riequilibratoria, che si riferisce alla mutua azione diretta a riequilibrare le diverse condizioni di partenza oppure ad attenuare le difficoltà che possono sorgere in capo ad alcuni Stati dall’applicazione del diritto dell’UE.
Questa declinazione è più conforme al concetto tradizionale di solidarietà accolto negli ordinamenti nazionali in àmbito sociale ed è anche quella che maggiormente valorizza (come quella emergenziale)85 le specificità del concetto in esame rispetto al dovere di leale collaborazione. Forse è anche per questo motivo che il vincolo della solidarietà riequilibratoria, a differenza di quella
preventiva-84 Sul carattere poco solidale del sistema Dublino, e su alcune soluzioni, v. G.
MORGESE, La riforma del sistema Dublino: il problema della condivisione delle responsabilità, in Diritto pubblico, 2020, p. 97 ss., e ID.,Dublin System, “Scrooge-Like” Solidarity and the EU Law: Are There Viable Options to the Never-Ending Reform of the Dublin III Regulation?, in Diritto, immigrazione e cittadinanza, 2019, n. 3. V. anche M.GARLICK, The Dublin System, Solidarity and Individual Rights, in V.CHETAIL,P.DE BRUYCKER,F.MAIANI (eds.), op. cit., p. 159 ss.; F.MUNARI, The Perfect Storm on EU Asylum Law: The Need to Rethink the Dublin Regime, in Diritti umani e diritto internazionale, 2016, p. 517 ss.; e B.NASCIMBENE, Refugees, the European Union and the ‘Dublin System’. The Reasons for a Crisis, in European Papers, 2016, p. 101 ss.
85 Infra, par. 6.
responsabilizzante, è più o meno forte a seconda dei settori considerati e dei soggetti destinatari.
Di questa seconda declinazione si ha una salda espressione nella politica di coesione economica, sociale e territoriale, ove la condivisione di parte delle risorse statali è finalizzata alla loro redistribuzione con i fondi strutturali86. Essa è ugualmente forte nell’àmbito dei SIEG, sottratti all’operare delle regole di mercato in ragione della loro funzione solidaristica87. La solidarietà riequilibratoria è oggi invece meno forte di ieri con riferimento al livello delle prestazioni non contributive fornite dagli Stati membri ai cittadini di altri Stati membri88. È, infine, ancora abbastanza debole nell’àmbito delle politiche di immigrazione e asilo, in ragione del fatto che il ruolo riequilibratorio dell’art. 80 TFUE viene declinato in parte sotto il profilo finanziario, in parte sotto quello tecnico-operativo89 e per niente sotto quello della redistribuzione fisica dei richiedenti asilo90. Proprio nella politica di asilo si può apprezzare, come si diceva prima, la tensione tra le due declinazioni sinora esaminate: mentre la solidarietà preventiva-responsabilizzante, connessa al dovere di leale cooperazione, spinge alcuni Stati membri a ribadire il rispetto integrale del sistema Dublino, in primis la regola della competenza dello Stato di primo ingresso nell’esame delle domande di protezione internazionale, così da evitare il pregiudizio derivante da movimenti secondari incontrollati, la solidarietà riequilibratoria induce altri Stati a chiedere la modifica di quel sistema in senso maggiormente redistributivo. Sarà dunque interessante vedere quali obblighi generali di solidarietà tra loro incompatibili riusciranno a prevalere, dato che l’obiter dictum della sentenza Germania c. Polonia lascia in linea di principio aperta
86 Supra, nota 12 e testo corrispondente.
87 Supra, nota 8 e testo corrispondente.
88 Supra, nota 7 e testo corrispondente.
89 V. il regolamento (UE) n. 439/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 maggio 2010, che istituisce l’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo. L’UESA sta per essere sostituito dall’Agenzia dell’UE per l’asilo.
90 Lo strumento della ricollocazione, infatti, è stato sinora utilizzato solo temporaneamente e in situazioni di emergenza. Per approfondimenti sulle misure solidaristiche dell’UE in materia di controllo delle frontiere, immigrazione e asilo v.
G.MORGESE, La solidarietà, cit., p. 121 ss. V. anche ID., La riforma, cit.
112
qualunque strada91. Certo è, però, che l’iter del più recente tentativo di riforma del sistema Dublino, avviato con il nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo del settembre 202092, non lascia presagire nulla di buono per quanto attiene ai meccanismi solidaristici della proposta
“Gestione”93, in specie quello connesso agli sbarchi conseguenti a operazioni SAR94.
