CAPITOLO III
L’ATTUAZIONE LEGISLATIVA DEL MAGISTRATO ONORARIO A PARTIRE DALL’ISTITUZIONE DEL GIUDICE
DI PACE
SOMMARIO: 1. I progetti del 1989 per un nuovo giudice onorario. – 2. Una completa ristrutturazione organizzativa. – 3. Le articolazioni del sistema della giustizia onoraria. – 3.1 La svolta della giustizia di pace. – 3.2 La riforma del giudice unico: i giudici onorari di tribunale e i vice procuratori onorari. – 3.3 La parentesi del Giudice Onorario Aggregato. – 4. Le minoranze della giustizia minore. – 4.1 Il giudice onorario minorile. – 4.2 Le sezioni specializzate agrarie. – 4.3 Gli esperti del tribunale di sorveglianza. – 4.4 La giustizia popolare. – 5. Cenni conclusivi: un futuro verso la creazione di nuove figure?
1. Una completa ristrutturazione organizzativa.
Vediamo subito come l’organizzazione della magistratura onoraria così come delineata nel capitolo precedente cambia radicalmente nel decennio tra il 1990 e il 2000. Purtroppo bisogna tenere in considerazione quattro fattori concomitanti, tutti verificatisi nella seconda metà degli anni novanta, che causarono una preoccupante ipertrofia delle tipologie di magistrato onorario. In primo luogo dall’estensione delle competenze della Pretura, come delineata precedentemente si passa alla sua soppressione con l’istituzione del giudice unico di primo grado, e quindi di fatto si toglie alla figura del Vice Pretore Onorario quello che era il suo principale limite e cioè la competenza per valore e materia. In secondo luogo, in collegamento con quanto sopra indicato, accanto alla “unificazione” delle funzioni si è verificata una sempre più larga scopertura degli organici dei magistrati togati. Sempre più spesso si hanno, specialmente nel settore civile, vacanze del 20, 30 od anche 40% dei posti assegnati. Ciò portò, per evidenti esigenze di sopperire in qualche modo a questi vuoti, ad utilizzare in modo improprio i Giudici Onorari di Tribunale (che di fatto andarono a sostituire i Vice pretori Onorari nel 1998) attribuendo loro
vasti settori del contenzioso ordinario, sia in funzione di “temporanea” supplenza del giudice togato il cui posto è vacante sia attribuendo loro un vero e proprio ruolo in via permanente. In terzo luogo, l’accumulo crescente di arretrato nei tribunali ha portato, in modo del tutto disorganico, a cercare un “rimedio” nell’attribuzione di sempre maggiori competenze, anche penali, ai Giudici di Pace. In ultimo, la cronica difficoltà di trovare una disciplina armonica, l’incapacità di garantire un effettivo rinnovo, e le spinte alla conservazione del posto di certa parte della magistratura onoraria, hanno portato di fatto a prorogare, indiscriminatamente, tutti i magistrati onorari anche ben al di là dei limiti originariamente previsti.
Vediamo come avvenne questo proliferare di soggetti chiamati a prendere le sembianze di un magistrato onorario.
2. I progetti del 1989 per un nuovo giudice onorario
Ci è parso doveroso fare un passo indietro ed accennare a quelle che sono state le basi della legge 21 novembre 1991, n.374.
La presa di consapevolezza alla fine degli anni ottanta, della necessità di sostituire il vecchio giudice conciliatore con un nuovo giudice “onorario” a cui devolvere gran parte del contenzioso civile e penale portò a prendere in considerazione due scelte1: la prima era quella di adottare il modello inglese che prevede un elevatissimo numero di giudici prestati a tempo molto parziale all’amministrazione della giustizia, la seconda fu quella di creare un giudice a tempo ridotto ma non saltuario. Dalla storia legislativa sappiamo che prevalse la seconda concretizzandosi nella creazione del giudice di pace.
Ma vediamo che vennero presentati ben quattro diversi progetti2 con forti differenze tra loro ma anche con punti in comune.
1 Così A. PROTO PISANI, Che fare della magistratura onoraria?, in Questione Giustizia
online, 2015;
2 Per approfondire si legga S. CHIARLONI, Quattro progetti per un nuovo giudice
La prima proposta fu di iniziativa governativa, la seconda fu promossa da alcuni deputati democristiani, la terza su spinta di alcuni senatori socialisti e la quarta ed ultima proposta venne da alcuni senatori comunisti e della sinistra indipendente, tutte nel 1989.
Tutti questi progetti hanno in comune la configurazione di un nuovo modello di giudice onorario indirizzato soprattutto a decongestionare del contenzioso bagatellare i ruoli sovraccarichi della magistratura togata. In comune hanno quindi come prima cosa di metter l’accento su quel modello “forte” tanto auspicato dai padri costituenti ma di contro nessuno di questi progetti prevede l’elezione diretta come metodo di selezione del nuovo giudice. Tuttavia, occorre sottolinearlo, tutti i progetti si allontanano in modo anche rilevante dalla figura del giudice conciliatore.
3. Le articolazioni del sistema della giustizia onoraria
Immaginiamoci di avere davanti a noi una platea di spettatori composta da tutte le figure di giudice onorario che dall’inizio del secolo scorso il nostro ordinamento conosce o ha conosciuto. Notiamo subito come i soggetti siano molteplici e ognuno con caratteristiche specifiche. Procediamo successivamente alla scelta di tre “attori” da chiamare sul palco per primi perché meritevoli, secondo noi, di maggior rilievo rispetto ai restanti. Spiccano nel panorama italiano almeno precedente alla legge di riforma dell’aprile 2016: i giudici di pace, i giudici onorari di tribunale e i vice procuratori onorari.
3.1 La svolta della giustizia di pace
Con Legge 21 novembre 1991, n.374 poi modificata con Legge 24 novembre 1999, n.468 e infine integrata successivamente con il D.R.P 10 giugno 2000, n.198 viene inserita la figura denominata “Giudice di
Pace” in sostituzione del giudice conciliatore. Il prototipo di magistrato proposto è del tutto diverso da quel modello “forte” degli anni 70: egli deve servire ad una funzione di distribuzione del carico giudiziario tra giudici diversi per contribuire ad assicurare a tutti, specialmente ai soggetti più deboli, una giustizia efficiente. Il modello “debole” ora previsto quindi pensa al giudice onorario con le principali caratteristiche della nomina dall’alto e della competenza per il contenzioso “bagatellare”.
