Comunicata alla Presidenza il 1° luglio 2015
Presentata dal Ministro della giustizia
(ORLANDO)
S E N A T O D E L L A R E P U B B L I C A
X V I I L E G I S L AT U R A
R E L A Z I O N E
SULL’ATTUAZIONE DELLE DISPOSIZIONI DI
LEGGE RELATIVE AL LAVORO DEI DETENUTI
(Anno 2014)
(Articolo 20, ultimo comma, della legge 26 luglio 1975, n.354)
3
n.
Camera dei D eputati
- 3 -Senato della R epubblica
XVII LE G ISLATURA — D IS E G N I DI L E G G E E RELAZIONI — D O C U M E N T I — DOC. CXVIII N . 3DIPARTIMENTO DELL'AMMINISTRAZIONE PENITENZIARIA
DIREZIONE GENERALE DEI DETENUTI E DEL TRATTAMENTO
UFFICIO V - "Osservazione e Trattamento*
O G G ETTO : R e lazio n e a! P a rla m e n to sullo sta to di a ttu a z io n e delle d isp o sizio n i di leg g e relative al lavoro d ei d eten u ti ai s e n s i deH’a rt.2 0 ultimo c o m m a d e lla leg g e 2 6 luglio 1975 n.354. A nno 2014.
Il lavoro all’interno degli istituti è ritenuto d all'o rd in am en to p e n iten ziario l'e le m e n to fo n d a m e n ta le p e r d a re c o n c re ta a ttu a z io n e al d e tta to costituzionale, c h e a s s e g n a alia p e n a u n a funzione rieducativa.
N on vi è dubbio c h e nel c o rs o degli ultimi anni le in a d e g u a te ris o rs e finanziarie n o n h a n n o certo c o n sen tito l’afferm azione di u n a cultura del lavoro all’in tern o degli istituti penitenziari.
Ed è proprio in q u e s to p artico lare m o m en to di difficoltà ec o n o m ic a , c o m u n e a tu tto il territorio n azio n ale, c h e l’A m m inìstrazione P e n iten ziaria s ta m oitipficando i su o r sforzi p e r c o n tra s ta re la c a re n z a di opportunità lavorative p e r la p o p o lazio n e d e te n u ta .
p o m a a » » - « m ir ro « x e w A f ic o e 2 e cc A d e ll o s ta to s .p à
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XVII LE G ISLATURA — D IS E G N I DI L E G G E E RELAZIONI — D O C U M E N T I — DOC. CXVIII N . 3c o m m e s s o un reato , di introdursi in un m e rc a to d ei lavoro ch e n e c e s s ita s e m p re più di cara tte ristich e di sp e c ializzazio n e e flessibilità.
P e r co n so lid a re u n a cultura o rien tata in tal s e n s o q u e s ta A m m in istrazio n e o p e r a d ’in te sa e in a c c o rd o con i m aggiori co n so rzi d el m o n d o della c o o p e ra z io n e , n ell'am bito di p erco rsi di co llab o razio n e ed in teg razio n e d elle risorse, p er g a ra n tire il diritto al lav o ro d elle p e rs o n e d e te n u te , im p eg n an d o si a far c o in cid ere gli in te re ssi im prenditoriali d e lle c o o p e ra tiv e c o n i valori sociali e d etici, condivisibili c o n r A m m inistrazione, relativi all’attività di re c u p e ro nei confronti della p e rs o n a in e s e c u z io n e p e n a le .
Il lavoro all'interno degli istituti penitenziari p u ò e s s e r e sv o lto sfa a lle d ip e n d e n z e dell’A m rninistrazione P enitenziaria (p er lo più nei cosiddetti lavori d o m e stic i e , in a lc u n e re a ltà , p re s s o lavorazioni industriali g e stite d ire tta m e n te dagli istituti p en iten ziari p e r le e s ig e n z e di c a s e rm a g g io e di a rre d o degli s te s s i) c h e alfe d ip e n d e n z e di so g g e tti terzi (im p rese o c o o p erativ e) c h e p o sso n o g e s tire lavorazioni p re sen ti all’in tern o d elle s tru ttu re d e te n tiv e . P e r incentivare q u e s to s e c o n d o tipo di inserim ento lavorativo nel 2 0 0 0 è s ta ta v a ra ta la leg g e 193 (cd. S m uraglia) c h e p re v e d e sg rav i contributivi e fiscali p e r le im p r e s e o co o p e ra tiv e c h e a s s u m o n o detenuti.