91 Oggigiorno, proprio alla luce di quella sentenza, uno Stato di frontiera esterna come l’Italia o la Grecia avrebbe tutto l’interesse a porre la questione della legittimità dei criteri “poco solidaristici” del sistema Dublino nell’àmbito di un rinvio pregiudiziale, laddove se ne presenti l’occasione. In alternativa, si potrebbe ipotizzare un ricorso in carenza avverso le Istituzioni UE per l’omissione di atti improntati al principio generale di solidarietà “riequilibratoria” oppure, al limite e con maggiori difficoltà, un’azione di inadempimento per violazione degli obblighi di solidarietà in capo agli Stati membri. Sull’estrema difficoltà di avviare tali azioni in base al solo art. 80 TFUE (e prima della sentenza Germania c. Polonia), v. G.MORGESE, La solidarietà, cit., pp. 93 ss. e 105 ss.
92 COM(2020) 609 final. In generale v. S.CARRERA, Whose Pact? The Cognitive Dimensions of the New EU Pact on Migration and Asylum, in S.CARRERA,A.GEDDES (eds.), The EU Pact on Migration and Asylum in light of the United Nations Global Compact on Refugees, San Domenico di Fiesole, 2021, p. 1 ss.; P.DE PASQUALE, Il Patto per la migrazione e l’asilo: più ombre che luci, in AA.VV., Annali AISDUE, 2021, p. 379 ss.; A. DI PASCALE, Il nuovo patto per l’immigrazione e l’asilo:
scontentare tutti per accontentare tutti, in Eurojus, 28 settembre 2020, reperibile online; C. FAVILLI, Il patto europeo sulla migrazione e l’asilo: “c’è qualcosa di nuovo, anzi di antico”, in Questione Giustizia, 2 ottobre 2020, reperibile online; S.
PEERS, First analysis of the EU’s new asylum proposals, in EU Law Analysis, 25 settembre 2020, reperibile online; e D. THYM, European Realpolitik: Legislative Uncertainties and Operational Pitfalls of the ‘New’ Pact on Migration and Asylum, in EU Immigration and Asylum Law and Policy, 28 settembre 2020, reperibile online.
93 V. la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 settembre 2020, sulla gestione dell’asilo e della migrazione, COM(2020)610 final, che, nelle intenzioni della Commissione, dovrebbe sostituire il regolamento Dublino III.
94 Sulle misure solidaristiche contenute nella proposta “Gestione”, v. M.C.CARTA, Il
“nuovo” Patto europeo sulla migrazione e l’asilo: recenti sviluppi in materia di solidarietà ed integrazione, in Freedom, Security & Justice: European Legal Studies, 2021, n. 2, p. 9 ss; L. MARIN, E. PISTOIA, Captured between subsidiarity and solidarity: any European added value for the Pact on Migration and Asylum?, ivi, p.
167 ss.; T.RUSSO, Quote di ricollocazione e meccanismi di solidarietà: le soluzioni troppo “flessibili” del Patto dell’Unione europea su migrazione e asilo, ivi, p. 281 ss.; F.MAIANI, A “Fresh Start” or One More Clunker? Dublin and Solidarity in the New Pact, in EU Immigration and Asylum Law and Policy, 20 ottobre 2020, reperibile online; e G. MORGESE, La “nuova” solidarietà europea in materia di asilo e immigrazione: molto rumore per poco?, in Federalismi.it, 2020, n. 35, p. 16 ss. La contrarietà di un’ampia maggioranza di Stati membri alla solidarietà conseguente alle operazioni SAR risulta dai lavori del Consiglio sulla proposta Gestione: v. il documento del 15 dicembre 2021, n. 14392/1/21. Sul precedente tentativo di riforma
Molto più conforme al paradigma della solidarietà riequilibratoria appare, invece, lo strumento dell’UE per la ripresa o Next Generation EU (NGEU)95. Si tratta di un programma economico di carattere temporaneo e una tantum, adottato per contribuire a sollevare le economie degli Stati membri colpiti dalla della crisi pandemica da SARS-CoV-2 a partire dal marzo 2020.