Gli interrogativi da chiarire e gli aspetti da disciplinare erano molti. Ci uniamo all’illustrissimo professor Andrea Proto Pisani3 che si chiese come prima cosa “Come selezionare questo giudice di pace la cui introduzione appare tanto vitale da assicurare l’efficienza della giurisdizione? Come selezionare questo giudice di pace cui attribuire compiti di giustizia “minore” ma non per questo affatto priva di valore spesso determinante per l’utente del servizio giustizia?”. Eliminata la possibilità di utilizzare il metodo dell’elezione diretta perché troppo si presenterebbe alla degenerazione partitocratica delle istituzioni, le alternative che si posero al legislatore del 1991 furono sostanzialmente due: da una parte un sistema di elezione indiretta tra una rosa di nomi designati dai consigli di giustizia dall’altra un sistema di nomina da parte del consiglio giudiziario integrato da tre-cinque membri esterni nominati dal consiglio regionale. All’art.4 I comma della legge in esame viene scelto e specificato il secondo metodo descritto affermando che “I magistrati onorari chiamati a ricoprire l'ufficio del Giudice di Pace sono nominati con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del consiglio superiore della magistratura su proposta formulata dal consiglio giudiziario territorialmente competente, integrato da cinque rappresentanti designati, d'intesa tra loro, dai
consigli dell'ordine degli avvocati e procuratori del distretto di corte d'appello”.
Per quanto riguarda i requisiti che dovrebbe avere il nuovo giudice di pace se vogliamo continuare a citare Proto Pisani dobbiamo necessariamente illustrare anche la posizione contrapposta del professor Sergio Chiarloni4. Il primo sostiene infatti che il magistrato onorario debba avere una “buona cultura generale” e una “valida esperienza giuridica” elemento questo indispensabile poiché solo il giurista è in grado di individuare i principi generali nei quali ricondurre le materie da trattare. Il secondo insigne personaggio invece ritiene che non sia necessaria una specifica preparazione giuridica privilegiando requisiti culturali e il saper instaurare un vero e proprio rapporto di fiducia con la comunità degli utenti. Per quanto riguarda la laurea in giurisprudenza entrambi gli studiosi presi a riferimento sostengono la non necessarietà di questa al fine di dimostrare il possesso delle attitudini da esigere in un buon giudice onorario, mentre L’art.5 della legge, togliendo ogni dubbio, la inserisce la laurea tra i requisiti richiesti. Nello stesso articolo sono indicati i c.d. “titoli preferenziali” per la nomina, ossia quelle condizioni che dovrebbero garantire la “professionalità tendenziale”5 del giudice onorario; l’unico requisito che riesce prevalere sui titoli preferenziale è l’esercizio anche pregresso delle funzioni di conciliatore o di vice conciliatore.
Per quanto riguarda l’età è indiscussa la previsione dell’accesso all’elettorato passivo per coloro che abbiano almeno 45/50 anni, quando la legge fissa il limite minimo a 30 e il massimo a 70. Solo reclutando il giudice di pace tra persone che hanno già percorso la propria vita di
4 S. CHIARLONI, Un giudice di pace per la pace dei giudici, in Foro Italiano, 1989, pg.
14 s.s;
lavoro sembra possibile eliminare i pericoli propri del precariato e l’utilizzo dell’attività giurisdizionale per esigenze di carriera futura. Arriviamo ora alla competenza attribuita al giudice di pace. In materia civile la legge del 1991 va a sostituire l’art.7 del codice di procedura civile che prevede appunto la competenza del giudice di pace posto accanto in primo grado al giudice di tribunale. Si attribuisce una competenza generale per valore entro i € 5000 in materie che vanno individuate successivamente e una competenza per materia, “qualunque ne sia il valore” riguardo a controversie rientranti in settori di grossa importanza nella vita quotidiana come ad esempio “la misura ed le modalità d'uso dei servizi di condominio di case”. In aggiunta è competente anche per le cause di risarcimento del danno prodotto dalla circolazione di veicoli e di natanti purché il valore non superi i € 20000; accordo vi è stato invece per l’esclusione di qualsiasi competenza in materia cautelare e possessoria. Sergio Chiarloni si domanda “Il nuovo giudice di pace dovrà avere una competenza esclusivamente civile o gli verrà riconosciuta anche una competenza penale?”. Rispondiamo a questo interrogativo dicendo che, alla luce delle modifiche apportate alla Legge 374 del 1991 dal D.Lgs. 274/2000 che ha riscritto l’art.6 del codice di procedura penale che ora prevede “Il Tribunale è competente per i reati che non appartengono alla competenza della corte d’assise e de giudice di pace” (la cui elencazione si trova appunto del decreto sopracitato).
Giusto per accennare al rapporto di questo nuovo giudice con il territorio vediamo che è preferibile guardarvi in un’ottica decentrata proponendo un sistema di piccole circoscrizioni, istituendosi un ufficio di giudice di pace ogni 10000 abitanti. Si privilegia quindi una soluzione più a diretto contatto con la popolazione destinatrice del servizio.
Non va dimenticato infine che è essenziale all’onorarietà della giurisdizione il suo esercizio a tempo parziale. La durata in carica è di cinque anni, corrispondente al normale intervallo elettorale, con
possibilità di riconferma una sola volta. Si vuole a tutti i costi evitare che il giudice onorario finisca per assumere carattere professionale.
3.2. La riforma del giudice unico: i giudici onorari di tribunale e i vice procuratori onorari
Con la significativa riforma attuata dal d.lgs. n. 51/1998, denominata del “Giudice unico”, vennero istituite poi due nuove figure: il Giudice Onorario di Tribunale ed il Vice Procuratore Onorario che in realtà andarono a scindere quella che era l’attività del Vice Pretore Onorario. È necessario premettere come queste figure, a differenza del giudice di pace che ha competenza propria fissata con legge separata da quella dei magistrati professionali e che non condivide con essi neppure gli uffici giudiziali, siano state invece pensate come meri supplenti dei magistrati togati ed introdotti presso gli uffici giudiziari da essi diretti. Classificati inizialmente come “ruote di scorta” o “tappabuchi”6 in attesa di un intervento riformatore del legislatore sono diventate pian piano stabili presenze nei tribunali ed elementi indispensabili per l’efficienza della giustizia.