Nel c o rs o d e l 2 0 1 4 la c o m p e te n te D irezione G e n e ra le d e l D ip artim en to delPA m m inistrazione P enitenziaria si è im p e g n a ta , co n le riso rse a d isp o siz io n e , p e r ra z io n alizzare le attività d elle stru ttu re produttive p re se n ti all’in tern o degli istituti p en iten ziari (faleg n am erie tessito rie, tipografie e cc).
Sui capitolo 7361 “Industria" (con il q u a le v e n g o n o s o s te n u te le officine g e s tite dalP am m inistrazione e d acquistati i m acchinari e le m a te rie prim e) il b u d g e t è p a s s a to da € 1 1 .0 0 0 .0 0 0 ,0 0 d el 2 0 1 0 a € 9 .3 3 6 .3 5 5 ,0 0 del 2011 e a € 3 .1 6 8 .1 7 7 d e l 2 0 1 2 (co n una riduzione pari a d oltre il 71% in d u e anni), in un m o m en to nel q u a le le e s ig e n z e di a rre d o e d o ta z io n e di b ian ch eria dei nuovi padiglioni realizzati, a v re b b e ro re s o n e c e s s a r io un in crem en to d elle produzioni P e r (’esercizio, finanziario 2 014 è s ta ta s ta n z ia ta la s o m m a di € 12.376.617, c o n s e n te n d o di so d d isfa re le e s ig e n z e dì a rre d o e c a s e rm a g g io !’ MODULALO
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A O M A ÌO O * * IS T IT U T O W O E 7S C C * O E U O ST A TO S p A
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XVII LE G ISLATURA — D IS E G N I DI L E G G E E RELAZIONI — D O C U M E N T I — DOC. CXVIII N . 3ra p p re s e n ta te dalfa D irezione G e n e ra le d ei Beni e Servizi c h e g e s tis c e le c o m m e s s e p e r co n to deH 'A m m inistrazione.
I d ete n u ti im piegati alle d ip e n d e n z e deirA m m inistrazione p en iten ziaria in attività dì tipo industriale risultano e s s e r e , al 3 0 .1 2 .2 0 1 4 , ultim o d a to disponìbile, 5 4 2 (e ra n o 5 0 7 a i 31.12.2013).
C on i fondi m e ssi a disp o sizio n e per il 2 0 1 4 su ll'ap p o sito cap ito lo di bilan cio s i m a n tien e l’attività produttiva con l’a s s e g n a z io n e di c o m m e s s e di lavoro p r e s s o i s e g u e n ti istituti:
CC L ecce (falegnam eria), CC Trani (sartoria), CR M a ssa (te ssito ria lanificio), C R V olterra (sartoria), CC Avellino (faleg n am eria e sarto ria), CC B e n e v e n to (sa rto ria ), C C Napoli P o g g io reale (faleg n am eria) CC S.M aria C a p u a V e te re (sarto ria), C R A u g u s ta (fabbri), CR N oto (falegnam eria* fabbri, tessito ria, sarto ria), C C S ira c u s a (te s s ito ria , sarto ria), C R S p o leto (falegnam eria) CR O rvieto (faleg n am eria, fabbri), C R S u lm o n a (sartoria, fa leg n am eria, calzaturificio), CC P e s c a r a (calzaturifìcio), C C F R o m a R e b ib b ia (sartoria), CC V iterbo (faleg n am eria, sartoria), C C Ivrea (tipografia), C C S .A n g e lo d e i L om bardi (tipografia).
S o n o stati, inoltre, sensibilizzati gli istituti penitenziari e Provveditorati R e g io n a li so tto lin e a n d o la n e c e s s ità di te n e re stretti co n tatti c o n territorio, p o n e n d o p a rtic o la re a tte n z io n e alle realtà im prenditoriali locali, al fine di v alu tare la possibilità di offrire in g e s tio n e a terzi le lavorazioni c h e h a n n o particolari difficoltà a m a n te n e re o s v ilu p p a re le pro p rie produzioni.
