Le documentazioni amministrative

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Le documentazioni amministrative Agostino Bultrini

Introduzione

L’esigenza di snellire e semplificare i rapporti tra la Pubblica amministrazione e i soggetti ammini- strati, nelle varie caratterizzazioni che essi possono assumere (“cittadini”, “contribuenti”, “imprendi- tori”, etc.), ha attivato nel corso degli ultimi anni un’ondata di interventi normativi finalizzati a sbu- rocratizzare l’amministrazione e a ridurre gli adempimenti formali in capo agli attori che si rivolgono alla PA.

Un primo significativo punto di snodo nella si- stemazione normativa della materia, è costituito dall’adozione del D.P.R. n. 445/2000, che da un lato ha raccolto in un Testo unico le diverse disposizioni di rango legislativo e regolamentare in materia di documentazione amministrativa, dall’altro ha spinto verso due direzioni innovative: semplificazione amministrativa, attraverso gli strumenti delle autocertificazioni e delle dichiarazioni sostitutive;

informatizzazione della documentazione amministrativa.

L’evoluzione successiva del quadro normativo ha spinto verso il progressivo sviluppo del tema dell’informatizzazione della PA, con l’adozione del D.Lgs. n. 82/2005 (Codice dell’amministrazione digitale), nel quale sono confluite molte disposizioni prima contenute nel Testo unico. Il Codice ha subi- to un primo importante intervento di risistemazio- ne e aggiornamento con il D.Lgs. n. 235/2010, che ha inciso significativamente anche sulla disciplina del documento digitale, ma sia il processo di evoluzione tecnologica che l’attuale fase di transizione verso un’amministrazione digitale continuano ad imporre modifiche, aggiornamenti ed innovazioni importanti.

Il processo di innovazione è continuo e progressivo, ed ispirato innanzi tutto dall’esigenza di un cam- bio di mentalità nella Pubblica amministrazione.

Per ciò che interessa in questa sede si possono in- dividuare tre fondamentali direttrici sulle quali il legislatore continua a pressare, che parzialmente si sovrappongono, ma che comunque appaiono ispi- rate da esigenze diverse, seppure convergenti: sem-

plificazione dell’attività amministrativa, decertificazione, dematerializzazione.

Su questo solco si inseriscono i più recenti provvedimenti legislativi che hanno introdotto disposizioni rilevanti nella disciplina delle documentazioni amministrative, in particolare il D.L. n. 5/2012 (c.d.

Semplifica Italia), convertito con legge n. 35/2012;

il D.L. n. 179/2012 (c.d. Decreto Sviluppo), convertito con legge n. 221/2012; il D.L. n. 69/2013 (c.d.

Decreto del Fare), convertito con legge n. 98/2013, e da ultimo il D.L. 90/2014, convertito con legge n.

144/2014.

In attuazione della delega contenuta nell’art. 1 della legge n. 124/2015, il D.Lgs. 179/2016 ha introdotto ulteriori e significative modifiche al Codice dell’amministrazione digitale.

Nell’esposizione della presente Parte si tiene conto di questa evoluzione, dando comunque ragione da un lato delle necessarie interconnessioni tra le diverse discipline e dall’altro delle specifiche normati- ve di settore che incidono sulla materia delle documentazioni amministrative.

A completamento della trattazione si è ritenuto inoltre opportuno effettuare ulteriori approfon- dimenti sulle specifiche problematiche applicative e operative concernenti le tecniche di produzione degli atti amministrativi, l’imposta di bollo per le documentazioni amministrative, i documenti di identità.

Cap. I

Il Testo unico sulla documentazione ammi- nistrativa

1. Ambito di applicazione soggettivo ed oggettivo L’art. 2 del D.P.R. n. 445/2000 ne stabilisce l’ogget- to, prevedendo che le norme del Testo unico di- sciplinano la formazione, il rilascio, la tenuta e la conservazione, la gestione, la trasmissione di atti e documenti da parte degli organi della Pubblica amministrazione. La disposizione chiarisce inoltre che

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la disciplina in questione riguarda altresì la produzione di atti e documenti agli organi della Pubblica amministrazione nonché ai gestori di pubblici servizi nei rapporti tra loro e in quelli con l’utenza, e ai privati che vi consentono.

Sotto il profilo oggettivo, pertanto, le disposizioni del Testo unico riguardano da un lato tutto il processo di produzione documentale nell’ambito dell’attività degli uffici pubblici, e dall’altro pren- dono in considerazione anche il rapporto dinamico tra i soggetti privati direttamente interessati all’atti- vità della PA o ai servizi pubblici erogati da soggetti privati.

La prima parte della disposizione riguarda direttamente solo gli organi della PA, mentre nella seconda parte assume un ruolo centrale la relazione tra il soggetto (privato) istante da una parte e la PA, alla quale vengono equiparati i gestori di pubblici servizi, dall’altra, relazione che si sostanzia nella presentazione di atti o documenti per determinate finalità.

L’applicazione delle norme del Testo unico a soggetti privati diversi dai gestori di servizi pubblici è ammessa, a patto che questi vi consentano.

Sotto il profilo soggettivo, le disposizioni del Testo unico si applicano ai cittadini italiani e comunitari, alle persone giuridiche, alle società di persone, alle pubbliche amministrazioni e agli enti, alle associazioni e ai comitati aventi sede legale in Italia o in uno dei Paesi dell’Unione europea.

2. I cittadini stranieri non comunitari

Per quanto riguarda gli stranieri non comuni- tari, i commi 4-bis e 4-quater dell’art. 17 del D.L.

n. 5/2012 hanno modificato l’art. 3 del D.P.R. n.

445/2000, sopprimendo l’inciso “fatte salve le speciali disposizioni contenute nelle leggi e nei regolamenti concernenti la disciplina dell’immigrazione e la condizione dello straniero”, e stabilendo, di conseguenza, che i cittadini di Stati non appartenenti all’Unione regolarmente soggiornanti in Italia possono utilizzare le dichiarazioni sostitutive di cui agli artt. 46 e 47 limitatamente agli stati, alle qualità personali e ai fatti certificabili o attestabili da parte di soggetti pubblici italiani. Gli effetti di tale modifica decorrono dal 31 dicembre 2017, stante la proroga introdotta con la legge di stabilità per il 2013 (legge n. 228/2012, art. 1, comma 388), a sua volta differi- ta. Nel momento in cui si scrive un emendamento governativo al DDL di Bilancio 2018 stabilisce un ulteriore slittamento al 31 dicembre 2018.

Si tratta di un’importante innovazione in quanto, stante la precedente formulazione dell’art. 3 del D.P.R. n. 445/2000, la materia della certificazione relativa alla disciplina dell’immigrazione e della condizione dello straniero era tout court esclusa dal campo di applicazione del Testo unico.

Alcuni dubbi applicativi relativi alla portata og- gettiva e soggettiva delle disposizioni in questione con specifico riferimento alle tematiche dell’immigrazione sono stati affrontati dalla circolare congiunta 3/2012 del Ministro per la Pubblica amministrazione e la semplificazione e del Ministero dell’Interno.

3. L’impedimento alla sottoscrizione o alla dichia- razione

Nel contesto delle disposizioni relative all’ambito soggettivo di applicazione del Decreto l’art. 4 disciplina i distinti casi di impedimento alla sottoscrizione o impedimento alla dichiarazione.

Nell’ipotesi di soggetto con impedimento alla sottoscrizione, ad esempio perché analfabeta, la dichiarazione è raccolta dal pubblico ufficiale previo accertamento dell’identità del dichiarante: il pubblico ufficiale attesta che la dichiarazione è stata resa dall’interessato in presenza di un impedimento a sottoscrivere.

Diversa è l’ipotesi di un impedimento per ragioni dovute allo stato di salute dell’interessato: in tal caso la dichiarazione nel suo interesse può essere resa al pubblico ufficiale, previo accertamento dell’identità del dichiarante, dal coniuge o, in sua assenza, dai fi- gli o, in mancanza di questi, da altro parente in linea retta o collaterale fino al terzo grado. In tal caso la dichiarazione deve contenere l’espressa indicazione dell’esistenza dell’impedimento.

Queste misure non sono applicabili alla materia delle dichiarazioni fiscali, per le quali a pena di nul- lità è richiesta la sottoscrizione da parte del contri- buente, o di chi ne esercita la rappresentanza legale o negoziale.