Il NGEU rappresenta la presa di coscienza da parte dell’Unione (e dei suoi Stati membri), seppur dopo un aspro dibattito96, della necessità di andare oltre le iniziative emergenziali assunte nei primi mesi della pandemia97 per tentare di uscire dalla crisi economica con un intervento
del 2016, non andato a buon fine, oltre agli autori citati in nota 84, v. M.DI FILIPPO, The Dublin Saga and the Need to Rethink the Criteria for the Allocation of Competence in Asylum Procedures, in V. MITSILEGAS, V. MORENO-LAX, N.
VAVOULA (eds.), Securitising Asylum Flows. Deflection, Criminalisation and Challenges for Human Rights, Leiden-Boston, 2020, p. 196 ss.; P.DE PASQUALE, Verso la refusione del regolamento “Dublino III”, in Studi sull’integrazione europea, 2018, p. 267 ss.; L. RIZZA, La riforma del sistema di Dublino: laboratorio per esperimenti di solidarietà, in Diritto, immigrazione e cittadinanza, 2018, n. 1; T.M.
MOSCHETTA, I criteri di attribuzione delle competenze a esaminare le domande d’asilo nei recenti sviluppi dell’iter di riforma del regime di Dublino, in Federalismi.it, 2018, n. 5, p. 1 ss.; D.VITIELLO, The Dublin System and Beyond:
Which Way Out of the Stalemate?, in Diritti umani e diritto internazionale, 2018, p.
463 ss.; ID., Du vin vieux dans de nouvelles outres? Réflexions sur la proposition de règlement “Dublin IV”, in European Papers, 2016, p. 1235 ss.; F. MAIANI, The reform of the Dublin system and the dystopia of ‘sharing people’, in Maastricht Journal of European and Comparative Law, 2017, p. 622 ss.; ID., The Reform of the Dublin III Regulation, EP Study, 2016, reperibile online; S.PROGIN-THEUERKAUF, The ‘Dublin IV’ Proposal: Towards more solidarity and protection of individual rights?, in Sui-Generis, 2017, p. 61 ss.; G.CAGGIANO, Ascesa e caduta della rotta balcanica. Esternalizzazione contro solidarietà per i richiedenti asilo, in Studi sull’integrazione europea, 2016, p. 221 ss.; e P.MORI, La proposta di riforma del sistema europeo comune d’asilo: verso Dublino IV?, in Eurojus, 7 settembre 2016.
95 Regolamento (UE) 2020/2094 del Consiglio, del 14 dicembre 2020. In dottrina v., tra gli altri, B.DE WITTE, The European Union’s COVID-19 recovery plan: The legal engineering of an economic policy shift, in Common Market Law Review, 2021, p.
635 ss.; F.SALMONI, Recovery fund, condizionalità e debito pubblico. La grande illusione, Milano, 2021; G.CONTALDI, Il Recovery Fund, in Studi sull’integrazione europea, 2020, p. 587 ss.; L.LIONELLO, Next Generation EU: has the Hamiltonian moment come for Europe?, in Eurojus, 2020, n. 4, p. 22 ss.; M.R.MAURO, L’Unione Europea alla prova del Covid-19: il Recovery Fund e il rilancio del processo di integrazione, in G.PALMIERI (a cura di), Oltre la pandemia, Napoli, 2020, vol. 1, p.
101 ss.; ed E. PAPARELLA, Crisi da Covid-19 e Unione europea: cenni di cambiamento nel “discorso” della Commissione europea e “condizionalità utile”, in Osservatorio AIC, 2020, n. 6, p. 151 ss.
96 Cui si dà conto in G.MORGESE, Solidarietà di fatto, cit., p. 108 ss.
97 Infra, par. 6.
114
economico di ampio spessore e rivolto alle aspettative delle generazioni future. Il NGEU, infatti, si aggiunge alle risorse ordinarie del Quadro finanziario pluriennale (QFP) 2021-202798, pari a 1.211 miliardi di euro (a prezzi correnti), integrandole per 806,9 miliardi di euro (anch’essi a prezzi correnti), di cui 421,1 miliardi di sovvenzioni e 385,8 miliardi di prestiti.
