I
Le autorità doganali. Strumenti di
controllo ed esigenze di semplificazione
INDICE
Introduzione
CAPITOLO I
ORIGINI ED EVOLUZIONE STORICA DELLE AUTORITÀ DOGANALI 1. La nascita delle dogane
2. Le dogane in Italia dopo l’Unità 3. L’evoluzione comunitaria
4. (Segue) la riforma degli anni 2000
CAPITOLO II
I CONTROLLI DOGANALI NELLA RETE DELLE DOGANE EUROPEE 1. Autorità doganali dello Stato italiano
1.1. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli 1.2. Il controllo dei funzionari doganali 2. Il Codice Doganale del 1992
2.1. Le disposizioni d’applicazione: autorizzazioni uniche e trasformazioni
II
4. Il Codice Doganale Unionale del 2013 5. Il Programma “Dogana 2020”
CAPITOLO III
AUTORITÀ GLOBALI PER LA REGOLAZIONE DEL COMMERCIO 1. La globalizzazione degli scambi commerciali
2. La Carta dell’Avana
3. Il General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) 3.1. I successivi negoziati
4. La World Trade Organization (WTO) 4.1. Il Doha Round
5. La rete delle competenze
5.1. La risoluzione delle controversie 5.2. L’art. XXIV del GATT
5.3. L’Unione Europea e il WTO
6. Il recente accordo di Bali e le prospettive future del WTO
CAPITOLO IV
SEMPLIFICAZIONE DEI PROCEDIMENTI DOGANALI 1. Il regime delle autorizzazioni amministrative
III
1.2. L’Autorizzazione Unica Europea
1.3. L’Economic Operator Registration and Identification
(EORI)
2. La normativa comunitaria dei controlli doganali
3. La prova dell’origine e la cooperazione amministrativa 3.1. Informazione vincolante d’origine (IVO)
4. Normative per la semplificazione amministrativa 4.1. Il Codice dell’Amministrazione digitale (CAD) 4.2. Lo Sportello Unico Doganale
4.3. Il Documento Amministrativo Unico (DAU)
Conclusioni Bibliografia
IV
INTRODUZIONE
L’analisi della semplificazione doganale e dei controlli deve inevitabilmente partire da una visione globale del mercato ed attraverso una sintesi dell’evoluzione storica di tale settore, non potendo essere ricondotta ad una mera visione delle problematiche e dei vantaggi del cosiddetto “mercato locale”.
Gli ultimi decenni sono stati caratterizzati da un’ampia diffusione delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, che hanno avuto un fortissimo impatto in tutti gli ambiti della sfera sociale. In tale contesto le amministrazioni pubbliche, nazionali e comunitarie, si sono inserite come protagoniste, nonché promotrici di quella che è stata definita “la società dell’informazione”.
Il settore ha visto numerosi interventi della Comunità Europea, che ha modificato più volte l’assetto della nostra Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, vale a dire l’organismo preposto al controllo in entrata e in uscita delle merci sul territorio nazionale. Questi interventi sono volti a promuovere lo sviluppo di un sistema moderno di scambi di merci e di servizi veloci e sicuri, tale da
V
permettere all’UE di diventare l’economia più dinamica e più competitiva del mondo entro il 2020.
L’Agenzia, oramai è sottoposta ad una continua competizione con le altre Amministrazioni doganali comunitarie. L’essere il gestore di uno dei 28 portoni di accesso al “condominio Europa”, che conta ormai 500 milioni di inquilini, impone i tempi dell’innovazione e della realizzazione dei diversi progetti nonché la consistenza e l’adeguatezza delle scelte strategiche.
Si è passati quindi da un’Amministrazione nazionale fortemente burocratizzata e lenta, ad un’Amministrazione comunitaria che non elimina le prerogative dei singoli Stati membri, ma che vigila affinché il mercato unico possa essere realmente tale, senza barriere interne, grazie all’utilizzo delle tecnologie della comunicazione e dell’informatica, con particolare riguardo alla protezione e alla sicurezza dei dati.
La mission è quella di trovare il giusto punto di equilibrio tra controlli efficaci e velocità degli scambi. Il progetto e-customs, volto a creare processi di sdoganamento telematico, unitamente alla modernizzazione del Codice doganale comunitario partita nel 2008 − che insieme all’analisi dei Programmi europei (l’ultimo è
VI
“Dogana 2020”) sono il cuore del secondo capitolo − rappresentano sfide cruciali per il futuro economico dell’Europa. Il fine ultimo di questi progetti sarà la definitiva informatizzazione del sistema doganale, portando una progressiva eliminazione di tutti quei documenti cartacei che ogni movimento doganale doveva prima obbligatoriamente presentare, che è prevista negli ambiziosi programmi dell’Unione Europea entro il 2018. Essa sarà in grado di configurare finalmente la nuova veste dell’autorità doganale, ancella del commercio e nel contempo guardiana della liceità e della sicurezza dei traffici commerciali internazionali.
A livello globale, l’accordo di Bali ha segnato una vera e propria svolta epocale, riuscendo a mettere d’accordo ben 160 Paesi, che si sono orientati verso un’unica direzione. L’obiettivo è stato quello di agevolare gli scambi commerciali attraverso una semplificazione burocratica, ma anche concedendo degli aiuti a quei Paesi emergenti che hanno necessità di ridurre il gap economico con le grandi potenze, per poter iniziare a trattare da una posizione quanto meno di non sudditanza. L’argomento principale del terzo capitolo è però sicuramente quello che riguarda la rete delle competenze tra l’Organizzazione Mondiale del Commercio e
VII
l’Unione Europea, anche attraverso l’approfondimento dell’art. XXIV del GATT.
Gli istituti creati per il raggiungimento degli obiettivi comunitari, analizzati nell’ultimo capitolo, passano dal regime delle autorizzazioni amministrative, soprattutto con la figura dell’Operatore Economico Autorizzato (AEO) che consente agli operatori del settore di poter semplificare notevolmente i rapporti con la dogana, ai controlli doganali, attraverso la prova dell’origine delle merci, in quanto sempre più merci provengono da Paesi terzi e sono prodotte con materiali e con processi non consoni alle normative europee. Inoltre, l’istituto dell’Informazione Vincolante d’Origine (IVO), permette agli operatori di chiedere alle istituzioni dell’Unione Europea la reale origine delle merci, qualora ci siano dei dubbi in caso di effettiva provenienza di beni non prodotti interamente all’interno di Paesi comunitari, e tale dichiarazione è vincolante per tutti gli altri Stati.
Il raggiungimento di una sistema doganale dinamico e informatizzato, quindi, muove attraverso la duplice esigenza di avere da una parte degli strumenti di controllo sempre più adeguati e sempre più rigidi per difendere e valorizzare la qualità della
VIII
produzione comunitaria, dall’altra, quello di associare a tutto ciò una continua semplificazione delle normative, dei procedimenti e dei rapporti tra operatori e autorità doganali.