La disciplina piuttosto scarna del decreto è stata, come vedremo, integrata poi da apposite circolari del Consiglio Superiore della Magistratura come ad esempio il Decreto Ministeriale 26 settembre 20077 "Modifica ed integrazione dei criteri per la nomina e la conferma dei vice procuratori onorari" e il Decreto Ministeriale 26 settembre 20078 "Modifica ed integrazione dei criteri per la nomina e la conferma dei giudici onorari di tribunale".
Il Giudice Onorario di Tribunale (in seguito GOT) ha competenza in materia civile e penale in tutti i casi in cui la competenza è monocratica,
6 P. P. SABATELLI, Il lato oscuro della magistratura: spunti per una (improbabile)
riforma organica dei giudici onorari, in Contributo al dibattito sull’ordinamento giudiziario, di F. DAL CANTO e R. ROMBOLI, Torino, 2004, p. 227 ss;
7 Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 9 ottobre 2007 n. 235;
salvo per i reati per i quali è prevista l'udienza preliminare, ovvero di un unico giudice secondo le norme dei codici di rito. Questa funzione giudicante gli viene attribuita dal presidente del Tribunale in alcune cause civili.
Due sono le innovazioni che dobbiamo necessariamente coordinare con riferimento a questa tipologia di magistrato onorario: l' art. 8 del d.lgs. 19 febbraio 1998, n. 51 (Norme in materia di istituzione del giudice unico di primo grado) che aggiunge alla cd. legge di ordinamento giudiziario (il r.d. 30 gennaio 1941 , n.12) gli artt. bis, ter, 42-quater, 42-quinquies, 42-sexies e 42-septies disciplinanti lo status della nuova magistratura onoraria, e il decreto 7 luglio 1999 del Ministro di giustizia (Modalità del procedimento di nomina dei giudici onorari di tribunale e dei vice procuratori onorari delle procure presso i tribunali ordinari) pubblicato poi sulla Gazzetta Ufficiale del 21 luglio 1999, n. 169. Cosa ha di innovativo il decreto del 1999 rispetto all’assetto legislativo dettato dal d.lgs. n. 51 del 1998 (che traduce negli nuovi articoli aggiunti al Regio Decreto del 1941 il contenuto del successivo decreto ministeriale del 1999)? Principalmente dagli artt. 2 e 3, contenenti le disposizioni relative al procedimento di nomina9. Vediamoli più da vicino.
L’art. 2 disciplina il procedimento di nomina fissando al comma 4 che il numero dei magistrati onorari sia giudicanti che requirenti non dovrà essere superiore alla metà di quello dei magistrati professionali stabiliti in organico per ciascun ufficio; chi deve individuare la necessità di organico, considerando natura e quantità dei procedimenti sono quindi i capi degli uffici di primo grado. Tutto questo anche se la magistratura onoraria è, com'è previsto dall'art. 43-bis ordinamento giudiziario10, una
9 F. A. GENOVESE, Giudici onorari di tribunale e vice procuratori onorari: modalita'
di nomina, in Dir. Pen. e Processo, 1999;
10 “43-bis. Funzioni dei giudici ordinari ed onorari addetti al tribunale ordinario. I
giudici ordinari ed onorari svolgono presso il tribunale ordinario il lavoro giudiziario loro assegnato dal presidente del tribunale o, se il tribunale è costituito in sezioni, dal presidente o altro magistrato che dirige la sezione. I giudici onorari di tribunale non possono tenere udienza se non nei casi di impedimento o di mancanza dei giudici
magistratura di rincalzo, che tiene udienza solo «nei casi di impedimento o di mancanza dei giudici» professionali (secondo comma). Per evitare quello che era stato più volte denunciato, ossia un contrasto con il principio del giudice naturale precostituito per legge legittimando un potere arbitrario del presidente del tribunale, vediamo come proprio il conformarsi a questo principio, sotteso alla programmazione tabellare, consente di operare la designazione dei supplenti e, a maggior ragione, dei sostituti, solo attraverso la fissazione di meccanismi obiettivi e predeterminati nella individuazione di coloro che dovranno sostituire i magistrati professionali impediti o mancanti. Genovesi è dell’avviso che la legge sul «giudice unico» avrebbe dovuto anche fissare una quota numerica predeterminata per la magistratura onoraria, com'è da sempre per quella professionale (il cd. organico, da ultimo ristrutturato al suo interno, in forza dell' art. 33 d.lgs. n. 51 del 1998), salvo a prevederne un utilizzo più limitato e parziale nell'ambito della programmazione distrettuale, attraverso un aumento o una diminuzione biennalizzata delle più ampie possibilità consentite dalla legge.
Per diventare giudici onorari di tribunale (e lo stesso vale per i vice procuratori onorari) occorrerà presentare una domanda presso gli uffici del tribunale ordinario o della procura della Repubblica, salva tuttavia l’ammissibile seppur improbabile possibilità che siano i capi degli uffici che di loro iniziativa segnalino nominativi particolarmente capaci ed indipendenti. Sia la domanda che le segnalazioni d'ufficio, saranno seguite da pareri motivati, e ritenuti di contenuto vincolante, del presidente del tribunale (se si tratta di giudici) o del procuratore della Repubblica (se si tratta di viceprocuratori) competente per territorio.
ordinari. Nell'assegnazione prevista dal primo comma, è seguito il criterio di non affidare ai giudici onorari: a) nella materia civile, la trattazione di procedimenti cautelari e possessori, fatta eccezione per le domande proposte nel corso della causa di merito o del giudizio petitorio; b) nella materia penale, le funzioni di giudice per le indagini preliminari e di giudice dell'udienza preliminare, nonché la trattazione di procedimenti diversi da quelli previsti dall'articolo 550 del codice di procedura penale.”
L'art. 3 del decreto indica analiticamente la documentazione necessaria che dovrà essere portata all'esame dei consigli giudiziari che non riteniamo necessario approfondire in questa sede.