4. La rappresentanza legale

Lo specifico caso della rappresentanza legale di persona soggetta alla responsabilità genitoriale, a tutela o a curatela, è disciplinato dall’art. 5 del D.P.R., secondo il quale le relative dichiarazioni sono validamente sottoscritte rispettivamente dal genitore esercente la responsabilità genitoriale, dal tutore o dall’interessato stesso con l’assistenza del curatore.

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Cap. II

Gli atti pubblici

1. La redazione e la stesura degli atti pubblici L’art. 7 del D.P.R. n. 445/2000 detta alcune regole per la redazione e stesura degli atti amministrativi.

Oltre ad una regola generale che appare un corolla- rio del principio di documentalità, per cui i decreti, gli atti ricevuti dai notai, tutti gli altri atti pubblici e le certificazioni sono redatti, anche promiscuamen- te, con qualunque mezzo idoneo, atto a garantirne la conservazione nel tempo, vengono dettate anche poche ed essenziali regole di drafting amministra- tivo:

- il testo degli atti pubblici comunque redatti non deve contenere lacune, aggiunte, abbreviazioni, cor- rezioni, alterazioni o abrasioni;

- sono ammesse abbreviazioni, acronimi, ed espres- sioni in lingua straniera, di uso comune;

- qualora risulti necessario apportare variazioni al testo, si provvede in modo che la precedente stesura resti leggibile.

Il tema della semplificazione del linguaggio amministrativo è stato affrontato dalla Direttiva sulla semplificazione del linguaggio dei testi amministrativi dell’8 maggio 2002, e dalla Direttiva sulla semplificazione del linguaggio delle Pubbliche amministrazioni del 24 ottobre 2005, entrambe del Dipartimento della Funzione pubblica, nonché dalle diverse direttive e regolamenti per la qualità e la valutazione dell’impatto della regolamentazione, che attengono però al diverso ambito del drafting normativo.

Per quanto attiene alle regole di drafting ammini- strativo appare utile segnalare la “Guida alla redazione degli atti amministrativi”, realizzata da un lavoro congiunto dell’Istituto di teoria e tecniche dell’informazione giuridica (ITTIG-CNR), dell’Ac- cademia della Crusca, e di altri enti ed organismi, tra cui Ancitel SpA.

Partendo dalla constatazione che la redazione dei documenti amministrativi deve rispondere ai criteri di chiarezza, coerenza, semplicità, economia, la Guida contiene una serie di regole e suggerimenti sull’utilizzo della lingua negli atti amministrativi, sulla struttura del provvedimento amministrativo, sulle tecniche di rinvio agli altri atti, coniugando le competenze linguistiche con quelle tecnico-giuridiche. Per una sintesi dei contenuti della Guida si rinvia al Cap. XIII (vedi infra).

2. Il documento amministrativo informatico Molto più dettagliato rispetto all’art. 7 del D.P.R.

n. 445/2000 appare il contenuto dell’art. 23-ter del Codice dell’amministrazione digitale (D.Lgs. n.

82/2005), che detta alcune specifiche disposizioni ulteriori rispetto a quelle relative al documento in- formatico tout court, con riferimento ai “documenti amministrativi informatici”, definiti come gli atti formati dalle pubbliche amministrazioni con strumenti informatici. Tale articolo è stato inserito dal D.Lgs. n. 235/2010, e recentemente modificato dal D.Lgs. n. 179/2016.

La norma prevede che i documenti amministrativi informatici, nonché i dati e i documenti informatici detenuti dalle pubbliche amministrazioni, costituiscono informazione primaria ed originale da cui è possibile effettuare, su diversi o identici tipi di supporto, duplicazioni e copie per gli usi consentiti dalla legge.

Le copie su supporto informatico di documenti formati in origine su supporto analogico dalla Pubblica amministrazione, o da essa detenuti hanno il medesimo valore giuridico, ad ogni effetto di legge, degli originali da cui sono tratte, se la loro conformità all’originale è assicurata dal funzionario a ciò delega- to nell’ambito dell’ordinamento proprio dell’amministrazione di appartenenza, mediante l’utilizzo della firma digitale o di altra firma elettronica qualificata e nel rispetto delle regole tecniche stabilite ai sensi dell’art. 71; in tale caso l’obbligo di conservazione dell’originale del documento è soddisfatto con la conservazione della copia su supporto informatico.

Con il DPCM 3 dicembre 2013 (supplemento or- dinario alla G.U. 12 marzo 2014, n. 59) sono state approvate le regole tecniche in materia di sistema di conservazione ai sensi degli artt. 20, commi 3 e 5-bis, 23-ter, comma 4, 43, commi 1 e 3, 44, 44-bis e 71, comma 1, del CAD.

Il DPCM 13 novembre 2014, pubblicato nella G.U. 12 gennaio 2015, n. 8, ha introdotto le “Regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici nonché di formazione e conservazione dei documenti informatici delle pubbliche amministrazioni ai sensi degli articoli 20, 22, 23-bis, 23-ter, 40, comma 1, 41, e 71, comma 1, del Codice dell’amministrazione digitale di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005”. In particolare l’art. 9 del DPCM disciplina la formazione del documento amministrativo informatico, mentre il successivo art. 10 disciplina le copie su supporto

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informatico di documenti amministrativi analogici formati dalla pubblica amministrazione.

3. La trasmissione dei documenti

Nel corpo del D.P.R. n. 445/2000 residuano alcune disposizioni che riguardano la trasmissione dei documenti amministrativi. In termini generali l’art.

15-bis prevede che alla notificazione di atti e di do- cumenti da parte di organi delle pubbliche amministrazioni a soggetti diversi dagli interessati o da persone da essi delegate, nonché a comunicazioni ed avvisi circa il relativo contenuto, si applicano le disposizioni del Codice di procedura civile che riguardano la notificazione del documento informatico (art. 137, terzo comma) a destinatari privi di indirizzo di posta elettronica certificata.

Secondo quest’ultima disposizione se l’atto da no- tificare o comunicare è costituito da un documento informatico e il destinatario non possiede indirizzo PEC, l’ufficiale giudiziario esegue la notificazione mediante consegna di una copia dell’atto su supporto cartaceo, da lui dichiarata conforme all’originale, e conserva il documento informatico per i due anni successivi. Se richiesto, l’ufficiale giudiziario invia l’atto notificato anche attraverso strumenti telematici all’indirizzo di posta elettronica dichiarato dal destinatario della notifica o dal suo procuratore, ovvero consegna ai medesimi, previa esazione dei relativi diritti, copia dell’atto notificato, su supporto informatico non riscrivibile.

L’art. 15, relativo alla trasmissione dall’estero di atti agli uffici di stato civile, si limita a prevedere che in materia di trasmissione di atti o copie di atti di stato civile o di dati concernenti la cittadinanza da parte delle rappresentanze diplomatiche e consolari italiane, si osservano le disposizioni speciali sulle funzioni e sui poteri consolari.

In ogni caso deve essere garantita la riservatezza dei dati personali contenuti nei documenti trasmessi: i certificati ed i documenti trasmessi dagli uffici pubblici ad altre pubbliche amministrazioni possono contenere soltanto le informazioni relative a stati, fatti e qualità personali previste da legge o da rego- lamento e strettamente necessarie per il persegui- mento delle finalità per le quali vengono acquisite (art. 16).

Infine l’art. 43, comma 6, del Testo unico stabilisce che i documenti trasmessi da chiunque ad una Pub- blica amministrazione tramite fax, o con altro mezzo telematico o informatico idoneo ad accertarne la

fonte di provenienza, soddisfano il requisito della forma scritta e la loro trasmissione non deve essere seguita da quella del documento originale (vedi anche art. 45, comma 1, D.Lgs. n. 82/2005).

Si rinvia infra al Cap. IV, par. 1, per la trattazione delle istanze inviate dal cittadino alla PA per via telematica, e al Cap. XI, par. 5 per un approfondimen- to sull’utilizzo della Posta elettronica certificata nei rapporti tra privati e PA.

Cap. III

Le copie dei documenti

1. L’autenticazione delle copie di documenti L’art. 18 del Testo unico disciplina le modalità per attribuire alle copie di un documento efficacia giuridica pari all’originale, attraverso un’attestazione di conformità. Le copie autentiche possono essere validamente prodotte in luogo degli originali, esse ne hanno pertanto il medesimo valore giuridico.

La legge stabilisce una regola di carattere generale, secondo cui l’autenticazione delle copie può essere alternativamente effettuata dal pubblico ufficiale:

- che ha emesso il documento originale;

- o presso il quale è depositato;

- o ancora al quale tale documento deve essere prodotto.