Dai dati a ttu a lm e n te in p o s s e s s o (aggiornati al 3 1 .1 2 .2 0 1 4 ) risulta c h e il n u m e r o to tale d ei d eten u ti lavoranti è pari a 1 4.550 unità (27,13% risp etto al to ta le d e i p re s e n ti), m e n tre e ra n o 14.546 al 3 1 .1 2 .2 0 1 3 (23,26% risp etto af to ta le d ei p re sen ti)
II b u d g e t la rg a m e n te insufficiente a s s e g n a to p e r la re m u n e ra z io n e d ei d e te n u ti lavoranti alle d ip e n d e n z e deH 'A m m inistrazione P en iten ziaria h a co n d izio n ato in m o d o p artico lare le attività lavorative n e c e s s a rie p e r la g e s tio n e q u o tid ian a d ell'istitu to penitenziario (servizi di pulizia, cucina, m a n u te n z io n e ordinaria d el fabbricato, e c c .) incidendo n eg ativ am en te sulla qualità della vita alfin te rn o d ei penitenziari.
P O M A 2W W • IS T fT U T O POL tòHAflCO E Z E C C A 0EU.0 ST A TO S t *
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Nella ta b e lla c h e s e g u e , si ev id en zia l'a n d a m e n to delle a s s e g n a z io n i o tte n u te su l capitolo d elie m erced i negli ultimi anni in rap p o rto alla p re s e n z e m e d ie an n u ali ~ te n e n d o p re s e n te c h e gli importi indicati s o n o al lordo di € 4 .6 4 8 .1 1 2 ,1 d e s tin a ti alla c o p e rtu ra finanziaria d ella s o p ra citata leg g e 193/2000 sin o al 2012:
Anno Fondi Assegnati sul cap. 1764 art. 2 P resenze detenuti 2 0 0 6 € 7 1 ,4 0 0 .0 0 0 ,0 0 5 9 .5 2 3 (al 31.12.2005) 20 0 7 € 6 2 .4 2 4 .5 6 3 ,5 8 3 9 .0 0 5 (al 31.12.2006 indulto) 2 00 8 € 6 0 .7 5 3 .1 6 3 ,3 4 4 8 .6 9 3 (al 31.12.2007) 2 0 0 9 € 4 8 .1 9 8 .8 2 7 ,0 0 5 8 .127 (al 31.12.2008) 2 0 1 0 € 5 4 .2 1 5 .1 2 8 ,0 0 64.791 (al 31.12.2009) 2011 € 4 9 .6 6 4 .2 0 7 ,0 0 6 7.961 (al 31.12.2010) 2 0 1 2 € 4 9 .6 6 4 .2 0 7 ,0 0 6 6 .8 9 7 (al 31.12.2011) 2 0 1 3 € 4 9 .6 6 4 .2 0 7 ,0 0 65.701 (al 31.12.2012) 2 0 1 4 € 5 5 .3 8 1 .7 9 3 ,0 0 6 2 .5 3 6 (al 3112.2013)
Il n u m ero d e i d eten u ti lavoranti im pegnati nella g e s tio n e q u o tid ia n a dell’istituto, a l 3 1 .1 2 .2 0 1 4 è di 1 0 .1 8 5 unità (e ra n o 10.104 al 3 1 .12.2013).
I servizi di istituto a ssic u ra n o il m a n te n im e n to di condizioni di ig ie n e e p u liz ia all’interno d elle z o n e d eten tiv e, c o m p re se le a r e e d e s tin a te alle attività in c o m u n e , le c u c in e d e te n u ti, le inferm erie e d il servizio di p re p a ra z io n e e distribuzione d e i pasti.
Le Direzioni degli istituti, p e r m a n te n e re un sufficiente livello o c c u p a z io n a le tr a la p o p o la z io n e d e te n u ta , te n d o n o a ridurre l’orario di lavoro prò c a p ite e a d e ffe ttu a re la tu rn a z io n e sulle posizioni lavorative. G aran tire opportunità lavorative ai d e te n u ti è s tra te g ic a m e n te fo n d a m e n ta le , a n c h e p er c o n te n e re e g e stire i d isa g i, le te n sio n i che p o s s o n o c a ra tte riz z a re la vita penitenziaria.
Al riguardo si s e g n a la c h e q u e s te attività, p u r non g a ra n te n d o l’a c q u is iz io n e di sp e c ìfic h e p ro fessio n alità spendibili sul m e rc a to del lavoro, ra p p re s e n ta n o u n a f o n te di s o s te n ta m e n to p e r la m aggior p a rte d ella p o p o lazio n e d e te n u ta .
R O M A ?a w - IS T IT U T O P O LI G R A F IC O E Z E C C A O tU X ST A TO S* A .
