CAPITOLO 3
ANALISI EMPIRICA
3.1 Introduzione
Tenendo conto che l’oggetto è la Control Governance degli Enti Locali sulle proprie
S.p.A, in questo capitolo si illustrano i risultati di una ricerca empirica.
Lo strumento principale della ricerca è stato il questionario indirizzato ai responsabili
preposti alla gestione delle Partecipate, con i quali sono stati avviati contatti e
intraprese relazioni tramite telefono, e-mail e fax.
Il campione è dunque di 21 Comuni.
Il questionario è articolato in tre sezioni:
A. Struttura organizzativa del controllo
B. Processo e meccanismo di controllo
C. Struttura tecnico contabile
per complessive 18 domande a risposta multipla.
Nella tavola che segue evidenziamo i risultati ottenuti:
Numero comuni contattati
Numero comuni contattati senza esito
Numero comuni dichiarati impossibilitati a
rispondere1
Numero comuni che hanno risposto
21 10 2 10
Tavola 1
1
Dai dati sopra esposti si evince che c’è stato un tasso di risposta pari al 47,5%.
3.2 Struttura organizzativa del controllo
Uno degli obiettivi della ricerca è stato quello di individuare la struttura organizzativa
adottata dagli Enti ai fini del controllo sulle partecipate.
60% 20% 10% 70% 20% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% I II III IV V VI Modello organizzativo
I Ufficio/ Dipartimento/Servizio “Partecipazioni - dirigente
- capo servizio
II Unità / Team “Partecipazione” - figure di natura tecnica - figure di natura politica
III Uffici/ Dipartimenti/ Servizi preposti al settore in cui opera la singola partecipata
IV Società Holding
V Commissione consiliare ad hoc VI Organismo dirigenziale
Figura 1
Dall’analisi emerge che gli Enti adottano come modello organizzativo la costituzione
di un Ufficio/Dipartimento/Servizio “Partecipazione”con a capo di un dirigente e in
nessun caso oggetto del campione è presente invece un capo servizio. L’altra forma
maggiormente utilizzata è l’ Ufficio/Dipartimento/Servizio, preposto al settore in cui
opera la singola partecipata. Nella tabella che segue evidenziamo quali sono gli
Modello organizzativo adottato
comune comune comune comune comune comune comune comune comune comune
I II III IV V VI VII VIII IX X
Ufficio/Dipartimento/Servizio Partecipazione sotto la responsabilità di un dirigente si si si si si Unità/Team Partecipazioni, composta da:
- figure di natura tecnica si si
- figure di natura politica si
Controllo svolto dagli Uffici
tecnici si si si si si si si
Commissione consiliare si si
Tavola 1: modelli organizzativi adottati dagli Enti per il controllo sulle partecipate
Da notare che è completamente assente la presenza di un organismo dirigenziale o
una società holding. Gli uffici sono composti principalmente da figure di natura
economica-aziendale e giuridica.
La natura delle figure che compongono l'ufficio/unità Partecipazioni 0% 64% 32% 4% a) tecnica b) economica c) giuridica d) altro Figura 2
Nella figura 3 riportiamo la rappresentazione della natura delle figure nei singoli casi.
La natura delle figure che compongono l'ufficio/unità Partecipazioni per singolo ente
0% 20% 40% 60% 80% 100% 120% I II III IV V VI VII tecnica economica giuridica altro Figura 3
Dobbiamo evidenziare che tra le società partecipate esiste la cooperazione di
elementi principalmente di natura produttiva ai fini del raggiungimento di un risultato
comune.
Esistenza di sinergie tra le partecipate
0% 33% 33% 17% 67% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% pro dutti ve inno vazi one finan ziam ento info rmat ive altra nat ura Figura 4
Soltanto nel 20% dei casi l’Ente svolge delle attività centralizzate a favore delle
società partecipate.
Esercizio di attività centralizzate a favore delle partecipate
20%
80%
si no
Figura 5
Tale attività sono di natura burocratica-amministrativa e tecnico normativa mentre è
assenta l’attività relativa alla formazione del personale, che potrebbe avere delle
incidenze positive sull’efficacia/efficienza del servizio erogato.
100% 50% 0% 0% 0% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Natura delle attività centralizzate
burocratico-amministrativa
aggiornamento tecnico e normativo
formazione del personale
tesoreria
altro
E ’da notare (figura 6) che solo due su dieci sono gli enti che hanno risposto alla
domanda relativa alla natura delle attività centralizzate.
3.3 Processo e meccanismo di controllo
Analizzata la struttura organizzativa si passa all’analisi di quelli che sono i
meccanismi e processi di controllo adottati dagli enti.
Tra i poteri di controllo esistono delle procedure di verifica sul rispetto da parte delle
società partecipate del contratto di servizio (solo l’20%).