Si tratta evidentemente di tre situazioni tipiche che mettono in evidenza il ruolo del pubblico ufficiale, inteso in accezione ampia e non tipizzata, che ha il potere di attestare la conformità all’originale del documento che egli ha generato, che detiene, o che riceve.

La norma prevede poi alcune ulteriori figure determinate che possono effettuare l’autentica di copie: il notaio, il cancelliere, il segretario comunale o altro funzionario incaricato dal sindaco.

Il terzo comma dell’art. 18 prevede una procedura semplificata per l’autenticazione di copie, stabilendo che nei casi in cui l’interessato debba presentare alle amministrazioni o ai gestori di pubblici servizi copia autentica di un documento, l’autenticazione della copia può essere fatta dal responsabile del procedimento o da qualsiasi altro dipendente competente a ricevere la documentazione, su esibizione dell’originale e senza obbligo di deposito dello stesso presso l’amministrazione procedente. In tal caso la copia autentica può essere utilizzata solo nel procedimento in corso.

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Il pubblico ufficiale autorizzato attesta la confor- mità con l’originale alla fine della copia, indicando la data e il luogo del rilascio, il numero dei fogli impiegati, il proprio nome e cognome, la qualifica rivestita, siglando l’attestazione con la firma per esteso ed il timbro dell’ufficio. Se la copia dell’atto o documento consta di più fogli il pubblico ufficiale appone la propria firma a margine di ciascun foglio intermedio.

In via generale le copie autentiche, totali o parzia- li, di atti e documenti possono essere ottenute con qualsiasi procedimento che dia garanzia della riproduzione fedele e duratura dell’atto o documento originale.

2. Le modalità alternative all’autenticazione di copie Per alcune tipologie di documento è prevista la possibilità per l’interessato di rendere una dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà che attesti la conformità all’originale. Questo meccanismo di autodichiarazione, ai sensi dell’art. 19 del Testo unico, può riguardare:

- copie di un atti o di documenti conservati o rilasciati da una Pubblica amministrazione;

- copie di pubblicazioni;

- copie di titoli di studio o di servizio;

- copie di documenti fiscali che devono essere ob- bligatoriamente conservati dai privati.

In tutti questi casi la dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà può essere apposta anche in calce alle copie.

Cap. IV

Le istanze alla Pubblica amministrazione

1. La presentazione di istanze per via telematica L’art. 38 del D.P.R. n. 445/2000 disciplina le moda- lità di presentazione di istanze e dichiarazioni alla Pubblica amministrazione o ai gestori o esercenti di pubblici servizi, attribuendo piena efficacia all’invio mediante fax o modalità telematica.

In particolare al comma 2 si prevede che le istanze e le dichiarazioni inviate per via telematica, ivi comprese le domande per la partecipazione a selezioni e concorsi per l’assunzione, a qualsiasi titolo, in tutte le pubbliche amministrazioni, o per l’iscrizione in albi, registri o elenchi tenuti presso le pubbliche amministrazioni, sono valide se effettuate secondo

quanto previsto dall’art. 65 del Codice dell’amministrazione digitale (D.Lgs. n. 82/2005, come da ultimo modificato dal D.Lgs. n. 179/2016) e cioè, alternativamente:

- se sottoscritte mediante la firma digitale o la firma elettronica qualificata, il cui certificato è rilasciato da un certificatore qualificato (lett. a);

- ovvero, quando l’istante o il dichiarante è identifi- cato attraverso il sistema pubblico di identità digitale (SPID), nonché attraverso uno degli altri strumenti di cui all’art. 64, comma 2-novies del CAD, nei limiti ivi previsti (lett. b);

- ovvero sono sottoscritte e presentate unitamente alla copia del documento d’identità (lett. c);

- ovvero se trasmesse dall’istante o dal dichiarante mediante la propria casella di posta elettronica certificata purché le relative credenziali di accesso siano state rilasciate previa identificazione del titolare, anche per via telematica secondo modalità definite con regole tecniche adottate ai sensi dell’art.

71 CAD, e ciò sia attestato dal gestore del sistema nel messaggio o in un suo allegato (lett. c-bis). Il DPCM 27 settembre 2012 contiene le regole tecniche per l’identificazione, anche in via telematica, del titolare della casella di posta elettronica certificata, ai sensi dell’art. 65, comma 1, lettera c-bis), del Codice dell’amministrazione digitale.

Inoltre:

- attraverso gli specifici sistemi di trasmissione telematica previsti nel settore tributario;

- con le modalità stabilite dall’art. 38, comma 3, del D.P.R. n. 445.

Il già citato art. 4 del D.P.R. n. 445/2000 disciplina le modalità per consentire la presentazione di dichiarazioni e istanze anche da parte di soggetti impossi- bilitati a sottoscrivere o a dichiarare.

Prima delle recenti modifiche introdotte dal D.Lgs.

n. 179/2016, già il D.L. n. 179/2012, convertito in legge n. 221/2012, aveva introdotto alcune significative modifiche all’art. 65 CAD. In primo luogo aveva esteso le modalità di presentazione delle istanze per via telematica ivi disciplinate anche ai gestori e di pubblici servizi. In secondo luogo aveva stabilito che il mancato avvio del procedimento da parte del titolare dell’ufficio competente com- porta responsabilità dirigenziale e responsabilità disciplinare.

Occorre poi ricordare che l’art. 1 del DPCM 22 luglio 2011 ha stabilito che “a decorrere dal 1° luglio

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2013, la presentazione di istanze, dichiarazioni, dati e lo scambio di informazioni e documenti, anche a fini statistici, tra le imprese e le amministrazioni pubbliche avvengono esclusivamente in via telematica”.

Il DPCM 22.7.2011 è stato emanato in attuazione dell’art. 5-bis del Codice dell’Amministrazione Di- gitale; tale disposizione - infatti - prevede che “la presentazione di istanze, dichiarazioni, dati e lo scambio di informazioni e documenti, anche a fini statistici, tra le imprese e le amministrazioni pubbliche avviene esclusivamente utilizzando le tecnolo- gie dell’informazione e della comunicazione. Con le medesime modalità le amministrazioni pubbliche adottano e comunicano atti e provvedimenti amministrativi nei confronti delle imprese” (comma 1).

L’art. 64 del CAD, come riscritto dal D.Lgs. n.

179/2016, disciplina il sistema pubblico per la gestione delle identità digitali (SPID), istituito a cura dell’AgID e funzionale a diffondere i servizi in rete della PA e a facilitare l’accesso agli stessi da parte di cittadini e imprese.

2. Il potere di rappresentanza

Il potere di rappresentanza per la formazione e la presentazione di istanze, progetti, dichiarazioni e altre attestazioni nonché per il ritiro di atti e documenti presso le pubbliche amministrazioni e i gestori o esercenti di pubblici servizi può essere conferito ad altro soggetto con le stesse modali- tà di individuazione del soggetto istante stabilite dall’art. 38.

Lo specifico caso della rappresentanza legale di mi- nori, interdetti o inabilitati, è disciplinato dall’art. 5 del Testo unico, secondo il quale le relative dichiarazioni sono validamente sottoscritte rispettivamente dal genitore esercente la potestà, dal tutore, o dall’interessato stesso con l’assistenza del curatore.

Cap. V

Le autenticazioni di sottoscrizione e le lega- lizzazioni

1. L’autenticazione delle sottoscrizioni

L’autenticazione di sottoscrizione è l’attestazione da parte di un pubblico ufficiale autorizzato che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza, previo accertamento dell’identità della persona che sotto- scrive.

L’istituto dell’autenticazione di firma è stato progressivamente circoscritto nel suo ambito di applicazione (vedi in particolare art. 3, comma 11, della legge n. 127/1997, e art. 2, comma 10, della legge n. 191/1998), tanto che risulta ora riferito solo ad ipotesi determinate, puntualmente individuate dal legislatore.

Con la formulazione dell’art. 21, primo comma, del D.P.R. n. 445/2000 (da leggersi in combinato disposto con l’art. 38, commi 2 e 3), si sancisce net- tamente la regola generale per cui l’autenticità della sottoscrizione di qualsiasi istanza o dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà da produrre agli organi della Pubblica amministrazione o ai gestori di servizi pubblici è garantita attraverso tre modalità:

- sottoscrizione da parte dell’interessato in presenza del dipendente addetto;

- sottoscrizione e presentazione del documento in- sieme a copia fotostatica non autenticata di un documento di identità del sottoscrittore;

- utilizzo delle modalità di presentazione delle istanze per via telematica disciplinate dall’art. 65 del D.Lgs. n. 82/2005 (CAD).