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definisce le m isu re di v an tag g io p e r le c o o p e ra tiv e sociali e le im p re se c h e v o g lian o a s s u m e r e d eten u ti in e s e c u z io n e p e n a le alfin te rn o degli istituti p enitenziari, h a a p e r to p ro sp ettiv e di sicu ro in te re s s e p er il lavoro penitenziario. I benefici fiscali e contributivi previsti offrono un b u o n incentivo a ira s s u n z io n e di so g g etti in s ta to di re c lu sio n e o a m m e s s i al lavoro a ll'e ste rn o ai s e n s i deH'art. 21 O P .
L 'o p era di divulgazione p o s ta in e s s e r e d a ira m m in istrazio n e affinché i s o g g e tti im prenditoriali c o n o s c e s s e r o gli incentivi previsti dalla le g g e “S m u ra g lia ’', h a pro d o tto negli ultimi anni un n otevole increm ento nel n u m ero dì d eten u ti a s s u n ti d a so g g etti e s te r n i airam m in istrazio n e. Si è p a s s a ti infatti d ai 6 4 4 d ete n u ti a ssu n ti n el 2 0 0 3 ai 1.403 d e l 2 0 1 4 (si tratta e sc lu siv a m e n te dei lavoranti p e r i quali i datori di lavoro h a n n o fruito dei b e n e fic i d ella leg g e S m uraglia e non d el to tale dei d eten u ti a s s u n ti d a im p re se e co o p erativ e).
Nel m e s e di a g o s to del 2 013 so n o in terv en u te im portanti m odifiche alla le g g e 1 93/00 (L.94/2Q13, L .99/2013 e D.L.101 del 3 1 .8 .2 0 1 3 ), con u n am p lia m e n to della p la te a d ei possibili beneficiari (introducendo i sem iliberi) ed am p lian d o l'arco te m p o ra le d e l p e rio d o s u c c e s s iv o alia s c a rc e ra z io n e nel q u a le i datori di lavoro p o s s o n o fruire d eg li sg rav i (dai se i m esi si è p a s s a ti ai 18 m esi e d in alcuni c a s i a i 24 m esi). Nei m e s e d i o tto b re 2 0 1 4 è s ta to p u bblicato i) nuovo re g o la m e n to di e s e c u z io n e d e tta ie g g e c h e , tr a l’altro, p re v e d e nuovi m e c can ism i di controllo sull’e ro g a z io n e d e i crediti d 'im p o s ta , d a a d o tta re d ’in te sa tra A m m inistrazione P en iten ziaria e d A genzia d elle E n trate.
C on le c ita te m odifiche legislative è inoltre sta to p revisto u n o s ta n z ia m e n to aggiuntivo di circa 5,5 milioni di e u ro p e r cui, a d e c o rre re d al 2 0 1 4 , la le g g e p u ò c o n t a r e s t i u n a c o p ertu ra a n n u a c h e p a s s a d ai 4 ,6 milioni del 2 0 1 2 a p o co più di 10 milioni dal 2 0 1 4 .
Le decu rtazio n i di bilancio av v en u te c o n le ultime finanziarie h a n n o rig u a rd a to in m o d o lineare tutti i capitoli e quindi a n c h e il capitolo 7361 art. 2 “ag ric o la ” (è ii c ap ito lo c h e “fin an zia” il lavoro penitenziario nelle colonie e tenim enti agrìcoli) c h e è p a s s a to d a € 7 .9 7 8 .3 0 2 .0 0 del 2 0 1 0 a € 5 .4 0 0 .0 0 0 ,0 0 del 2011 e a € 1 ,2 0 0 .0 0 0 nel 2 0 1 2 , p o n e n d o in crisi so p rattu tto il s e tto re d elle colonie ag rico le (di fatto m e tte n d o in d is c u s s io n e l’e s is te n z a d e lle s te s s e ) e d im p ed en d o lo sviluppo di p ro g ettu alità già in c o rs o n ei diversi ten im en ti agricoli e siste n ti p re s s o istituti penitenziari. P e r il 2 0 1 3 le riso rse sul cap ito lo dì bilancio
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XVII LE G ISLATURA — D IS E G N I DI L E G G E E RELAZIONI — D O C U M E N T I — DOC. CXVIII N . 3s o n o s ta te ripristinate a € 5-400.000 m en tre p er l’e se rc iz io finanziario 2 0 1 4 s o n o s ta te n u o v a m e n te ridotte a € 4 .2 4 2 .0 1 7 .