Possiamo invece per curiosità accennare ai titoli preferenziali per la nomina a magistrato onorario di tribunale o di procura, previsti all’art.4 limitandoci ad elencarli in modo più che esaustivo e nell’ordine tassativamente da seguire. Essi sono: a) l'esercizio di funzioni giudiziarie, comprese quelle onorarie; b) l'esercizio della professione di avvocato o di notaio; c) l'insegnamento di materie giuridiche nelle università o negli istituti superiori statali; d) lo svolgimento di funzioni nelle cancellerie e segreterie giudiziarie con la qualifica di dirigente o di appartenente alla soppressa carriera direttiva; e) l'esercizio di funzioni dirigenziali o direttive nelle pubbliche amministrazioni (o in enti pubblici economici). Sarà titolo di preferenza, anche l'avvenuto conseguimento del diploma biennale di specializzazione per le professioni legali.
Gli artt. da 6 a 8 del decreto ministeriale disciplinano infine, per lo più in senso riepilogativo delle previsioni legislative, lo status del magistrato onorario. Troviamo quindi disciplinata la durata dell'incarico che si sostanzia in tre anni, con possibile conferma per un solo ulteriore triennio (previo giudizio di idoneità alla continuazione formulato dal Consiglio giudiziario); i motivi di cessazione dall’ufficio che possiamo esemplificativamente indicare nel raggiungimento del 72° anno di età, nella scadenza del triennio, nelle dimissioni. Nel caso di mancata assunzione delle funzioni dopo l’avvenuta nomina ovvero la sopravvenuta mancanza di un requisito necessario per la nomina o di una causa di incompatibilità parliamo invece di decadenza dall’incarico. Infine bisogna dire che vi sono delle incompatibilità legate a uffici pubblici o a private attività. Appartengono al primo gruppo: a) quella riguardante i membri del Parlamento (nazionale ed europeo) o del Governo, i titolari di una carica elettiva, i componenti delle giunte degli
enti territoriali, degli organi di controllo degli enti predetti e i difensori civici; b) quella di appartenente a partiti politici, che abbiano ricoperto incarichi, anche esecutivi, nel triennio precedente alla domanda di nomina. Appartengono al secondo gruppo: c) quella degli ecclesiastici e dei ministri di culto; d) quella degli aderenti alle associazioni incompatibili con l'esercizio indipendente della funzione giurisdizionale e) quella degli esercenti attività per conto di imprese assicurative o bancarie o per istituti o società di intermediazione finanziaria, svolte fino al limite temporale del triennio precedente la nomina. Per gli avvocati e i praticanti non vi sono che limitazioni di ordine territoriale poiché non potranno esercitare la professione forense dinanzi agli uffici giudiziari compresi nel circondario del tribunale presso il quale svolgono le funzioni di magistrato onorario.
Come tutti i magistrati onorari Il Giudice Onorario di Tribunale riceve un compenso per l'attività svolta, ma, a differenza del Giudice di Pace, lo riceve in forma di gettone di presenza per ciascuna udienza svolta e a prescindere dal numero di provvedimenti emessi.
Il Vice Procuratore Onorario (in seguito V.P.O) è un magistrato onorario requirente che rappresenta il Pubblico Ministero in udienza per delega nominativa del Procuratore della Repubblica a cui sono sottoposti gerarchicamente. Secondo l’art. 7211 del Regio Decreto 30 gennaio
11 “Nei procedimenti sui quali il tribunale giudica in composizione monocratica, le
funzioni del pubblico ministero possono essere svolte, per delega nominativa del procuratore della Repubblica presso il tribunale ordinario: a) nell'udienza dibattimentale, da uditori giudiziari, da vice procuratori onorari addetti all'ufficio, da ufficiali di polizia giudiziaria diversi da coloro che hanno preso parte alle indagini preliminari o da laureati in giurisprudenza che frequentano il secondo anno della scuola biennale di specializzazione per le professioni legali di cui all'articolo 16 del decreto legislativo 17 novembre 1997, n. 398; b) nell'udienza di convalida dell'arresto o del fermo, da uditori giudiziari che abbiano compiuto un periodo di tirocinio di almeno sei mesi, nonché, limitatamente alla convalida dell'arresto nel giudizio direttissimo, da vice procuratori onorari addetti all'ufficio in servizio da almeno sei mesi; c) per la richiesta di emissione del decreto penale di condanna ai sensi degli articoli 459, comma 1, e 565 del codice di procedura penale, da vice procuratori onorari addetti all'ufficio; d) nei procedimenti in camera di consiglio di cui all'articolo 127 del codice di procedura penale, salvo quanto previsto dalla lettera b), nei procedimenti di esecuzione ai fini dell'intervento di cui all'articolo 655, comma 2, del medesimo codice, e nei
1941, n.12 i V.P.O espletano le loro funzioni in tutte le cause penali di competenza del tribunale in composizione monocratica, tra le quali troviamo annoverata l'udienza dibattimentale ovvero l’udienza di convalida dell'arresto nel giudizio direttissimo; vengono ricomprese anche quelle funzioni che fanno riferimento ai procedimenti monocratici a citazione diretta. Si aggiungono alla sua sfera di trattazione tutte le cause civili in cui la legge ne impone la presenza come ad esempio avviene nei procedimenti di interdizione. La loro destinazione alle Procure della Repubblica presso il tribunale ordinario è prevista dall’art.7112 della predetta legge.
Ai sensi dell’art. 50 D. Lgs. 28/08/2000, n. 274 inoltre i Vice Procuratori Onorari possono essere delegati anche allo svolgimento delle funzioni di pubblico ministero nell’udienza dibattimentale avanti al Giudice di pace.
