in cui va salvaguardata l'indipendenza dei giudici; sia perché il sistema costituzionale verrebbe turbato nelle proprie ispirazioni di fondo, qualora si ammettessero sul punto regolamenti organizzativi dal potere esecutivo, del tipo utilizzabile per disciplinare la generalità delle pubbliche amministra- zioni; sia finalmente perché la disciplina dal C.S.M.

(sebbene contenuta in una legge apposita) fa sostanzialmente parte dell'ordinamento giudiziario.

122

Con lullO dò, re:-;\a ancora apertu il grave, diflìcilc e discusso problema della natura assegnabile a riserve siffatte. Ouale dev'essere, in altre parole, il

!l'rado di penetrazione della disciplina legislativa costituzionalmente richiesta e quale il conseguente margine di scelta, suscettibile di essere lasciato alle valutazioni di organi diversi dal Parlamento (ovvero

~dal Governo, nell'esercizio della legislazione delega.

ta)? L'opinione più rigorosa, già predominante in dottrina, è nel senso che la più parte delle riserve in esame, se non la totalità di esse, abbia un carattere assoluto: ad esclusione degli atti normativi subordi·

nati di qualunque genere, sia governativi sia promananti dallo stesso C.S.M.; come pure di nonne legislative che lascino agli organi chiamati ad applicarli, cioè in prima linea al Consiglio, pOteri troppo largamente discrezionali. Milita a favore di questa conclusione, infatti, l'assunto che l'esclusiva soggezione alla legge dei giudici ordinari richieda - per definjzione -:-la completa ed integrale disciplina legislativa dei provvedimenti di competenza del Consiglio superiore (al pari della precostituzione e della regolamentazione dei relativi organi giUrisdizio- nali); senza di che. potrebbe essere proprio il Consiglio a compromettere, paradossalmente, quella indipendenza in vista della quale esso è stato istituito.

La tesi dell'assolutezza delle riserve configurate dal titolo IV non viene mai condotta, per altro, alle estreme conseguenze.· Da un lato, è abbastanza pacifico che l'esisteriza di un organo quale il C.S.M.

rischierebbe di non avere senso, se i provvedimenti ad esso spettanti fossero del tutto vincolati alla necessaria e meccanica applicazione di previe nonne di-legge D'altro lato, si suole ammettere che almeno ad una tra le riserve medesime debba riconoscersi natura relativa: cioè per quanto attiene all' organizza~

zione del Consiglio superiore. Non a caso, l'art. 20, n. 7, della legge 24 marzo 1958. n.195, ha previsto espressamente - senza suscitare obiezioni di principio - che il Consiglio possa disciplinare «con regolamento interno .. iI proprio «funzionamento".

Ma resta inteso che un tale regolamento non va confuso con quelli prodotti da organi supremi quali le Camere dal Parlamento o la Corte costituzionale:

in quanto non dispone che d'una competenza residuale, riducibile a discrezione dalla legge. Ed è intuitivo, per contro, che nessun regolamento del Governo (ovvero del ministro competente in materia) potrebbe concorrere con la detta potestà regolam!7ntare del Consiglio; giacché l'organizzazio- ne e il funzionamento dei servizi di competenza dell'esecutivo, in ordine ai quali iI ministro potrebbe emanare o proporre norme regolamentari, nei limiti consentiti dal primo comma dell'art. 97, esorbitano dall'area spetttante al C.S.M., secondo l'espresso disposto dell'art. 110 della Costituziqne.

Proseguendo lungo quest'ultima linea di ragio-·

mento, vari autori hanno anzi" rovesciato le

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123 noCI I M ENTI

conclusioni inizialmcnle raggiunte circa la natura delle riserve di legge interessanti le attribuzioni del Consiglio superiore. Relative. cioè. sarebbero tulte le riserve nell'assolvere le quali la legge dovrebbe perseguire in primo luogo il buon andamento o la funzionalità dciI 'amministrazione della giustizia:

l'indipeden7.a dei magistrati ordinari verrebbe qui garantita, in altre parole, -aal puro e semplice fatto che j provvedimenti sulle «assegnazioni» o sulle

«promozioni» fossero adottati dall'organo di «auto- governo» df!l1a magistratura stessa anziché dal Ministro della giustizia, ma senza pretendere una disciplina legislativa del tutto puntuale, al di là dell'individuazione dei principi di queUe submaterie.

Assolute, per contro, sarebbero le sole riserve in ordine alle quali i valori dell'indipendenza e dell'inamovibilità dei magistrati venissero invece in primaria evidenza: con particolare ma non esclusivo riguardo al primo comma dell'art. 107, che già letteralmente avvalora la pretesa di una legislazione ben conchiusa ed esaustiva, sia quando mette in rilievo i «motivi. che debbono. presiedere ai trasferimenti d'ufficio od alle dispense dal servizio, sia quando considera in maniera specifica le corrispondenti «garanzie di difesa» (tanto da far pensare ad una nseIVa crinfor.zata-. oltre che.

assoluta, perché mirante alla realizzazione di obiettivi predetenninati dalla stessa Costituzione).