Esistenza di procedure di verifica sul rispetto dei contratti di servizio 80% 20% si no Figura 7
Dai dati ottenuti si evince che la maggior parte degli Enti che adottano delle
procedure di verifica sui contratti di servizio hanno optato, come organo di controllo,
Organi coinvolti nelle procedure di verifica 0% 13% 88% 25% 38% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Collegio dei revisori
Segretario/direttore generale Dirigente di area
Dirigente di servizio finanziario altro
Figura 8
Un altro aspetto di particolare interesse attiene all’esistenza, tra i poteri di controllo,
di un meccanismo di monitoraggio sulle performance e sulla creazione/distruzione di
valore da parte delle società partecipate. Dai dati ottenuti, la metà del campione
adotta questa forma di controllo (figura 9) e gli organi coinvolti (figura 10) risultano
essere principalmente: il Direttore generale, i Dirigente di settore, il Dirigente del
Servizio “società partecipate” fondamentalmente tutti organi interni.
Esistenza di meccanismi di monitoraggio sulla performance/creazione di valore 50% 50% si no Figura 9
0% 25% 0% 25% 75% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
Organi coinvolti nelle procedure di verifica
Funzione controllo di gestione Collegio dei revisori
Nucleo di valutazione
Dirigente di servizio finanziario altro
Figura 10
Per concludere l’analisi riguardante i sistemi di monitoraggio si è cercato di
individuare la natura che hanno i dati e/o gli eventuali indicatori forniti dalle
partecipate, e le conseguenze che tali procedure comportano all’interno dell’Ente.
La valutazione del profilo economico, finanziario, qualitativo della partecipata è
sinonimo di check – up del suo “ stato di salute”.
L’analisi ha dimostrato l’esistenza di dati di natura: economica, finanziaria, tecnica e
qualitativa /strategica. 80% 20% 40% 40% 20% 40% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% Natura economica
- redditività di breve periodo
- redditività di medio lungo periodo
- efficienza
- determinazione del costo servizio erogato
- analisi del punto di pareggio
- altro
Come possiamo vedere in figura gli indicatori economici sono equamente distribuiti
eccetto la redditività (attitudine a dare al capitale una congrua rimunerazione) di
breve periodo che è quella maggiormente utilizzata. Per scopi di controllo è molto
importante l’analisi del ROI (redditività del capitale investito).
80% 60% 80% 40% 0% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% Natura finanziaria - struttura patrimoniale - leva finanziaria - liquidità - flussi di cassa - altro Figura 12
Nell’ambito dei dati di natura finanziaria dominano la struttura patrimoniale e la
liquidità (attitudine a fronteggiare tempestivamente ed economicamente i fabbisogni
finanziari imposti dalla gestione), anche se dal grafico risulta non meno rilevante la
leva finanziaria. Sfruttare la leva finanziaria in sostanza significa che le società
prendono in prestito dei capitali, confidando nella propria capacità di investirli
ottenendo un rendimento maggiore del tasso di interesse. L’uso della leva è tipico
20% 20% 60% 0% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Natura tecnica
- indicatori di attività e/o risultato
- efficienza
- efficacia quantitativa
- altro
Figura 13
Avvertiamo che il grafico di figura 13 subisce gli effetti di una assenza di risposta
pari al 20% del campione.
100% 80% 40% 20% 20% 0% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Natura qualitativa strategica
- analisi di customer satisfaction
- efficacia qualitativa
- analisi del posizionamento competitivo della società - analisi punti di forza e debolezza società
- analisi contesto ambientale
- altro
Figura 14
Da questa figura leggiamo come il campione incentra la sua attenzione sulla
soddisfazione del cliente del servizio erogato e sull’efficacia qualitativa. L’esistenza
alla redazione di un rapporto informativo dove indicare le misurazioni delle
performance ed effettuare un’analisi di natura economica/finanziaria (figura 15);
solo nel 57% dei casi è previsto un processo di diffusione delle scelte strategiche
intraprese dall’ente che hanno, poi, dei riflessi gestionali per le partecipate. Ancora
più rilevante risulta essere il fatto che solo nel 14% dei casi la Giunta redige e
sottopone al Consiglio una relazione sui servizi pubblici locali .
43% 57% 14% 71% 0% 29% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
Conseguenze dei meccanismi di controllo
a) individuazione di interventi correttivi
b) viene interessato il processo di formulazione e diffusione delle scelte strategiche dell'ente c) la giunta redige e sottopone al consiglio una relazione sui servizi pubblici
d) l'ufficio partecipazioni redige un rapporto informativo sulle partecipate
e) l'ufficio controllo di gestione predispone una reportistica specifica per le partecipate f) altro
Figura 15
Il processo di controllo sulle partecipate nella maggioranza dei casi viene facilitato
dalla presenza di rappresentanti (Figura16)
Giudizio sull'inserimento dei rappresentanti nel processo di controllo 25% 75% si no Figura 16
Dalle risposte ricevute (figura 17) si evince però che in molti Comuni non esiste un
processo di controllo formalizzato, ma semplicemente un rapporto fiduciario tra
l’ente e i rappresentanti; questi vengono scelti in base alla loro professionalità,
esperienza e capacità. Da notare, inoltre, che sono pochi i casi in cui gli
amministratori si attengono ad un codice di autodisciplina.