La disciplina prevista dal Regio Decreto del 1941 è stata poi integrata da due circolari del Consiglio della Magistratura recanti modifiche ed integrazioni ai criteri per la nomina e la conferma dei vice Procuratori onorari. Per essere nominati V.P.O. occorre prima di tutto presentare domanda di partecipazione alle procedure di selezione ed inviarla al Consiglio Superiore della Magistratura per via telematica e
procedimenti di opposizione al decreto del pubblico ministero di liquidazione del compenso ai periti, consulenti tecnici e traduttori ai sensi dell'articolo 11 della legge 8 luglio 1980, n. 319, da vice procuratori onorari addetti all'ufficio; e) nei procedimenti civili, da uditori giudiziari, da vice procuratori onorari addetti all'ufficio o dai laureati in giurisprudenza di cui alla lettera a). La delega è conferita in relazione ad una determinata udienza o a un singolo procedimento. Nella materia penale, essa è revocabile nei soli casi in cui il codice di procedura penale prevede la sostituzione del pubblico ministero. Nella materia penale, è seguito altresì il criterio di non delegare le funzioni del pubblico ministero in relazione a procedimenti relativi a reati diversi da quelli per cui si procede con citazione diretta a giudizio secondo quanto previsto dall'art. 550 del codice di procedura penale”;
12 71. Nomina e funzioni dei magistrati onorari della procura della Repubblica presso
il tribunale ordinario. Alle procure della Repubblica presso i tribunali ordinari possono essere addetti magistrati onorari in qualità di vice procuratori per l'espletamento delle funzioni indicate nell'articolo 72 e delle altre ad essi specificamente attribuite dalla legge. I vice procuratori onorari sono nominati con le modalità previste per la nomina dei giudici onorari di tribunale. Ad essi si applicano le disposizioni di cui agli articoli 42-ter, 42-quater, 42-quinquies e 42-sexies;
contemporaneamente consegnare o far pervenire la domanda al Procuratore Generale della Repubblica presso la Corte d’Appello nel cui distretto ricadono gli uffici per i quali si chiede la nomina. La nomina ha durata di tre anni e il soggetto può chiedere per una sola volta di essere riconfermato. Un regime particolare riguarda i vicepretori onorari in tema di incompatibilità. Solo nei confronti dei vice procuratori che svolgono le funzioni di pubblico ministero, presso la sola sede principale o una (o più) sezione distaccata abbiamo che non potranno esercitare la professione negli soli uffici presso i quali vengono svolte le funzioni onorarie.
2.3 La parentesi del Giudice Onorario Aggregato
Ecco terminata la presentazione di quelli che abbiamo voluto considerare i protagonisti della magistratura onoraria ma continuando ad annoverare le diverse figure di giudice onorario possiamo aprire una parentesi a favore del Giudice Onorario Aggregato (in seguito G.O.A), che ha visto il suo tramonto nella metà degli anni 2000 ma che nel suo seppure breve arco di vita ha dato un grande contributo al decongestionamento del contenzioso italiano. Con legge 22 luglio 1997, n.276 13venne istituito il G.O.A con la precipua finalità di ridurre fino
13 "Disposizioni per la definizione del contenzioso civile pendente: nomina di giudici
onorari aggregati e istituzione delle sezioni stralcio nei tribunali ordinari", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 192 del 19 agosto 1997; ART.7 “I giudici onorari aggregati sono nominati con decreto del Ministro di grazia e giustizia, previa deliberazione del Consiglio superiore della magistratura, su proposta formulata dal Consiglio giudiziario territorialmente competente, integrato ai sensi degli articoli 1, 2 e 3 del decreto del Presidente della Repubblica 28 agosto 1992, n. 404. 2. Al fine della formulazione della proposta i Consigli giudiziari acquisiscono il parere del Consiglio dell'ordine a cui appartiene e dei Consigli dell'ordine cui è appartenuto negli ultimi cinque anni l'aspirante esercente la professione forense. 3. Ai fini previsti dall'articolo 1, comma 2, l'avviso relativo ai posti disponibili per la nomina di giudici onorari aggregati è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale entro 15 giorni dalla data di pubblicazione del decreto del Ministro di grazia e giustizia di cui all'articolo 1, comma 3. Il presidente della corte di appello invita i presidenti dei Consigli degli ordini forensi del distretto e i presidi delle facoltà interessate a dare notizia, nelle forme più opportune, del numero dei giudici onorari aggregati nominandi nei vari uffici, del termine per la presentazione
allo smaltimento completo le cause pendenti in materia civile alla data del 30 aprile 1995 Circa mille G.O.A vennero inseriti nelle sezioni stralcio dei tribunali e dovevano avere durata di funzione di cinque anni, con possibilità di proroga una volta soltanto di un anno. All’art.7 della citata legge viene disciplinata la modalità di selezione di questi giudici, prevedendo ancora una volta un metodo ben diverso da quello elettivo. I giudici onorari aggregati vengono nominati con decreto del Ministro di grazia e giustizia, previa deliberazione del Consiglio superiore della magistratura, su proposta formulata dal Consiglio giudiziario territorialmente competente, integrato ai sensi del regolamento di istituzione del giudice di pace. Nel 2007 il compito dei GOA si ritenne adempiuto e vennero pian piano destituiti.
4. Le minoranze della giustizia minore
Infine è doveroso accennare anche ad altre figure che appaiono secondo noi, utilizzando un simpatico gioco di parole, “minori” all’interno di quella già considerata “giustizia minore”. Queste personalità possono essere inquadrate come giudici che intervengono nel processo a vario titolo (e in questa categoria possiamo mettere i giudici onorari del
della domanda e dei documenti di cui la stessa deve essere corredata. 4. Le domande, indirizzate al Consiglio superiore della magistratura, devono essere presentate al presidente della corte di appello, nel cui distretto il richiedente intende essere assegnato, entro il termine di giorni quaranta dalla pubblicazione dell'avviso relativo ai posti disponibili, di cui al comma 3, nella Gazzetta Ufficiale. Non possono essere presentate domande per più distretti di corte di appello. 5. Le domande devono contenere la dichiarazione della insussistenza di impedimenti alla nomina e la indicazione delle sedi, in numero massimo di tre, presso le quali il richiedente, in stretto ordine di preferenza, intende essere assegnato. Per la documentazione da allegare alla domanda si applicano le disposizioni previste dagli articoli 2 e 4 del decreto del Presidente della Repubblica 28 agosto 1992, n. 404. 6. Le domande sono trasmesse, senza ritardo, al Consiglio giudiziario che formula le proposte motivate di nomina indicando, ove possibile, una rosa di nomi pari al triplo dei posti assegnati a ciascun ufficio giudiziario del distretto e redigendo una graduatoria. 7. Il giudice onorario aggregato prende possesso dell'ufficio entro il termine indicato nel decreto di nomina del Ministro.”
tribunale dei minorenni, gli esperti sezione specializzata agraria, gli esperti del tribunale di sorveglianza, i giudici popolari) ovvero come giudicanti che si occupano di giurisdizioni diverse (come ad esempio i giudici con funzioni di consiglieri di cassazione e i componenti delle commissioni tributarie).
