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ART. 11 DELLA COSTITUZIONE
(Limitazioni :ii sovranità e revisione della Costituzione)
ART. 11 DELLA COSTITUZIONE
(Limitazioni di sovranità e revisione della Costituzione)
1 - L'art.11 della Costituzione stabilisce che "l'Italia •••
consente,in condizioni di parità con gli altri Stati,alle limita zioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia tra le Nazioni; promuove e favorisce le orga nizzazioni internazionali rivolte a tale scopo".
In sede di approvazione di tale articolo l'On. Bastia- netto propose di aggiungere un espresso accenno "all'unità del- l1Europa11,perchè,11come nella Costituzione consideriamo l'uomo,e sopra l'uomo la famiglia,e poi la Regione e lo Stato,così sopra lo Stato e prima dell'organizzazione mondiale internazionale,vi è l'Europa,nostra grande Patria,perchè,prima di tutto,noi siamo cittadini europei" (Atti A.C.,pagg.2431 e 2432). Si parlò pure di Stati Uniti d'Europa e di Federazione delle Repubbliche euro pee; ma 11emendamento non fu approvato,a seguito di quanto ebbe ad osservare l'On.Ruini: "l'aspirazione all'unità europea è un principio italianissimo: pensatori italiani hanno messo in luce che l'Europa è per noi una seconda Patria. E1 parso però che,a~
che in questo momento storico,un ordinamento internazionale può e deve andare anche oltre i confini dell'Europa. Limitarsi a ta li confini non è opportuno di fronte ad altri continenti, come l'America,che desiderano di partecipare all'organizzazione in- ternazionale" (Atti A.C.,pagg.2433). Tutti però furono concordi nel ritenere "idealmente" incluso nel testo approvato l'emenda- mento dell 1On. Bastianetto.
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2.
Se,pertanto,nell'art.11 deve ritenersi sostanzialmen- te auspicato e accettato i l principio della comunità europea con le conseguenti limitazioni di sovranità per i singoli Stati ade- renti,nulla perb è stabilito - e nulla fu detto in seno all' Assera blea costituente - circa i l procedimento costituzionale necessa- rio per raggiungere tali finalità.
2 - La questione sorse,in pratica,per la prima volta in occa sione della presentazione del disegno di legge relativo alla rati fica della Convenzione tra gli Stati partecipanti al Trattato Nord Atlantico sullo Statuto delle loro forze armate ,firmato a Londra i l 19 giugno 1951 (disegno presentato alla Camera dei deputati i l 5 ottobre 1951 - stampato n. 2216).
Nella relazione di minoranza presentata alla Presidenza della Camera i l 19 gennaio 1952 (stampato 2216-A) si afferma che la ratifica di detta Convenzione comporterebbe una violazione del nostro ordinamento costituzionale instaurando una specie di regi me di capitolazione o di protettorato,sia per privilegi accordati alle forze armate di altri Paesi,tra cui,principalmente,l 'esenzi~
ne dalla giurisdizione penale italiana,sia perchè si verrebbe ad accettare i l principio dell'automatico intervento in guerra,senza la previa deliberazione del Parlamento prescritta dall' art.78 del la Costituzione .
A tali argomenti si è replicato che l'art. 11 della Co- stituzione prevede limitazioni di sovranità intese ad assicurare un migliore ordinamento internazionale; che la Convenzione in esa me è volta per l'appunto a raggiungere quel migliore ordinamento;
che essa,comunque,non comporta alcuna limitazione di sovranità.
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Infatti ,i privilegi accordati alle forze armate di altri Paesi non sono nè diversi nè maggiori di quelli previsti dal diritto internazionale per le forze armate di Paesi alleati. La circo- stanza,poi,che i l comando delle forze alleate possa essere af- fidato ad uno straniero per un verso è conforme a quanto sem- pre è avvenuto e avviene nel caso di alleanze che comportino c~ muni operazioni militari,e per altro verso non viola 11art.87, nono comma,della Costituzione - per cui i l Presidente della Re- pubblica ha i l comando delle forze armate - dato che i l comando effettivo delle forze operanti non spetterebbe in alcun caso al Presidente,ma ad organi di governo (ministro della difesa, capo di stato maggiore). Comunque,è da escludersi l 'intervento auto- matico in guerra,in quanto i l Parlamento conformemente a quanto prescritto dalla Costituzione ,sarebbe sempre chiamato, anche in presenza di un casus foederis , a deliberare lo stato di guerra.
Discussioni analoghe si sono avute in occasione della ratifica degli Accordi internazionali firmati a Parigi i l 18 a- prile 1851 ,sulla Comunità europea del carbone e dell'acciaio
(legge 25 giugno 1952,n.766); e anche allora si è affermato che tali Accordi non comportano alcuna modificazione della Cost itu- zione; chè,se nel successivo sviluppo della Comunità tale modi- ficazione si rendesse necessaria,si sarebbe provveduto alla re- visione costituzionale a norma dell'art . 138.
3 - Questi i precedenti del problema,che occorre ora esami nare da un punto di vista giuridico-costituzionale.
E1 opportuno ricordare che la disposizione dell 'art. 11 della nostra Costituzione riproduce sostanzialmente quella del
XV comma del preambolo della Costituzione francese (27 ottobre 1946), i l quale stabilisce che "con riserva di reciprocità., la Francia consente alle limitazioni di sovranità necessarie per l'organizzazione e per la difesa della pace". Questa dichiara- zione si trova rispetto all'ordinamento costituzionale france- se nella stessa posizione in cui i l citato art.11 è nei riguar di di quello italiano: nell'uno ordinamento e nell'altro,inve- ro,è previsto uno speciale procedimento per addivenire alla mo difica degli istituti e delle norme delle rispettive Costituzi~
ni (Costituzione italiana,art.138; Costituzione francese,artt.