Si tratta delle modalità di invio e sottoscrizione delle istanze del cittadino alla PA, esaminate nel para- grafo precedente. Il legislatore a proposito di questo importante strumento di semplificazione voluta- mente non impiega il termine “autenticazione” ma

“autenticità”.

Da evidenziare che la sottoscrizione delle domande per la partecipazione a selezioni per l’assunzione, a qualsiasi titolo, in tutte le pubbliche amministrazioni, nonché ad esami per il conseguimento di abili- tazioni, diplomi o titoli culturali non è soggetta ad autenticazione, per espressa previsione di legge (art.

39, D.P.R. n. 445/2000).

L’autenticazione delle firme è pertanto dovuta:

- se l’istanza o la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà è presentata a soggetti privati che non siano gestori di servizi pubblici;

- se l’istanza o la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà è presentata ad organi della PA o a gestori di servizi pubblici, al fine della riscossione da parte di terzi di benefici economici.

In questi casi l’autenticazione è redatta da un notaio, cancelliere di Tribunale, segretario comunale, o dal dipendente addetto a ricevere la documentazione o altro dipendente incaricato dal Sindaco.

In tale ultimo caso, l’autenticazione è redatta di seguito alla sottoscrizione e il pubblico ufficiale, che

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autentica, attesta che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza, previo accertamento dell’i- dentità del dichiarante, indicando le modalità di identificazione, la data ed il luogo di autenticazione, il proprio nome, cognome e la qualifica rivestita, nonché apponendo la propria firma e il timbro dell’ufficio.

Ulteriori casi di autenticazione di firma sono previsti da specifiche disposizioni:

- l’art. 7 del D.L. n. 223/2006 prevede che l’autenticazione della sottoscrizione degli atti e delle dichiarazioni aventi ad oggetto l’alienazione di beni mo- bili registrati e rimorchi o la costituzione di diritti di garanzia sui medesimi può essere richiesta anche agli uffici comunali;

- l’art. 14 della legge n. 53/1990, nella riformulazio- ne risultante dalla novella introdotta con il comma 1 dell’art. 23, D.L. 24 giugno 2014, n. 90, stabilisce che i presidenti delle province, i sindaci metropolitani, i sindaci, gli assessori comunali e provinciali, i componenti della conferenza metropolitana, i presidenti dei consigli comunali e provinciali, i presidenti e i vice presidenti dei consigli circoscrizionali, i segre- tari comunali e provinciali e i funzionari incaricati dal sindaco e dal presidente della provincia, nonché i consiglieri provinciali, metropolitani o comunali che comunichino la propria disponibilità, rispettivamente, al presidente della provincia e al sindaco, sono competenti all’autenticazione delle firme dei sottoscrittori delle liste dei candidati e dell’accettazione delle candidature;

- l’art. 31, comma 3, lett. e), della legge n. 184/1983 prevede che l’autenticazione delle firme degli aspi- ranti adottanti può essere effettuata anche dall’im- piegato comunale delegato all’autentica o da un notaio o da un segretario di qualsiasi ufficio giudiziario;

- l’art. 3, comma 7, del D.P.R. n. 169/2005, prevede l’autenticazione della firma del votante sulla busta contenente la scheda di votazione per l’elezione dei componenti degli organi degli ordini professionali;

- l’art. 39 delle Norme di attuazione del Codice di procedura penale (D.Lgs. n. 271/1989) prevede che

“l’autenticazione della sottoscrizione di atti per i quali il codice prevede tale formalità può essere effettuata, oltre che dal funzionario di cancelleria, dal notaio, dal difensore, dal sindaco, da un funzionario delegato dal sindaco, dal segretario comunale, dal giudice di pace, dal presidente del consiglio dell’ordine forense o da un consigliere da lui delegato”.

2. La legalizzazione di firme

La legalizzazione di firma è l’attestazione ufficiale della legale qualità di chi ha apposto la propria firma sopra atti, certificati, copie ed estratti, nonché dell’autenticità della firma stessa.

Le formalità per la legalizzazione di firma sono stabilite dall’art. 30 del D.P.R. n. 445/2000, secondo cui nelle legalizzazioni devono essere indicati il nome e il cognome di colui la cui firma si legalizza. Il pubblico ufficiale legalizzante deve indicare la data e il luogo della legalizzazione, il proprio nome e cognome, la qualifica rivestita, nonché apporre la propria firma per esteso ed il timbro dell’ufficio.

In termini generali, non sono soggette a legalizzazione le firme apposte dai funzionari pubblici o da pubblici ufficiali su atti, certificati, copie ed estratti dai medesimi rilasciati. Il funzionario o il pubblico ufficiale deve soltanto indicare la data e il luogo del rilascio, il proprio nome e cognome, la qualifica rivestita, nonché apporre la propria firma per esteso ed il timbro dell’ufficio.

L’art. 32 precisa che le firme dei capi delle scuole parificate o legalmente riconosciute sui diplomi originali o sui certificati di studio da prodursi ad uffici pubblici fuori della provincia in cui ha sede la scuo- la sono legalizzate dal provveditore agli studi.

L’art. 33 disciplina la più significativa eccezione della regola generale per cui la firma del pubblico funzionario autore dell’atto non deve essere legalizzata:

si tratta della legalizzazione delle firme degli atti da e per l’estero.

Nel caso di documenti formati da uffici della Pub- blica amministrazione italiana e da presentarsi all’estero davanti ad autorità estere, laddove sia da queste richiesta la legalizzazione, le firme di tali atti sono legalizzate a cura degli organi, centrali o peri- ferici, del Ministero competente, o di altri organi e autorità delegati dallo stesso.

Nell’opposto caso di atti e documenti formati all’e- stero da autorità estere e da valere nello Stato ita- liano, le firme sono legalizzate dalle rappresentanze diplomatiche o consolari italiane all’estero. Vicever- sa le firme apposte su atti e documenti dai competenti organi delle rappresentanze diplomatiche o consolari italiane o dai funzionari da loro delegati non sono soggette a legalizzazione.

Qualora gli atti e i documenti formati all’estero siano redatti in lingua straniera, alla documentazione con firma legalizzata deve essere allegata una traduzione in lingua italiana certificata conforme al testo straniero dalla competente rappresentanza

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diplomatica o consolare, ovvero da un traduttore ufficiale.

Gli Uffici territoriali del governo hanno la compe- tenza per la legalizzazione delle firme sugli atti e documenti formati in Italia da una rappresentanza diplomatica o consolare estera ivi residente, e da valere in Italia.

Restano comunque salve le esenzioni dall’obbligo della legalizzazione e della traduzione stabilite da leggi o da accordi internazionali.

3. La legalizzazione di fotografie

La legalizzazione di fotografia è l’attestazione, da parte di una Pubblica amministrazione competente, che un’immagine fotografica corrisponde alla persona dell’interessato.

Le amministrazioni competenti per il rilascio di documenti personali sono tenute a legalizzare le prescritte fotografie presentate personalmente dall’interessato. Su richiesta di quest’ultimo le fotografie possono essere, altresì, legalizzate dal dipendente incaricato dal Sindaco (art. 34).

La legalizzazione delle fotografie prescritte per il rilascio dei documenti personali non è soggetta all’obbligo del pagamento dell’imposta di bollo.

Cap. VI

Le certificazioni

1. La decertificazione

Secondo la definizione contenuta nell’art. 1 del D.P.R. n. 445/2000 il certificato è il documento rilasciato da un’amministrazione pubblica avente funzione di ricognizione, riproduzione o partecipazione a terzi di stati, qualità personali e fatti contenuti in albi, elenchi o registri pubblici o comunque accertati da soggetti titolari di funzioni pubbliche.

Con la riforma introdotta dall’art. 15 della legge n.

183/2011, si è stabilito il principio che le certificazioni rilasciate dalla Pubblica amministrazione in ordine a stati, qualità personali e fatti sono valide e utilizzabili solo nei rapporti tra privati. Secondo il disposto del riformulato art. 40 dal Testo unico, nei rapporti con gli organi della Pubblica amministrazione e i gestori di pubblici servizi i certificati e gli atti di notorietà sono sempre sostituiti dalle autocertificazioni o dalle dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà.

A rafforzare tale previsione è previsto che sulle certificazioni da produrre ai soggetti privati è apposta,

a pena di nullità, la dicitura: “Il presente certificato non può essere prodotto agli organi della Pubbli- ca amministrazione o ai privati gestori di pubblici servizi”.