Bisogna dire che essi impropriamente acquistano la qualifica di “onorari”, non essendo inquadrabili nella previsione costituzionale dell’art.106 II ma piuttosto in quella dell’art.102 II/III comma Costituzione come partecipanti alla giustizia che vanno ad integrare i collegi giudicanti, in ragione delle loro particolari competenze, impotenti invece a svolgere funzioni di giudici singoli così come previsto per i giudici onorari.
3.1 Il giudice onorario minorile
Nel sistema della giustizia minorile la funzione di Giudice Onorario è complessa e rilevante, perché finalizzata alla ricerca di soluzioni che corrispondano all’interesse del minore attraverso l’utilizzo di conoscenze appartenenti ai saperi extragiuridici (in particolare all’area psicosociale). L'incarico di giudice onorario minorile – anche detto “componente privato” – viene svolto, da quei privati cittadini che posseggano il requisito di essere benemeriti dell’assistenza sociale e che vengano scelti tra cultori di biologia, di psichiatria, di antropologia criminale, di pedagogia, di psicologia e sociologia; discipline umane ritenute essenziali per una adeguata comprensione delle problematiche minorili.
È un cittadino benemerito quindi che con il suo pregresso impegno civile ha dimostrato di avere a cuore le problematiche dei bambini e dei ragazzi magari meno fortunati e che pertanto conosce le maglie e i nodi di quello specifico tessuto sociale ed infine è disposto a porre il suo sapere a
servizio della progettualità ristrutturante dell’intervento del giudice minorile.
Questa particolare figura che acquista lo status di giudice onorario viene disciplinata dal regio decreto legge 20 luglio 1934, n.140414 e dalla legge 27 dicembre 1956, n. 144115. Vi si accede tramite selezioni che avvengono in ogni ufficio giudiziario minorile. Subito dopo la nomina è previsto lo svolgimento di un’attività pratica di natura formativa della durata di due mesi. La durata dell’incarico è triennale. I componenti privati per la loro attività percepiscono una indennità liquidata dall'ufficio presso il quale sono addetti. Il regio decreto del 1934 disciplina il tribunale dei minorenni come organo collegiale composto da due giudici professionali e due giudici onorari di sesso diverso. I componenti privati del tribunale per i minorenni e della sezione di Corte d'appello per i minorenni sono nominati dal Consiglio superiore della magistratura (anticamente invece con decreto Reale su proposta del Ministro Guardasigilli). È ad essi rispettivamente conferito il titolo di giudice del tribunale per i minorenni, o di consigliere della sezione della Corte d'appello per i minorenni. Prima di assumere l'esercizio delle loro funzioni, prestano giuramento innanzi al presidente della Corte d'appello con la seguente formula “Giuro di essere fedele alla Repubblica italiana ed al suo Capo, di osservare lealmente le leggi dello Stato e di adempiere con coscienza i doveri inerenti al mio ufficio”.16 Il giuramento viene prestato entrando a far parte dell'ordine giudiziario e non deve essere rinnovato. Il giudice onorario minorile per tutta la durata dell'incarico è un giudice e quindi, nell'esercizio di tale attività, deve
14 Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 5 settembre 1934, n. 208 e convertito in legge,
con modificazioni, dalla l. 27 maggio 1935, n. 835.; ART.2 ”In ogni sede di Corte di appello, o di sezione di Corte d'appello, è istituito il Tribunale per i minorenni composto da un magistrato di Corte d'appello, che lo presiede, da un magistrato di tribunale e da due cittadini, un uomo ed una donna, benemeriti, dell'assistenza sociale, scelti fra i cultori di biologia, di psichiatria, di antropologia criminale, di pedagogia, di psicologia, che abbiano compiuto il trentesimo anno di età.”;
15 Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n.2 del 3 gennaio 1957; 16 Art. 9, R.D 30 gennaio 1941, N.12;
osservare i principi deontologici del giudice. Non svolge un ruolo di “consulente” o di “aiutante” dei giudici togati, ma è giudice anch'egli, con pari dignità e deve decidere secondo scienza e coscienza, con la caratteristica fondamentale di essere un interprete del " mondo minorile " e delle relazioni all'interno della famiglia. Il voto del giudice onorario in sede di valutazione ha lo stesso peso di quello del giudice togato.
3.2 Le sezioni specializzate agrarie
Le sezioni specializzate agrarie sono sezioni costituite presso i tribunali e le corti d’appello, composte da magistrati ordinari ed esperti nelle tecniche agrarie, competenti a giudicare sulle controversie in materia di contratti agrari. La Sezione è costituita dai magistrati ad essa annualmente attribuiti in base alle norme sull'ordinamento giudiziario, nonché da due esperti nominati ai sensi della legge 2 marzo 1963, n.320. Queste Sezioni agiscono all’interno dei Tribunali e delle Corti d’Appello e questi esperti che vanno a ricoprire quindi il ruolo di magistrato onorario pressi questi organi giudicanti sono nominati dal Consiglio superiore della magistratura, ovvero per delega dal presidente della Corte d'appello. Vengono prescelti tra gli iscritti negli albi professionali dei dottori in scienze agrarie, dei periti agrari, dei geometri e degli agrotecnici; per le Sezioni d'appello la scelta avviene tra i dottori in scienze agrarie. Al fine di individuare chi debba essere nominato esperto tra i soggetti che presentano tutti i richiesti requisiti sia specificatamente tecnici sia più generali, viene istituito presso ogni Corte d'appello un albo speciale, ripartito in elenchi provinciali, contenenti ciascuno un numero di esperti in ragione di otto per ogni Sezione specializzata.
Gli esperti medesimi devono essere in possesso dei seguenti requisiti: cittadinanza italiana, età non inferiore agli anni 25, iscrizione negli albi professionali da almeno tre anni, condotta incensurata. Ad ogni Sezione
vengono assegnati, mediante sorteggio fra gli iscritti in ciascuno degli elenchi predetti, due esperti effettivi e due supplenti e durano in carica due anni.