Ed è quest'ultimo l'ambito minimo··-d.ella riserva assoluta che la Commissione presidenziale ritiene incontestabile, in vista della soluzione dei problemi che verranno successivamente esaminati.

4~ Potestà regolamentari del Consiglio superiore della magistratura.

In realtà, lo stato attuale dell'ordinamento giudiziario non appare comunque confanne alle dette indicazioni costituzionali, quali che siano le tesi da accogliere quanto alla natura delle riserve di legge concernenti lo slalus dei magistrati ordinano È diffusissima, infatti, la constatazione che l'ordina···

mento stesso si presenta tuttora viziato da gravi lacune ed aporie. Le norme legislative in questione non sono state sistematicamente revisionate, in attuazione delle corrispondenti nonne costituzionali, ed anzi risultano quanto mai disorganiche e frammentarie: dovute come sono, anziché all'unica·

legge testualmente prevista dalla VII disposizione transitoria della Costituzione, ad una serie di fonti assai diverse, per i loro oggetti e per i tempi nei quali sono entrate· in vigore (incluse alcune sentenze additive della Corte costituzionale, che anch'esse concorrono ad arricchire il quadro).

Ciò che più conta, nell'ordinamento giudizial cosi largamente concepito si riscontrano veri propri vuoti Ji regolamentazione, pur dove è ^3Sl saldo l'assunto che la Costituzione abbia impos una riserva assoluta di legge. Basti ricordare _ p averne subito la prova - il caso dell'art. 2, secone comma, del decreto Jegislativo suHe«guarentig della magistratura»: il trasferimento d'ufficio d magistrati che, «per qualsiasi causa anche indipe dente da loro colpa, non possono, nella sede cl occupano, amministrare giustizia neUe condizio richieste dal prestigio dell' ordine" prescinde cioé "

con tutta evidenza - sia dalla contestuale indicazi, ne di specifiche ragioni giustificative, sia dal disciplina dei procedimenti e delle fonne di esercizi di un tale potere, sia dalla previsione delle «garanz:

di difesa- prescritte dal primo comma dell'art. HJ della Costituzione.

Ora, dovunque sussistono vuoti siffatti, detennin:

ti dalla plwidecennale inerzia del Parlament<

OCCOlTe domandarsi a chi spetti colmarli e con qua tipi di atti, se ·non altro nella misura res transitoriamente inevitabile dalI ~esigenza di assicun re la funzionalità della magistratura ordinari.

mirando per quanto possibile al.rispetto dei princiI costituzionali . vigenti in materia. Astrattamente, ~

danno tre ^specie di risposte:·primo, che il ·Consigli, superiore disponga in tal senso Caso per

caso.

^neD.

svolgimento delle funzioni attribuitegli dal titolo J1 della Costituzione; secondo, che lo stesso C.S.M cerchi di sopperire alle carenze legislative, predetet

e propne a ^Vl a; terzo, c e supplenza dal potere legislativo provveda invece i Ministro della giustizia. Senonché quest 'ultim.

soluzione del problema non si presta ad esseI1

accolta, se non nei settori concernenti i «Servizi» d cui

ai

ricordato art. 110 Cost. ed eventualmente il vista deli' .. alta sorveglianza" degli uffici giudiziari ⁴ dei rispettivi magistrati, tuttora spettante al Ministrc medesimo secondo le leggi $ull'ordinamento gilldi ziario; al di fuori.di ciò, là dove si tratti dello slatu dei magistrati ordinari e in particolare della lon indipendenza, possono darsi - semmai - rapport di collaborazione<iel Ministro con il C.S.M., ma nOI provvedimenti o direttive ministeriali vincolanti i Consiglio o direttamente rivolti ai vari organi dello magistratura. in quanto lo vieta la logica informatri ce degli artt. 104 55. della Costituzione. Rimane perciò. la sola alternativa fra i provvediment puntuali reciprocamente scoordinati e le regole preventivamente adottate dal Consiglio stesso. Ed è ben noto come il C.S.M., sino dagli anni sessanta abbia imboccato la seconda strad~,· così concretand(

la più importante fra le proprie attribuzion cosiddette a~ipiche.