90 e segg.). Identico,pertanto,è i l problema per i due Paesi,ed è quindi i l caso di accennare brevemente alle discussioni che in proposito si sono avute nella dottrina francese.
La tendenza prevalente è nel senso di negare un valo re giuridico positivo a tutte le dichiarazioni contenute nel preambolo,in quanto esse costituiscono una premessa della Co- stituzione e non ne fanno quindi parte integrante; e in prati- ca i l legislatore non sempre tiene conto di quelle dichiarazio ni. Certo è che le dichiarazioni del preambolo non sono garan- tite dall'intervento del Comitato costituzionale - che esercita una specie di controllo sulla costituzionalità delle leggi - gi~
sta quanto disposto dall'art.93, i l quale limita tale intervento alla protezione delle norme contenute nei titoli I a X della Co- stituzione (1).-
In sostanza anche in Francia è posta,anche se in termi ni diversi,la distinzione tra norme costituzionali prive di un
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(1) - Vedasi Dueverger, Manuel de droit constitutionel - Paris, 1948 - pagg. 373 e segg.-
reale contenuto giuridico,direttive e precettive; e si tende ad includere nell'una o nell'altra delle prime due categorie le di chiarazioni programmatiche contenute nella Costituzione. E' da presumere che ciò comporti la necessità del procedimento di re- visione costituzionale ogniqualvolta si intenda addivenire,in at
tuazione di taluna delle accennate dichiarazioni ,ad una modifica degli istituti o delle norme precettive della Costituzione .
4 - Nel nostro ordinamento sembra che non sia da dubitare che la disposizione dell'art.11 appartenga alla prima delle ac- cennate categorie,a quella cioè costituita da "enunciazioni di principi,dichiarazioni astratte di diritti,generiche formulaziQ ni programmatiche,valevoli come orientamento o esortazione o an che appiglio all' opera del futuro legislatore ,ma per ciò stesso, del tutto mancanti di ogni apprezzabile concretezza ed efficien- za giuridica: è ancora l'ideologia,che aspira ma stenta a diven- tar diritto" (2) .-
L'elaborazione dottrinaria sulla natura e sulla porta- ta dell'articolo 11 è piuttosto scarsa: tuttavia,i pochi autori che hanno trattato i l problema giungono a negare un concreto cog tenuto giuridico a detto articolo e a ritenerlo giuridicamente del tutto irrilevante sia nell'ordine internazionale sia in quel lo interno (3).-
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(2) - Definizione delle norme programmatiche contenuta nella de- cisione del 27 luglio 1948,n.351 ,della IV Sezione del Con- siglio di Stato.
(3) - Vedovato - I rapporti internazionali dello Stato,in Commen tario sistematico della Costituzione diretto da Calamandrei e Levi - Vol.I pagg.96 e 97 .
Balladore Pallieri-La nuova Costituzione italiana- pag. 81
6.
Tutto quindi indurrebbe a ritenere che un futuro svi luppo della comunità europea che incida sul nostro concreto or dinamento costituzionale non potrebbe essere accolto nel dirit to interno in virtù di una legge ordinaria,quasi che la dichia razione contenuta nell'art.11 avesse la portata di autorizzare senz'altro il legislatore ordinario a modificare la Costituzio ne ogniqualvolta ciò si rendesse necessario per ralizzare unmi gliore ordine internazionale. Un'autorizzazione siffattanonsem bra compresa nell'art.11,privo,com1 è questo,di ogni apprezzabi le contenuto giuridico; e sarebbe pertanto necessario il proc~
dimento di revisione costituzionale per ricevere nel nostro di ritto interno i futuri sviluppi della Comunità europea che do vessero comportare non tanto una limitazione di sovranità,quag to una concreta modifica degli istituti o delle norme precetti ve contenuti nella Costituzione.
5 - Quest' ultima affermazione merita un chiarimento.
Non ogni limitazione di sovranità,invero,richiede la revisione costituzionale. Il concetto di limitazione di sovra nità è quanto mai vago e generico e,nella sua più ampia accezi.o ne,comprende anche le limitazioni che derivano dalla partecip~
zione dello Stato alla comunità internazionale,secondo i prin- cipi consuetudinari del diritto internazionale. Limitazioni so no pur quelle che derivano da qualsiasi trattato che comporti un obbligo di fare o di non fare da parte dello Stato aderente;li mitazioni,quindi,sono anche quelle che derivano dai trattati ~e lativi al N.A.T.O. e al pool del carbone e dell'acciaio. Una so vranità senza limiti non è concepibile nell'odierna organizza-
zione internazionale.
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Il problema,pertanto,non è quello di individuare le limitazioni di sovranità,bensì di accertare quali fra esse com portino una modificazione della Costituzione.
Modificazione della Costituzione si avrebbe,ad esem- pio,col cambiamento della forma dello Stato,qualora questo da unitario dovesse divenir federale,rinunciando cioè alle fonda- mentali espressioni di sovranità,che la Costituzione ad esso solo riconosce,ripartendone l'esercizio tra i varii suoi orga- ni. Modificazione si avrebbe pure se al Parlamento venissero sottratti i poteri concreti attribuitigli dalla Costituzione (deliberazione delle leggi,controllo politico del Governo,de- liberazione dello stato di guerra,ecc.). Modificazione si a- vrebbe,comunque,ogniqualvolta si incidesse sulle norme costi- tuzionali che regolano l'organizzazione dello Stato e su tut- te le altre norme costituzionali che hanno un reale contenuto giuridico.