Bisogna precisare come l’esperto in questo particolare collegio giudicante abbia competenza solo per alcune materie nell’ambito delle stesse controversie agrarie. Ad esempio la Corte di Cassazione con intervento 6 settembre 2007, n. 18793 precisa che nel caso di un contratto di affitto di fondo rustico, se è intervenuta una transazione, “la competenza del giudice onorario è configurabile soltanto nell'ipotesi in cui, essendo fuori discussione la validità di tale contratto, le parti controvertono in ordine alla sua esecuzione od a questioni connesse; ove, invece, venga in discussione la perdurante esistenza e validità del rapporto agrario o la stessa validità della transazione - dedotta al fine di escludere la prosecuzione del rapporto stesso - la competenza appartiene, "ratione materiae", alla sezione specializzata agraria.”
3.3 Gli esperti del tribunale di sorveglianza
Il Tribunale di sorveglianza (fino al 1986 denominato Sezione) è un organo collegiale e specializzato, composto di magistrati ordinari destinati a svolgere in via esclusiva queste funzioni, e di giudici non togati scelti tra professionisti esperti in psicologia, servizi sociali, pedagogia, psichiatria e criminologia clinica, nonché docenti di scienze criminalistiche. Questi giudici onorari, ai quali meglio ci si riferisce come gli “esperti nel tribunale di sorveglianza” sono nominati dal Consiglio Superiore della Magistratura su proposta del Presidente del tribunale di sorveglianza17 e hanno durata in carica per tre anni. Previsti
17 La Magistratura di Sorveglianza è l’organo giurisdizionale istituito con la legge di
riforma dell’Ordinamento Penitenziario del 26/7/1975 N. 354, in attuazione degli articoli 3 e 27 della Costituzione. La sua funzione istituzionale è quella di sorvegliare sulla esecuzione della pena inflitta con la sentenza di condanna penale irrevocabile, nel rispetto dei principi costituzionali e delle norme dell’Ordinamento Penitenziario che stabiliscono che le pene previste dalla legge non possono consistere in trattamenti
dall’art. 7018 della legge 26 luglio 1975 n. 354 hanno come giustificazione principale per la loro legittimazione quella di dover emettere un giudizio tecnico scientifico sulla personalità della persona detenuta. Secondo le circolari del CSM il livello di professionalità richiesto, ossia la qualifica di “professionista esperto” mostra che il legislatore non si è limitato a pretendere il possesso del titolo di studio, ma ha richiesto anche un'esperienza maturata nel vivo dell'esercizio professionale. Non è sufficiente, pertanto, un'attività meramente teorica o di studio e di ricerca, ma il concreto impegno in un settore che abbia
contrari al senso di umanità, devono tendere anche alla rieducazione del condannato in relazione all’evoluzione della personalità del soggetto e alla sua capacità d’inserimento nella società libera attraverso gli strumenti espressamente previsti dalla legge. La Magistratura di Sorveglianza si compone di due organi giurisdizionali rispettivamente con competenza monocratica e collegiale: l’Ufficio di Sorveglianza e il Tribunale di Sorveglianza, costituiti, il primo presso ogni tribunale con sede nel capoluogo di provincia e, il secondo, in ogni distretto di Corte di Appello e Sezione distaccata di Corte di Appello.
18 Art. 70. (Funzioni e provvedimenti della sezione di sorveglianza). 1. In ciascun
distretto di corte d'appello e in ciascuna circoscrizione territoriale di sezione distaccata di corte d'appello e' costituito un tribunale di sorveglianza competente per l'affidamento in prova al servizio sociale, la detenzione domiciliare, la detenzione domiciliare speciale, la semiliberta', la liberazione condizionale, ((...)) la revoca o cessazione dei suddetti benefici ((nonche' della riduzione di pena per la liberazione anticipata)), il rinvio obbligatorio o facoltativo dell'esecuzione delle pene detentive ai sensi degli articoli 146 e 147, numeri 2) e 3), del codice penale, nonche' per ogni altro provvedimento ad esso attribuito dalla legge. 2. Il tribunale di sorveglianza decide inoltre in sede di appello sui ricorsi avverso i provvedimenti di cui al comma 4 dell'articolo 69. Il magistrato che ha emesso il provvedimento non fa parte del collegio. 3. Il tribunale e' composto da tutti i magistrati di sorveglianza in servizio nel distretto o nella circoscrizione territoriale della sezione distaccata di corte d'appello e da esperti scelti fra le categorie indicate nel quarto comma dell'articolo 80, nonche' fra docenti di scienze criminalistiche. 4. Gli esperti effettivi e supplenti sono nominati dal Consiglio superiore della magistratura in numero adeguato alle necessita' del servizio presso ogni tribunale per periodi triennali rinnovabili. 5. I provvedimenti del tribunale sono adottati da un collegio composto dal presidente o, in sua assenza o impedimento, dal magistrato di sorveglianza che lo segue nell'ordine delle funzioni giudiziarie e, a parita' di funzioni, nell'anzianita'; da un magistrato di sorveglianza e da due fra gli esperti di cui al precedente comma 4. 6. Uno dei due magistrati ordinari deve essere il magistrato di sorveglianza sotto la cui giurisdizione e' posto il condannato o l'internato in ordine alla cui posizione si deve provvedere. 7. La composizione dei collegi giudicanti e' annualmente determinata secondo le disposizioni dell'ordinamento giudiziario. 8. Le decisioni del tribunale sono emesse con ordinanza in camera di consiglio; in caso di parita' di voti prevale il voto del presidente. 9. COMMA ABROGATO DAL D.P.R. 30 MAGGIO 2002, N. 11
punti di contatto con le problematiche del tribunale di sorveglianza stesso.
L’art.80, inserito tra le disposizioni transitorie e finali della predetta legge così definisce le competenze attribuite e le categorie entro le quali scegliere gli esperti del tribunale: “Per lo svolgimento delle attività di osservazione e di trattamento, l'amministrazione penitenziaria può avvalersi di professionisti esperti in psicologia, servizio sociale, pedagogia, psichiatria e criminologia clinica, corrispondendo ad essi onorari proporzionati alle singole prestazioni effettuate”; in più si aggiunge la categoria dei docenti di scienze criminalistiche.