Queste disposizioni impongono un dovere com- portamentale per il pubblico funzionario, espressamente sanzionato dall’art. 74 del D.P.R. n. 445/2000, secondo cui il rilascio di certificati non conformi a quanto previsto all’art. 40, comma 02, costituisce violazione dei doveri d’ufficio. Costituisce altresì violazione dei doveri d’ufficio la richiesta di certificati o atti di notorietà in luogo delle autocertificazioni o delle dichiarazioni sostitutive, così come la mancata accettazione di queste. L’art. 6, comma 5, del D.L. n. 16/2012 ha specificato che le disposizioni di cui ai commi 01 e 02 dell’art. 40 non si applicano ai certificati e alle attestazioni da produrre al con- servatore dei registri immobiliari per l’esecuzione di formalità ipotecarie, nonché ai certificati ipote- cari e catastali rilasciati dall’Agenzia del territorio.

Per la prima applicazione delle disposizioni in materia di decertificazione, si rinvia alla Direttiva n.

14/2011 del Ministro della pubblica amministrazione e della semplificazione.

2. I certificati

Le certificazioni da rilasciarsi da uno stesso ufficio in ordine a stati, qualità personali e fatti, concernenti la stessa persona, nell’ambito del medesimo procedimento, sono contenute in un unico documento.

La validità temporale dei certificati rilasciati dalle pubbliche amministrazioni è disciplinata dall’art.

41 del Testo unico, che prevede due ipotesi: i certificati attestanti stati, qualità personali e fatti non soggetti a modificazioni hanno validità illimitata;

le restanti certificazioni hanno validità di sei mesi dalla data di rilascio se disposizioni di legge o re- golamentari non prevedono una validità superiore.

Gli stati, le qualità personali e i fatti in contenuti un documento di identità o di riconoscimento non più in corso di validità, possono essere comprovati dal diretto interessato mediante esibizione del documento scaduto, purché lo stesso dichiari, in calce alla fotocopia del documento, che i dati contenuti nel documento non hanno subito variazioni dalla data del rilascio (art. 45, terzo comma).

Il Testo unico prevede poi una disposizione specifica per i certificati di abilitazione (art. 42), laddove si prevede che tutti i titoli di abilitazione rilasciati al termine di corsi di formazione o di procedimenti autorizzatori all’esercizio di determinate attività,

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ancorché definiti “certificato”, sono denominati rispettivamente “diploma” o “patentino”.

Cap. VII

L’acquisizione diretta dei documenti

1. Gli accertamenti d’ufficio

Le disposizioni in materia di decertificazione hanno l’evidente finalità di ridurre gli adempimenti a carico del cittadino nei suoi rapporti con la PA, e conte- stualmente di contenere gli oneri operativi connessi alla produzione documentale dei certificati.

I dati, le informazioni e i documenti in possesso dell’intero comparto della Pubblica amministrazione, devono essere messi a disposizione delle altre amministrazioni e dei gestori di pubblici servizi.

Nei rapporti tra amministrazioni procedenti (definite come le amministrazioni e, nei rapporti con l’utenza, i gestori di pubblici servizi che ricevono le dichiarazioni sostitutive ovvero provvedono agli accertamenti d’ufficio) e le amministrazioni certificanti (definite come le amministrazioni e i gestori di pubblici servizi che detengono nei propri archivi le informazioni e i dati contenuti nelle dichiarazioni sostitutive, o richiesti direttamente dalle amministrazioni procedenti) non è ammessa più alcuna intermediazione operativa da parte degli interessati.

Conseguentemente le amministrazioni pubbliche e i gestori di pubblici servizi sono tenuti ad acquisire direttamente, attraverso accertamenti d’ufficio, le informazioni oggetto delle autocertificazioni o delle dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà di cui agli artt. 46 e 47 del D.P.R. n. 445/2000, nonché tutti i dati e i documenti che siano in possesso delle altre pubbliche amministrazioni, previa indicazione, da parte dell’interessato, degli elementi indispensabi- li per il reperimento delle informazioni o dei dati richiesti. In alternativa esse devono accettare la dichiarazione sostitutiva prodotta dall’interessato (art. 43 del D.P.R. n. 445/2000).

Per quanto attiene ai profili connessi con la prote- zione dei dati personali, la consultazione diretta, da parte di una Pubblica amministrazione o di un gestore di pubblico servizio, degli archivi dell’amministrazione certificante, finalizzata all’accertamento d’ufficio di stati, qualità e fatti ovvero al controllo sulle dichiarazioni sostitutive presentate dai cittadini, si considera operata per finalità di rilevante interesse pubblico, per cui è ammessa anche in presenza di dati sensibili e giudiziari, ovviamente nel rispetto

dei principi di coerenza e non eccedenza, restando fermo il divieto di accesso a dati diversi da quelli di cui è necessario acquisire la certezza o verificare l’esattezza.

Inoltre, per l’accesso diretto ai propri archivi, l’amministrazione certificante rilascia all’amministrazione procedente apposita autorizzazione in cui vengono indicati i limiti e le condizioni di accesso volti ad assicurare la riservatezza dei dati personali ai sensi della normativa vigente.

Per ciò che riguarda i profili operativi l’art. 43 stabilisce che in tutti i casi in cui l’amministrazione procedente acquisisce direttamente informazioni relative a stati, qualità personali e fatti presso l’amministrazione competente per la loro certificazione, il rilascio e l’acquisizione del certifica- to non sono necessari e le suddette informazioni sono acquisite, senza oneri, con qualunque mezzo idoneo ad assicurare la certezza della loro fonte di provenienza.

Nonostante sia consentito l’utilizzo di qualsiasi

“mezzo idoneo” per le comunicazioni tra amministrazioni, la norma richiede espressamente l’utilizzo degli strumenti informatici per l’acquisizione d’ufficio, stante la nuova formulazione del terzo comma dell’art. 43, come sostituito dall’art. 14 del D.L. n.

69/2013.

In particolare si prevede che, al fine di agevolare l’acquisizione d’ufficio di informazioni e dati relativi a stati, qualità personali e fatti, contenuti in albi, elenchi o pubblici registri, le amministrazioni certificanti sono tenute a consentire alle amministrazioni procedenti, senza oneri, la consultazione per via telematica dei loro archivi informatici, nel rispetto della riservatezza dei dati personali.

Infine il comma 6 dell’art. 43 stabilisce che i documenti trasmessi da chiunque ad una Pubblica amministrazione tramite fax, o con altro mezzo telematico o informatico idoneo ad accertarne la fonte di provenienza, soddisfano il requisito della forma scritta e la loro trasmissione non deve essere seguita da quella del documento originale.

Le amministrazioni certificanti sono tenute ad indi- viduare un ufficio responsabile per tutte le attività volte a gestire, garantire e verificare la trasmissione dei dati o l’accesso diretto agli stessi da parte delle amministrazioni procedenti.

2. L’acquisizione di estratti degli atti dello stato civile Gli estratti degli atti di stato civile non sono autocertificabili, e possono essere richiesti esclusiva-

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mente per i procedimenti che riguardano il cambia- mento di stato civile e, ove formati o tenuti dagli uffici dello stato civile in Italia o dalle autorità consolari italiane all’estero, vengono acquisiti d’ufficio (art. 44).

Al di fuori delle predette ipotesi, le amministrazioni possono provvedere all’acquisizione d’ufficio degli estratti solo quando ciò sia indispensabile per fini istruttori. L’amministrazione richiedente deve indicare la finalità della richiesta ed il carattere indispensabile dell’estratto, precisando le disposizioni di legge che rendono necessario il loro impiego ovvero il procedimento amministrativo nel quale l’e- stratto è indispensabile, circoscrivendone i motivi.

3. Le informazioni relative alla regolarità contribu- tiva

L’art. 44-bis del D.P.R. n. 445/2000, introdotto dall’art. 15 della legge n. 183/2011, dispone che

“Le informazioni relative alla regolarità contributiva sono acquisite d’ufficio, ovvero controllate ai sensi dell’art. 71, dalle pubbliche amministrazioni procedenti, nel rispetto della specifica normativa di settore”.

Il D.L. n. 5/2012, è anch’esso intervenuto sulla disciplina in materia di DURC, con l’art. 14, comma 6-bis, stabilendo che “nell’ambito dei lavori pubblici e privati dell’edilizia, le amministrazioni pubbliche acquisiscono d’ufficio il Documento unico di rego- larità contributiva con le modalità di cui all’art. 43 del Testo unico sulle disposizioni legislative e rego- lamentari in materia di documentazione amministrativa” di cui al D.P.R. n. 445/2000.