In q u e s to s e tto re il n u m ero dei d eten u ti lavoranti p r e s s o le a z ie n d e ag rico le è p a s s a to d ai 322 del 3 1 .1 2 .2 0 1 3 ai 2 7 7 del 3 1 .1 2 .2 0 1 4 . L a riduzione d e l 14% d egli ad d etti airag rico ltu ra è d o v u ta e sc lu siv a m e n te alla dim inuzione d elle p r e s e n z e di d ete n u ti nelle colonie agricole d ella S a rd e g n a , m e n tre il num ero degli ad d etti a ira g rico ltu ra negli istituti p en itenziari è rim asto p re s s o c h é c o s ta n te (122).
Di c o n c e rto con il D icastero d elle politiche agricole, infine, si è d a to a p p lic a r te n e a l R e g . C E E 1234/07, (re g o lam en tazio n e sul m iglioram ento d ella p ro d u z io n e e co m m ercializzazio n e dei prodotti apistici), o tte n e n d o , a n c h e p e r la C a m p a g n a 2 0 1 4 , i fondi com unitari p e r la realizzazio n e di corsi professionali di “ap ico ltu ra” in 3 9 istituti p enitenziari, d a inserire poi, o ve p ossibile, nella realtà lavorativa n a z io n a le . N el 2 0 1 4 h a n n o c o n c lu s o il c o rs o 5 4 0 detenuti.
P e r u n a c o m p leta inform azione, d e v e e s s e r e ra m m e n ta to c h e II lavoro alle d ip e n d e n z e d eiram m in istrazio n e v ien e retribuito a v e n d o c o m e riferim ento e c o n o m ic o i C ontratti Collettivi Nazionali di Lavoro di vari settori, in m isu ra non inferiore ai 2 /3 del tra tta m e n to previsto nei contratti s te s s i, co sì c o m e indicato neil'art. 2 2 deli1 O rd in am en to penitenziario. T ale ag g io rn a m e n to non è sta to più e ffettu ato d al 1 9 9 4 p e r c a r e n z a di riso rse e c o n o m id ìe .1
Da q u ella d a ta gli importi delle m erced i non h a n n o più a v u to a u m e n ti e q u e s to co m p o rta il proliferare di ricorsi al giudice d el lavoro d a p a rte d ei d ete n u ti lavoranti, ricorsi risp etto ai quali l'am m inistrazione è , n a tu ra lm e n te , s e m p re s o c c o m b e n te .
Il risultato degli innum erevoli ricorsi, p ertan to , co m p o rta c h e l'am m in istrazio n e, oltre a dover p a g a re le d ifferenze retributive m a tu ra te negli an n i, p a g a a n c h e gli in te re ssi e le relative s p e s e di giudizio.
< 3 ?
1 Sui punto, fa Commissione ex ari 22 O.P., nella riunione del 6 m aggio 2014, stimava la n ecessità di una integrazione sui
R O M A 20 04 - SIlTU TD ^ U G R A F fC O E Z E C C A 0 £ U j O S T A T O S p A .
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La n e c e s s ità di tro v are c o n g ru e soluzioni sul p ia n o e c o n o m ic o è quindi di tutta e v id e n z a , te n u to altresì c o n to dell’e s p o n e n z ia le a u m e n to d el c o n te n z io so c h e re n d e s e m p re più p roblem atico un intervento te s o a s a n a r e le situazioni retroattive.
U na p o ssib ile so lu zio n e - te n u to c o n to deW’im possibilità n e ll'a ttu a le co n g iu n tu ra e c o n o m ic a di o tte n e re a d e g u a te riso rse finanziarie - p o tre b b e e s s e r e u n a riflessio n e su ira rt.2 2 O .P . c h e p re v e d e a ttu a lm e n te l'a d e g u a m e n to ai d u e terzi d ei CCNL vigenti.
Nel s e n s o s o p ra indicato, ipotesi dì m odifiche n orm ative s o n o alla v a lu ta z io n e di q u e s to D ipartim ento.
P e r s o p p e rire alle ristre tte z z e di bilancio, le direzioni di istituto e d \ p ro v v ed ito rati s o n o stati sollecitati a p r e s e n ta r e progettualità al fin an ziam en to della c a s s a a m m e n d e , con la p rev isio n e di o pportunità form ative e lavorative p e r i d eten u ti. N u m e ro se p ro g e ttu alità s o n o s ta te p r e s e n ta te d ag li istituti e d a p p ro v a te d a l C onsiglio di A m m inistrazione.
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