Il Tribunale di sorveglianza, costituito con competenza territoriale estesa all'intero distretto di Corte d'Appello, giudica in un collegio di 4 membri costituito per metà dai magistrati ordinari (il presidente e un magistrato di sorveglianza) e per metà dagli esperti scelti con le caratteristiche citate in precedenza.
3.4 La giustizia popolare
Il giudice popolare è un cittadino italiano di età compresa tra i 30 e i 65 anni chiamato a comporre, a seguito di estrazione a sorte da apposite liste - con esclusione degli appartenenti all’ordine dei magistrati, alle forze dell’ordine, al clero-, la Corte di Assise e la Corte di Assise d'Appello, rivestendo la qualifica di pubblico ufficiale. Per ogni Corte d’assise e Corte d’assise d’appello è formata una lista per i giudici popolari ordinari e una per i giudici popolari supplenti; chi vuole entrare a far parte delle liste deve presentare richiesta al Sindaco del comune in cui risiede. Ogni due anni (anno dispari) i sindaci invitano quindi con manifesti pubblici coloro che sono in possesso dei requisiti e non sono già iscritti negli albi definitivi dei giudici popolari, a chiedere di essere
iscritti nell’elenco integrativo dei giudici popolari per poi trasmettere gli elenchi al presidente del tribunale competente per territorio.
Giova ricordare che l'istituzione dei giudici popolari è siglata nella storia del nostro sistema giudiziario sin dai suoi albori ed è figlia del dettato di cui all'art. 102 comma 3 Costituzione, secondo cui “la legge regola i casi e le forme della partecipazione diretta del popolo all'amministrazione della giustizia”.
E, ancora, il terzo comma dell'art. 102 Costituzione trae origine dall'art. 96 del progetto di Costituzione, che cita testualmente che “il popolo partecipa direttamente all'amministrazione della giustizia”. Poi venne disciplinata organicamente nella legge 10 aprile 1951, n. 287; vero e proprio intervento istitutore della giustizia popolare.
Questa forma di partecipazione dell'elemento popolare al giudizio penale, dove il giudice popolare insieme ai due giudici togati partecipa alle udienze e alle decisioni prese con sentenza, è tradizionalmente detta “degli scabini”19 (per distinguerla da quella in cui invece il giudice popolare funziona "a sè stante", detta dei giurati o giuria). L'esercizio della professione nel nostro sistema di giustizia da parte dei giudici popolari è quindi opportunamente confinato alla mera partecipazione alle udienze insieme a due giudici togati: ne consegue che, il loro ruolo, resta relegato ad una collaborazione, sia pur attiva, alle decisioni contenute nelle sentenze. In aggiunta possiamo dire che Il fatto che il giudice togato sia affiancato da un giudice popolare è vero che da un lato accresce la capacità tecnica del collegio ma è altrettanto vero che
19 Gli scabini sono funzionari regi di diritto nominati dal re, se pur in pratica scelti
dai missi regi o in mancanza di questi dai conti; e la scelta cade sui cittadini migliori per nobiltà, per moralità e per cultura, ovvero spesso sui grandi proprietari. Lo scabinato fu quindi carica ambita per l'onore che conferiva a chi ne veniva investito; colui che era nominato scabino giurava, prima di assumere tale ufficio, di adempiere rettamente il suo compito e durava in carica a vita, a meno che venisse allontanato per incapacità o per immoralità. Era compito degli scabini quello di dare la sentenza che, appunto per il fatto del loro assenso, veniva detta placitum; mentre era funzione del conte, del messo regio o del giudice inferiore quella di convocare il tribunale, di dirigere il processo, di curare l'esecuzione della sentenza.
rischia di far prevalere troppo la capacità meramente tecnica e legale del magistrato togato, chiudendolo invece all’utilizzo di ben altri strumenti come l’interpretazione ovvero la spesso fantasiosa creazione di escamotage giuridici.
I giudici popolari sono quindi figure professionali pensate e concepite proprio al fine di garantire una forma di partecipazione attiva del popolo all'amministrazione della giustizia e non dobbiamo mai dimenticare che essi sono sempre e comunque funzionari a servizio dell'ordine giudiziario, questo per tranquillizzare chi da sempre immagina un ordinamento giudiziario dominato dalla figura di un giudice “qui agit omnia” e che non vede di buon occhio il ruolo dei giudici popolari.
5. Cenni conclusivi: un futuro verso la creazione di nuove figure?
Sergio Chiarloni già nel 1989 sosteneva che “L’Italia si trova in uno stato, per così dire, di “giurisdizione bloccata” nel quasi-monopolio della magistratura togata, che non trova riscontro negli ordinamenti stranieri, tanto di common che di civil law”.20 Abbiamo poi visto le mosse poste in essere dal legislatore italiano in questi anni, che tuttavia, come analizzeremo nel capitolo seguente, lasciano grandi interrogativi e richieste inascoltate alla magistratura non professionale.
All’indomani del decreto legislativo del 1998, attuativo come si è visto del giudice unico di primo grado, emerse chiara l’esigenza di una pronta riforma della magistratura onoraria. L’art.245 del decreto stesso prevede che questa venga posta in essere entro cinque anni. L’utilizzo dei GOT e dei VPO aveva quindi una data di scadenza che però non venne mai rispettata, anzi, venne continuamente prorogata fino all’ultimatum dato
nel 2015 che di fatto ha dato impulso alla relazione dell’attuale legge delega del 29 aprile 2016.
Vero è che una risposta più o meno definitiva che rispecchia la situazione attuale è possibile darla solo dopo aver trattato della nuova legge di riforma entrata in vigore nell’aprile 2016 che ha del tutto rivisto l’organizzazione della magistratura onoraria e che si è posta come obiettivi proprio l’andare a chiarificare le zone ombrose delle discipline precedenti. Tuttavia, da tutto quello che abbiamo potuto studiare finora, ci sembra che ci sia un’incapacità sottesa del legislatore italiano a prevedere nel nostro ordinamento un giudice che efficacemente e soprattutto autonomamente affianchi il magistrato togato e che sia vera espressione delle piccole comunità nelle quali è chiamato ad operare. Questi si trova sempre ed inevitabilmente costretto in una struttura giudiziaria interna alla magistratura ordinaria, quando invece sarebbe auspicabile (come da esempio dei paesi europei) porlo all’esterno, in una organizzazione ad essa parallela.