La natura di certificato è attribuita al DURC anche dalla giurisprudenza amministrativa, che, con orientamento consolidato, ha affermato che il DURC costituisce una dichiarazione di scienza, da collocarsi fra gli atti di certificazione o di attestazione redatti da un pubblico ufficiale ed aventi carattere meramente dichiarativo di dati in possesso della Pubblica amministrazione, assistito da pubblica fede ai sensi dell’art. 2700 c.c., facente pertanto prova fino a querela di falso (C.d.S., sez. V, 18 novembre 2011, n. 6072; C.d.S., sez. V, 4 agosto 2010, n. 5213;

C.d.S., sez. VI, 6 aprile 2010, n. 1934).

Il rapporto tra le due disposizioni introdotte nel 2011 e nel 2012 è stato chiarito dal Ministro per la Pubblica amministrazione e la semplificazione, con la Circolare 6/2012. Si legge nella Circolare che “il legislatore del 2011, nell’ambito della semplificazione delle certificazioni amministrative, ha tenuto conto

delle peculiarità della disciplina relativa al DURC, prevedendo che lo stesso debba sempre essere ac- quisito d’ufficio dalle amministrazioni procedenti, fatto salvo il caso in cui la specifica normativa di settore preveda la presentazione di una dichiarazione sostitutiva. In tale ultima ipotesi l’amministrazione verificherà la veridicità di quanto dichiarato dal privato, ai sensi dell’art. 71, D.P.R. n. 445 del 2000. In altri termini, il legislatore, mediante il richiamo alla specifica disciplina di settore, ha inteso includere le informazioni relative alla regolarità contributiva nell’ambito di applicazione del principio generale dell’acquisizione d’ufficio delle certificazioni amministrative, contenuto nel comma 1, letto a), del citato art. 15, ribadendo implicitamente che le uniche eccezioni sono quelle dettate, appunto, dalla disciplina di settore. In tali casi, infatti, l’amministrazione - ricevuta l’autocertificazione - dovrà pro- cedere, ai sensi dell’art. 71, D.P.R. n. 445 del 2000, alla verifica di quanto dichiarato dal soggetto interessato”.

Nella Circolare vengono anche prese in considerazione le modalità operative per l’effettuazione della richiesta di DURC, privilegiando il ricorso agli strumenti telematici, e cioè in particolare l’utilizzo del servizio on line accessibile attraverso il sito www.

sportellounicoprevidenziale.it. Per altro verso viene raccomandato agli istituti previdenziali (INPS e INAIL) e alle Casse Edili il ricorso allo strumento della Posta elettronica certificata per la trasmissione del DURC alle amministrazioni richiedenti.

Il provvedimento sottolinea poi come l’importanza che l’acquisizione d’ufficio del DURC sia effettuata in tempi rapidi, sia nella fase di gara che in quelle successive, deriva anche dal fatto che gli eventuali slittamenti nei pagamenti degli stati avanzamento lavori o dei saldi finali, dipendente da un ritardo nella richiesta del DURC, può determinare una maggiore onerosità dei pagamenti stessi e una con- seguente responsabilità per danno erariale del dipendente incaricato alla richiesta del certificato.

In merito alla sostituibilità del DURC con una autocertificazione si è espresso il Ministero del Lavo- ro e delle politiche sociali, con la nota n. 619 del 16 gennaio 2012 e con la Circolare n. 12 del 1 giugno 2012, chiarendo che il DURC, pur rientrando nella categoria dei certificati, non può costituire oggetto di autocertificazione secondo quanto dispone in via generale il D.P.R. n. 445/2000, ciò anche in relazione al nuovo art. 44-bis. La regolarità contributiva infatti non può ritenersi autocertificabile in quanto la stessa non può essere “oggetto di sicura conoscenza”, così

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come avviene per gli “stati, qualità personali e fatti”

che ai sensi del Testo unico possono essere sostituiti da dichiarazioni rilasciate dal diretto interessato.

La certificazione relativa al regolare versamento della contribuzione obbligatoria non costituisce infatti una semplice certificazione del versamento di una somma a titolo di contribuzione, ma consta piutto- sto in una attestazione degli Istituti competenti ri- guardo alla “correttezza della posizione contributiva di una realtà aziendale effettuata dopo complesse valutazioni tecniche di natura contabile derivanti dalla applicazione di discipline lavoristiche, con- trattuali e previdenziali”.

4. Lo sportello unico per le attività produttive Il meccanismo dell’acquisizione diretta dei documenti è stato procedimentalizzato in maniera dettagliata in due importanti ambiti: quello della certificazione e documentazione d’impresa e quello dell’edilizia privata.

Il già citato D.L. n. 70/2011 ha introdotto l’art. 43- bis del D.P.R. n. 445/2000, per cui lo sportello unico per le attività produttive:

a) trasmette alle altre amministrazioni pubbliche coinvolte nel procedimento le comunicazioni e i documenti attestanti atti, fatti, qualità, stati sog- gettivi, nonché gli atti di autorizzazione, licenza, concessione, permesso o nulla osta comunque denominati rilasciati dallo stesso sportello unico per le attività produttive o acquisiti da altre amministrazioni ovvero comunicati dall’impresa o dalle agenzie per le imprese, ivi comprese le certificazioni di qualità o ambientali;

b) invia alla camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura territorialmente competente, ai fini del loro inserimento nel Repertorio delle no- tizie economiche e amministrative (REA) e al fine della raccolta e conservazione in un fascicolo informatico per ciascuna impresa, il duplicato informatico dei documenti di cui alla lettera a).

La disposizione chiarisce che le comunicazioni tra lo sportello unico per le attività produttive, le amministrazioni pubbliche, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, le imprese e le agenzie per le imprese avvengono esclusivamente in modalità telematica secondo le disposizioni vigenti.

5. Lo sportello unico per l’edilizia

Il D.L. n. 83/2012 ha introdotto un importante aggiornamento alle disposizioni del Testo unico

sull’edilizia (D.P.R. n. 380/2001) finalizzato a semplificare le procedure connesse al rilascio di titoli abilitativi e a potenziare lo strumento dello Sportel- lo unico per l’edilizia. Ai fini della presente trattazione appare opportuno evidenziare in particolare due disposizioni, che riguardano esplicitamente il tema della documentazione amministrativa in materia di edilizia.

Da un lato il nuovo art. 9-bis del D.P.R. n. 380/2001 estende a tutto tondo nell’ambito dell’edilizia il principio dell’acquisizione diretta di atti e documenti in possesso della PA, stabilendo che ai fini della presentazione, del rilascio o della formazione dei titoli abilitativi previsti dal Testo unico, le amministrazioni procedenti sono tenute ad acquisire d’ufficio i documenti, le informazioni e i dati, compresi quelli catastali, che siano in possesso delle pubbliche amministrazioni e non possono richie- dere attestazioni, comunque denominate, o perizie sulla veridicità e sull’autenticità di tali documenti, informazioni e dati.

Il novellato art. 5, al comma 1-bis, si spinge oltre, configurando la specifica funzione di Sportello unico del SUE. Tale disposizione prevede infatti che lo sportello unico per l’edilizia costituisce l’unico pun- to di accesso per il privato interessato in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti il titolo abilitativo e l’intervento edilizio oggetto dello stesso, che fornisce una risposta tempestiva in luogo di tutte le pubbliche amministrazioni, comunque coinvolte.

Acquisisce altresì presso le amministrazioni competenti, anche mediante conferenza di servizi, gli atti di assenso, comunque denominati, delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico- territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità.

Il D.Lgs. n. 222/2016, in vigore dall’11/12/2016, amplia l’elenco delle opere di edilizia libera e contiene l’individuazione dei procedimenti oggetto di autorizzazione, segnalazione certificata di inizio di attività (SCIA), silenzio assenso e comunicazione e la definizione dei regimi amministrativi applicabili, in attuazione della delega contenuta nell’art. 5 della legge 7 agosto 2015, n. 124.

Cap. VIII

Le dichiarazioni sostitutive di certificazione Le dichiarazioni sostitutive di certificazione si con- traddistinguono per la ragione che con il loro utilizzo

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l’interessato è in grado di sostituire a tutti gli effetti, attraverso una dichiarazione corredata dalla propria sottoscrizione, le certificazioni amministrative relative a fatti, stati e qualità risultanti da registri detenuti da una Pubblica amministrazione. Questa forma di autocertificazione, già disciplinata dalla legge n.

15/1968, si è progressivamente caratterizzata come il più importante strumento di semplificazione dei rapporti tra i cittadini e la Pubblica amministrazione.