Modalità di volgimento del controllo in presenza dei rappresentanti del CdA
11% 22% 56% 11% 44% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
è in vigore una clausola statutaria
gli amministratori nominati dall'ente si attengono ad un codice di autodisciplina
non esiste un processo di controllo formalizzato, ma un rapporto fiduciario tra l'ente ed i suoi rappresentanti
non esiste ne un processo di controllo formalizzato ne un rapporto fiduciario tra l'ente ed i suoi rappresentanti
altro
Figura 17
Per chiudere la sezione relativa ai processi di controllo si è ritenuto di specificare
come ha origine lo stimolo di “esternalizzazione” dei dati di bilancio e delle
performance. 67% 33% 0% 17% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
Esternalizzazione dei dati di bilancio
da strategie e delibere comunicate dall'ente
Dall'interno in base al ruolo di controllo svolto dal consiglio per comunicazioni e suggerimenti del collegio dei revisori
altro
La spinta alla comunicazione dei dati verso l’esterno proviene sempre dall’interno
dell’ente, e non da componenti esterni .
3.4 Struttura tecnico contabile
Il terzo elemento costitutivo del nostro questionario riguarda la struttura tecnico
contabile.
Dai risultati risulta che, nessun Ente dispone nel proprio regolamento contabile di
disposizioni che disciplinano particolari procedure di controllo sulle partecipate. Il
controllo sulle partecipate da parte dell’ente in più della metà del campione non è
condizionato dalle differenze tra i rispettivi sistemi contabili (contabilità finanziaria e
principi contabili del Ministero degli Interni, per quanto riguarda gli Enti locali;
contabilità generale e principi contabili civilistici, per quanto riguarda le società di
diritto privato) figura 19.
67%
33%
si no
Giova sottolineare che nell’ipotesi in cui invece il controllo risulta condizionato, i
soggetti interessati al processo di controllo dispongono di competenze tali da poter
dare una corretta interpretazione ai dati contabili, mentre solo il 33% del campione
dichiara di non porvi alcun rimedio.
0% 33% 67% 33% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
le differenze rappresentano uno stimolo per l'adozione di sistemi contabili integrati
mediante prospetti di
riconciliazione tra dati contabili di diversa natura
gli organi di controllo dispongono di competenze necessarie per l'interpretazione dei dati
non intendono porvi rimedio
Figura 20
I dati contabili di bilancio delle partecipate vengono comunicati in una sezione
specifica del rendiconto di gestione (figura 21) pochi sono i casi in cui si redige un
bilancio sociale o si pubblicizzano i dati ad esempio sul sito web.
Modalità di comunicazione dei dati di bilancio
67% 22% 33% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
sezione specifica all'interno del rendiconto
bilancio sociale
forma di pubblicazione
In figura 22 notiamo come il controllo sulle partecipate da parte dell’ente nel
campione risulta essere differente ed influenzato principalmente dalle scelte
strategiche e dall’entità della partecipazione, mentre poco rilevante risulta essere la
presenza o meno all’interno dell’ente di personale con competenze specifiche ai fini
del controllo e la capacità/incapacità della partecipate di creare valore.
60% 80% 10% 30% 70% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
natura dell'attività svolta dall'ente
entità della partecipazione
capacità/incapacità della partecipata di creare valore
presenza/assenza nell'ente di competenze specifiche per il controllo
le scelte strategiche dell'ente riflesse nel bilancio di mandato e negli altri documenti di pianificazione
Figura 22
Concludendo, importante sottolineare che con la riforma sui Controlli degli Enti
Locali, introdotta dal Dlgs. n. 286/99, il controllo sulla legittimità e correttezza
dell'azione amministrativa, affidato al Collegio dei Revisori dei Conti ha assunto
maggiore importanza perché è strettamente complementare al controllo di gestione,
alla valutazione della dirigenza e al controllo strategico sulle scelte di
programmazione e sul rapporto tra risultati ottenuti e obiettivi prefissati.
Per quanto riguarda gli Enti Locali si è passati da un modello burocratico, ad uno
Nel modello burocratico era richiesto solamente un controllo formale di conformità e
legittimità degli adempimenti alle norme.
Nel modello prescrittivo con l'introduzione del Peg (Piano esecutivo di gestione) è
stato introdotto un controllo sulle attività e risorse assegnate.
Nel modello d'autocontrollo siamo finalmente giunti al controllo sostanziale e
manageriale dei risultati e alla responsabilizzazione sugli obiettivi per ottenere
risultati coerenti con le politiche strategiche dell'Ente.
Economicità, efficacia ed efficienza, gestione per obiettivi, responsabilizzazione sono
anche concetti propri del mondo economico aziendale privato che il legislatore ha
voluto introdurre nel mondo degli Enti pubblici, aprendo la strada a numerosi
cambiamenti in ordine ai criteri che hanno sempre accompagnato la gestione degli
Enti stessi, una gestione ispirata a criteri burocratici e amministrativi, nella quale
prevaleva il rispetto per la forma più che per la sostanza.
Nonostante ciò, dalla nostra analisi empirica il Collegio dei revisori risulta non essere