125

Bisogna allora proporsi una domanda ulteriore: se il Consiglio abbia in tal senso esercitato una vera c propria attivita nOlmaliva, dando vita ad un ten.o ordine di fonti del diritto, subordinate non solo alla Costituzione, ma anche nei confronti delle leggi ordinarie. Sotto questo profilo, però, la risposta non può essere unitaria, ma deve differenziare i casi nei quali la nonnazione consiliare viene espressamente prevista mediante disposizioni di rango legislativo, dai casi che vedono il Consiglio provvedere in difetto di previsioni del genere. Nel primo campo spicca il ricordato regolamento .. interno» del C.S.M., che la Commissione presidenziale è orientata - in effetti- a definire come una vera e propria fonte dell'ordina- mento generale. L'espressione «interno» testualmen- te conte~uta nell'art. 20, n. 7, della legge n. 195, non deve trarre in inganno. giacché non comporta che 1'atto in questione sia costitutivo di un ordinamento minore e separato, ma tende piuttosto a delimitare la competenza spettante al regolamento stesso (non diversamente da ciò che si verifica nel caso dei regolamenti .interni,. dei Consigli regionali. cosi denominati dai rispettivi Statuti ordinari e speciali, sebbene sia molto diffusa l'opinione che ci si trovi in presenza di atti nonnativi nel senso pieno del termine). Non è accidentale, perciò, che l'applicazio- ne di un tale regolamento abbia assunto più volte U,n esterno rilievo: con particolare ma non esc1usivò riguardo alla .procedura per il conferimento degli uffici direttivi», ora disciplinata dall'art. 22 del testo datato 6 aprile 1988.

lenze dd C.S.M. E molto significativo che lu l-òICSSl)

tirocinio. già regolato dal Ministro di grazia c giusti7.ia in base all'3rt. 129 dell'ordinamento giudi7.iario del 194 t, sia oggi disciplinato dal Consiglio superiore «sentito il Ministro» appunto perché concernente - sia pure in senso lato - lo

SlQfUS dei magistrati ordinari: il che confenna le tesi svolte all'inizio del presente paragrafo.

Tuttavia, giova ripetere che nessuna di siffaLte attribuzioni può considerarsi riservata, nel rapporto fra regolamento consiliare e legislazione ordinaria.

Anche il regolamento interno di cui all'art. 20, n. 7, della legge istitutiva del Consiglio va qualificato, invece, come una fonte subordinata alla legge medesima (oltre che alle nonne dell'ordinamento giudiziario), dotata perciò dalla legge di una specifica competenza. Ma è sostenibile, per contro, che ad altri effetti quella competenza sia rimasta sottoutiliz- zata, dal momento che varie «disposizioni .. adottate in altre fonne dal C.S.M. avrebbero forse potuto inserirsi nel regolamento stesso, per meglio garantire la certezza del diritto.

5. Natura delle circolari consiliari.

Al di là dei casi predetti, comunque, il Consiglio si è mOsso con grande frequenza - ogni qual volta ha ritenuto di dover precostituire criteri di massima nelle materie considerate di sua spettanza - mediante le cosiddette circolari emanate dal

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rilievo le disposizioni del regolamento di amministra- secon o

zione e contabilità, adombrato dall'art. 9, teno comma, del «regolamento internOIt. Ma la natura di comma, della legge n. 195. Sebbene questo stesso tali atti e la co~petenza del Consiglio a dehberame i atto. sia contestualmente definito .. interno», le contenuti sono state e sono quanto mai discusse:

integrazioni e le deroghe che esso può apportare alle evidentemente, perché la citata previsione regola- nonne generali di contabilità fanno si che l'attività di mentare non basta a identificarli né a fondarli, in gestione dcl Consiglio si presti a generare, ed anzi mancanza di un'apposita base legislativa.

abbia prodotto già in passato, controversie con altri

organi dello Stato. Evidentemente «esterno», inoltre, Circa l'inquadramento concettuale delle circolari . è il terz~ dei regolamenti detti consiliari: cioè quello consiliari, le opinioni sono divise, sovente con molta previsto dall'ano 48 dcl d.P.R. 16 settembre 1958, nettezza Più d'uno ritiene che ci si trovi in presenza n. 916, relativamente al «tirocinio degli uditori... di fonti normative 'Strettamente intese, comparabili

In tutte· queste ipotesi, le potestà regolamentari attribuite al C.S.M. non danno luogo ad obiezioni di fondo; e ciò non soltanto perché i detti regolamenti sono stati previsti in modo espresso da parte di leggi fonnali o delegate, ma in quanto essi riguardano materie che - nel senso prima accennato - possono anche considerarsi coperte da riserve soltanto relative (incluso il -tirocinio giudiziario", che di per sé solo non incide sui valori dell'indipen.

denza e deU 'inamovibilità dei giudici). Con tali fondamenti, diviene decisiva la conside~ione che i settori così disciplinati rientrano tutti nelle curope·

ai . regolamenti del. C.S.M., malgrado la diversità del loro nome. Altri affermano, invece, che quelle circolari appartengano al genus degli atti ammini- strativi generali (sia pure - in ipotesi - contenenti norme interne); altri preferisce ragionare di atti di governo della magistratura, considerata sul piano organizzativo; altri ancora è dell'avviso che le circolari stesse debbano dirsi interpretative o ricognitive del diritto vigente, ma qualche volta condude pur sempre - a costo di incontrare notevoli difficoltà argomentative ~ nel senso che gli atti in questione concorrano a fonpare l'ordinamen- to generale dello Stato.