Nel testo vigente del D.P.R. n. 445/2000 la dichiarazione sostitutiva di certificazione è definita come il documento, sottoscritto dall’interessato, prodotto in sostituzione del certificato, con cui l’interessato autocertifica stati, qualità e personali elencati all’art.

46 del Testo Unico, come di seguito riportati:

- data e il luogo di nascita;

- residenza;

- cittadinanza;

- godimento dei diritti civili e politici;

- stato di celibe, coniugato, vedovo o stato libero;

- stato di famiglia;

- esistenza in vita;

- nascita del figlio, decesso del coniuge, dell’ascen- dente o discendente;

- iscrizione in albi, in elenchi tenuti da pubbliche amministrazioni;

- appartenenza a ordini professionali;

- titolo di studio, esami sostenuti;

- qualifica professionale posseduta, titolo di specia- lizzazione, di abilitazione, di formazione, di aggiornamento e di qualificazione tecnica;

- situazione reddituale o economica anche ai fini della concessione dei benefici di qualsiasi tipo previsti da leggi speciali;

- assolvimento di specifici obblighi contributivi con l’indicazione dell’ammontare corrisposto;

- possesso e numero del codice fiscale, della partita IVA e di qualsiasi dato presente nell’archivio dell’a- nagrafe tributaria;

- stato di disoccupazione;

- qualità di pensionato e categoria di pensione;

- qualità di studente;

- qualità di legale rappresentante di persone fisiche o giuridiche, di tutore, di curatore e simili;

- iscrizione presso associazioni o formazioni sociali di qualsiasi tipo;

- tutte le situazioni relative all’adempimento degli obblighi militari, ivi comprese quelle attestate nel foglio matricolare dello stato di servizio;

- di non aver riportato condanne penali e di non essere destinatario di provvedimenti che riguardano l’applicazione di misure di sicurezza e di misure di prevenzione, di decisioni civili e di provvedimenti amministrativi iscritti nel casellario giudiziale ai sensi della vigente normativa;

- di non essere a conoscenza di essere sottoposto a procedimenti penali;

- di non essere l’ente destinatario di provvedimenti giudiziari che applicano le sanzioni amministrative di cui al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231;

- qualità di vivenza a carico;

- tutti i dati a diretta conoscenza dell’interessato contenuti nei registri dello stato civile;

- di non trovarsi in stato di liquidazione o di falli- mento e di non aver presentato domanda di con- cordato.

Questo elenco costituisce una enumerazione tassativa dei casi in cui è possibile utilizzare l’autocertificazione in senso stretto: tale casistica può essere integrata solo dal legislatore.

L’unica formalità richiesta dalla norma è costitui- ta dalla sottoscrizione, non autenticata, da parte dell’interessato, pertanto per la loro presentazione non è neanche necessario allegare la fotocopia del documento di identità (adempimento richiesto invece per le dichiarazioni sostitutive di atto di noto- rietà, vedi infra, cap. IX).

Le dichiarazioni sostitutive di certificazioni hanno la stessa validità temporale degli atti che sostituisco- no, esse inoltre sono sempre esenti dall’imposta di bollo.

Per l’applicazione della disciplina delle autocertifi- cazioni agli stranieri non comunitari vedi infra, cap.

I, par. 2.

Cap. IX

Le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà La dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà è disciplinata dall’art. 47 del D.P.R. n. 445/2000, ed è definita come il documento sottoscritto dall’interessato, concernente stati, qualità personali e fatti, che siano a diretta conoscenza di questi; tale dichiarazione è resa e sottoscritta con le modalità stabilite dall’art. 38 del D.P.R. n. 445/2000 relativo

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alle modalità alternative all’autenticazione di sottoscrizione.

Tali dichiarazioni sostitutive per essere valide ed ef- ficaci possono alternativamente:

- essere sottoscritte dall’interessato in presenza del dipendente addetto;

- essere sottoscritte e presentate unitamente a copia fotostatica non autenticata di un documento di identità del sottoscrittore (e in tal caso inviate anche per via telematica).

Le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà non sono soggette ad imposta di bollo.

La dichiarazione resa nell’interesse proprio del dichiarante può riguardare anche stati, qualità personali e fatti relativi ad altri soggetti di cui egli abbia diretta conoscenza. Se l’autocertificazione in senso stretto può essere utilizzata solo nei casi tassativa- mente indicati dalla legge, la dichiarazione sostitui- va di atto di notorietà ha una portata generale. Vale cioè la regola per cui tutti gli stati, le qualità personali e i fatti non espressamente indicati nell’art.

46 (cioè non autocertificabili) sono comprovabili, nei rapporti con la Pubblica amministrazione e con i concessionari di pubblici servizi, mediante la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, fatte salve le eccezioni espressamente previste per legge.

Così lo stesso Testo unico, all’art. 49, prevede che non possono in alcun modo essere sostituiti da dichiarazione sostitutiva, salvo le specifiche eccezioni stabilite dalla normativa di settore:

- i certificati medici;

- i certificati sanitari;

- i certificati veterinari;

- le certificazioni di origine;

- le certificazioni di conformità CE;

- le certificazioni relative a marchi e brevetti.

Il comma 4 dell’art. 47 prevede infine che per atti- vare il procedimento amministrativo di rilascio del duplicato di documenti di riconoscimento o comunque attestanti stati e qualità personali dell’interessato, lo smarrimento dei documenti medesimi è comprovato da chi ne richiede il duplicato mediante dichiarazione sostitutiva, salvo il caso in cui la legge preveda espressamente che la denuncia all’Autorità di Polizia Giudiziaria sia presupposto necessario per il rilascio del duplicato.

Le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà hanno la stessa validità temporale degli atti che sostitui- scono. Le singole amministrazioni predispongono i

moduli necessari per la redazione delle dichiarazioni sostitutive, il cui utilizzo è facoltativo.

I moduli devono contenere il richiamo alle sanzioni penali previste dall’articolo 76, per le ipotesi di falsi- tà in atti e dichiarazioni mendaci ivi indicate e l’in- formativa sull’utilizzo dei dati raccolti nel modulo stesso, a norma del D.Lgs. n. 196/2003.

Cap. X

I controlli e le sanzioni

1. I controlli sulle autocertificazioni e sulle dichia- razioni sostitutive

Gli uffici delle pubbliche amministrazioni che ricevono le dichiarazioni sostitutive disciplinate dagli artt. 46 e 47 del D.P.R. n. 445/2000 sono tenute a controllare in modo idoneo la veridicità delle informazioni in esse contenute. Le legge (art. 71 del Testo unico) detta due criteri ai quali fare riferimento per la predisposizione dei controlli:

- controlli a campione;

- verifiche mirate in tutti i casi in cui sorgono fon- dati dubbi sulla veridicità delle dichiarazioni.

I controlli riguardanti dichiarazioni sostitutive di certificazione sono effettuati dall’amministrazione procedente con le modalità di cui all’art. 43 (accertamento d’ufficio) consultando direttamente gli archivi dell’amministrazione certificante o ri- chiedendo alla medesima, anche attraverso strumenti informatici o telematici, conferma scritta della corrispondenza di quanto dichiarato dagli interessati con le risultanze dei registri da questa custoditi.

Le amministrazioni certificanti devono consentire l’esecuzione dei controlli anche ai soggetti privati, diversi dai gestori di servizi, che abbiano consentito all’utilizzo delle dichiarazioni sostitutive per l’accesso ai propri servizi e alle proprie prestazioni. In tal caso l’amministrazione competente per il rilascio della relativa certificazione, previa definizione di appositi accordi con i soggetti privati, è tenuta a fornire, su richiesta espressa corredata dal consenso del dichiarante, conferma scritta, anche attraverso l’uso di strumenti informatici o telematici, della corrispondenza di quanto dichiarato con le risultanze dei dati da essa custoditi.

Le amministrazioni certificanti sono tenute ad adottare idonee misure organizzative per l’efficien- te, efficace e tempestiva acquisizione d’ufficio dei

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dati ex art. 43 e per l’effettuazione dei controlli ex art. 71: di tali misure organizzative, nonché delle modalità per la loro esecuzione deve essere data notizia attraverso la pubblicazione sul sito istituziona- le dell’amministrazione.

2. Le sanzioni

Il Testo unico (art. 74) configura una serie di com- portamenti che integrano la fattispecie della violazione dei doveri d’ufficio. In dettaglio:

- la mancata accettazione delle dichiarazioni sostitutive di certificazione o di atto di notorietà;

- la richiesta e l’accettazione di certificati o di atti di notorietà;

- il rifiuto da parte del dipendente addetto di accettare l’attestazione di stati, qualità personali e fatti mediante l’esibizione di un documento di riconoscimento;

- la richiesta e la produzione, da parte rispettivamente degli ufficiali di stato civile e dei direttori sanitari, del certificato di assistenza al parto ai fini della formazione dell’atto di nascita;

- il rilascio di certificati non conformi a quanto previsto all’art. 40, comma 2;

- la mancata risposta alle richieste di controllo en- tro trenta giorni, tale comportamento viene inoltre preso in considerazione ai fini della misurazione e della valutazione della performance individuale dei responsabili dell’omissione.

Per altro verso le pubbliche amministrazioni e i loro dipendenti sono responsabili per gli atti emanati, quando l’emanazione sia conseguenza di false dichiarazioni o di documenti falsi o contenenti dati non più rispondenti a verità, prodotti dall’interessato o da terzi, solo in caso di dolo o colpa grave.

Le sanzioni per i soggetti che rilascino dichiarazioni mendaci sono disciplinate dal Codice penale. L’art. 76 del D.P.R. n. 445/2000 pone alcune disposizioni di dettaglio, stabilendo che le dichiarazioni sostitutive rese con le modalità di cui al Testo unico sono considerate come fatte al pubblico ufficiale, e che l’esibizione di un atto contenente dati non più rispondenti a verità equivale ad uso di atto falso.

Inoltre il soggetto che abbia conseguito dei benefici economici grazie ad un provvedimento emanato sulla base di dichiarazioni che all’esito dei controlli si sono rivelate mendaci, decade immediatamente dagli stessi.

Diverso è il caso di irregolarità sanabile: qualora il funzionario competente a ricevere la dichiarazione rilevi d’ufficio un vizio che non costituisce falsità nella dichiarazione, è tenuto a dare all’interessato notizia dell’irregolarità o dell’omissione, in modo che questi possa sanarla ai fini della prosecuzione del procedimento.

Cap. XI

Il Codice dell’amministrazione digitale

1. Principi e ambito di applicazione

Il Codice dell’amministrazione digitale è stato introdotto con il D.Lgs. n. 82/2005, che ha siste- matizzato al suo interno anche le disposizioni sul documento digitale prima contenute nel D.P.R. n.

445/2000. Il Codice ha subito un significativo rior- dino con il D.Lgs. n. 235/2010.

A causa dell’evoluzione rapida e continua del contesto tecnologico, il CAD ha subito ulteriori interventi di modifica, necessari per indurre l’avanzamento del processo di informatizzazione e dematerializzazione e consentire alle amministrazioni di offrire a cittadini e imprese servizi migliori, operando in modo coerente con i principi di efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa.

Da ultimo, in attuazione della delega contenuta nell’art. 1 della legge n. 124/2015, il D.Lgs. n.

179/2016 ha effettuato un ulteriore complessivo ri- ordino della disciplina del CAD, focalizzato proprio sull’interazione tra cittadino e amministrazione.

Il nuovo CAD non si occupa più soltanto di disciplinare le regole che garantiscono la validità giuridica dei documenti prodotti con modalità informatiche e la sicurezza dei sistemi informatici, ma si pone come obiettivo primario quello di garantire l’esigi- bilità dei “diritti digitali” di cittadini ed imprese.

La sezione seconda del capo primo del D.Lgs. n.

82/2005 disciplina appunto i diritti dei cittadini e delle imprese, definendo il diritto all’uso delle tec- nologie nei rapporti con la PA e con i gestori di servizi pubblici, garantendo la partecipazione al procedimento amministrativo informatico, prevedendo le modalità di effettuazione dei pagamenti verso le pubbliche amministrazioni con modalità informatiche, e stabilendo le modalità di partecipazione de- mocratica e di controllo sulla qualità dei servizi resi.

L’ambito di applicazione soggettivo delle disposizioni contenute nel Codice è ampio, e riguarda in particolare:

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- le pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2 del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165;

- le società a controllo pubblico, come definite nel D.Lgs. 175/2016, escluse le società quotate;

- i gestori di servizi pubblici ed agli organismi di diritto pubblico, limitatamente alle disposizioni di cui al capo V, concernenti l’accesso ai documenti informatici e la fruibilità delle informazioni digitali.

Nel prosieguo di questa trattazione verranno ap- profonditi i contenuti del CAD che presentano maggiore attinenza con le documentazioni amministrative e i rapporti documentali con le pubbliche amministrazioni, in dettaglio: le firme elettroniche, i documenti informatici, e le comunicazioni con la PA attraverso la posta elettronica certificata.

2. Il documento informatico

L’art. 1 del CAD definisce il documento informatico come il documento elettronico che contiene la rap- presentazione informatica di atti, fatti o dati giuri- dicamente rilevanti e il documento analogico come la rappresentazione non informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti. L’art. 20 del Codice disciplina la validità e l’efficacia probatoria del documento informatico, stabilendo che l’idoneità del documento informatico a soddisfare il requisito della forma scritta e il suo valore probatorio sono liberamente valutabili in giudizio, in relazione alle sue caratteristiche oggettive di sicurezza, integrità, immodificabilità e qualità.

Il documento informatico cui è apposta la firma elettronica soddisfa il requisito della forma scritta, ed è liberamente valutabile in giudizio, sotto il profilo probatorio, tenuto conto delle sue caratteristiche oggettive di sicurezza, integrità, immodificabili- tà e qualità (art. 21, comma 1).

Qualora al documento informatico, formato nel rispetto delle regole tecniche, sia apposta firma elettronica avanzata, qualificata o digitale, è riconosciu- ta l’efficacia prevista dall’art. 2702 del codice civile.

L’utilizzo del dispositivo di firma elettronica qualificata o digitale si presume riconducibile al titolare, salvo che questi dia prova contraria.

Ad esclusione della disciplina specifica prevista dal D.Lgs. n. 110/2010 per gli atti pubblici informatici redatti da Notaio, ogni altro atto pubblico redatto su documento informatico deve essere sottoscritto dal pubblico ufficiale con firma qualificata o digitale, a pena di nullità. Le parti, i fidefacenti, l’interpre- te e i testimoni sottoscrivono personalmente l’atto,

in presenza del pubblico ufficiale, con firma avanzata, qualificata o digitale ovvero con firma autografa acquisita digitalmente e allegata agli atti.

Le regole tecniche in materia di generazione, appo- sizione e verifica delle firme elettroniche avanzate, qualificate e digitali, ai sensi degli artt. 20, comma 3, 24, comma 4, 28, comma 3, 32, comma 3, lettera b), 35, comma 2, 36, comma 2, e 71, sono state approvate con DPCM 22 febbraio 2013.

Il DPCM 3 dicembre 2013 ha invece introdotto le regole tecniche in materia di sistema di conservazione ai sensi degli artt. 20, commi 3 e 5-bis, 23-ter, comma 4, 43, commi 1 e 3, 44, 44-bis e 71, comma 1, del Codice dell’amministrazione digitale di cui al D.Lgs. n. 82/2005.

Da ultimo, con DPCM 13 novembre 2014, pubblicato nella G.U. 12 gennaio 2015, n. 8, sono state adottate le “Regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici nonché di formazione e conservazione dei documenti informatici delle pubbliche amministrazioni ai sensi degli articoli 20, 22, 23-bis, 23-ter, 40, comma 1, 41, e 71, comma 1, del Codice dell’amministrazione digitale di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005”. L’art. 3 del DPCM disciplina la formazione del documento informatico, mentre l’art. 9 disciplina la formazione del documento amministrativo informatico.

3. Duplicati e copie del documento informatico I documenti informatici costituiscono a tutti gli effetti documenti originali e come tali possono essere utilizzati per riproduzioni e copie, nel rispetto delle norme vigenti.

Oltre al valore probatorio, il Codice chiarisce anche il valore giuridico della copia dei documenti informatici, distinguendone le diverse fattispecie.

Copie informatiche di documenti analogici (art.

22 comma 1) - i documenti informatici contenenti copia di atti pubblici o scritture private o di altri documenti in genere (compresi atti e documenti amministrativi di ogni tipo formati in origine su supporto analogico), spediti o rilasciati dai depositari pubblici autorizzati e dai pubblici ufficiali, hanno piena efficacia ai sensi degli artt. 2714-2715 del c.c., se ad essi è apposta ovvero associata la firma digitale da parte di colui che li spedisce o rilascia, o altra firma elettronica qualificata. L’esibizione e produzione di tali copie sostituisce validamente quella dell’originale.