La natura solidaristica riequilibratoria del NGEU ci sembra chiara sotto diversi profili. Anzitutto, a differenza della dotazione finanziaria del nuovo QFP che proviene dalle risorse proprie dell’UE, quella del NGEU viene raccolta dalla Commissione sul mercato dei capitali mediante l’emissione di obbligazioni e altri titoli finanziari con la copertura del bilancio dell’UE99: con il NGEU, quindi, l’Unione ha deciso di mutualizzare il debito assumendo obbligazioni comuni (eurobond) in una quantità inedita per la sua ampiezza. In secondo luogo, si prevede di restituire le somme chieste in prestito dalla Commissione in un arco di tempo piuttosto ampio (da 3 a 30 anni) e non gravando totalmente sulle future contribuzioni statali al bilancio dell’UE, ma anche mediante nuove tasse già istituite (tassa sui rifiuti di imballaggio di plastica non riciclati) e da istituire (meccanismo di adeguamento del prezzo del carbonio alla frontiera, prelievo sul digitale, estensione del sistema di scambio di emissioni, tobin tax). In terzo luogo, il più importante programma finanziato dal NGEU – cioè il dispositivo per la ripresa e la resilienza (DDR)100 cui sono attribuiti ben 723,8 miliardi degli 806,9 complessivi – prevede una distribuzione delle risorse agli Stati membri in parte tramite prestiti da rimborsare (385,8 miliardi) e in altra parte attraverso sovvenzioni a fondo perduto (338 miliardi), con una logica che in quest’ultimo caso è simile a quella
98 Regolamento (UE, Euratom) 2020/2093 del Consiglio, del 17 dicembre 2020.
99 Ciò, grazie al temporaneo aumento della contribuzione statale stabilito nella decisione (UE, Euratom) 2020/2053 del Consiglio, del 14 dicembre 2020, sulle risorse proprie dell’UE.
100 Regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 febbraio 2021, sul quale v. G. CONTALDI, La normativa per l’attuazione del programma Next Generation EU, in Studi sull’integrazione europea, 2021, p. 245 ss.;
e A. KYRIAKIDIS, The EUs Economic Response to the COVID-19 Pandemic Preliminary Remarks, in European Law Blog, 11 maggio 2021, reperibile online.
dei fondi strutturali101. Infine, i fondi del DRR non sono erogati in unica soluzione bensì in tranches semestrali e solo all’esito del conseguimento di specifici traguardi e obiettivi: se è vero, quindi, che anche il DRR è impostato sulla logica della condizionalità102, è altrettanto vero che quei traguardi e obiettivi non consistono nelle famigerate misure di austerity della “vecchia” crisi economica (consistenti in tagli alla spesa pubblica), bensì in investimenti e riforme che gli Stati si sono impegnati a realizzare secondo un calendario approvato dal Consiglio dell’UE103.
6. Infine, la declinazione della solidarietà emergenziale ha a che fare con la mutua assistenza in casi, per l’appunto, di emergenza. Anche qui l’intensità del vincolo varia a seconda dei settori presi in esame.
Esso sicuramente è forte nelle due clausole di mutua difesa dell’art.
42, par. 7, TUE e di solidarietà dell’art. 222 TFUE, in cui un vero e proprio dovere di mutua assistenza a favore degli Stati membri in situazioni di emergenza è sancito direttamente nei Trattati.
Al contrario, il vincolo solidaristico emergenziale è debole nell’Unione economica e monetaria (UEM) perché soggetto a divieti e condizioni104. La circostanza per cui l’UEM è in termini generali
101 Non a caso, infatti, il regolamento 2021/241 è stato adottato sulla base giuridica dell’art. 175, par. 3, TFUE compreso nel titolo XVIII sulla coesione economica, sociale e territoriale.
102 Anche in modo da non violare apertamente la regola del no bail-out dell’art. 125 TFUE.
103 In tal senso v. anche F.COSTAMAGNA, Il Next Generation EU e la costruzione di una politica economica europea: quale ruolo per democrazia e solidarietà?, in I Post di AISDUE, III (2021), Sezione “Atti convegni AISDUE”, n. 3, 15 dicembre 2021, reperibile online. Gli investimenti devono riguardare sei aree di intervento (transizione verde, compresa la biodiversità; trasformazione digitale; crescita intelligente, sostenibile e inclusiva; coesione sociale e territoriale; salute e resilienza economica, sociale e istituzionale; e politiche per la prossima generazione, infanzia e gioventù, incluse l’istruzione e le competenze), mentre le riforme sono quelle indicate nelle “raccomandazioni specifiche per Paese” della procedura del Semestre europeo:
a tale ultimo proposito v. i tre studi intitolati What role for the European Semester in the recovery plan?, di J.FUNK KIRKEGAARD (ottobre 2020), T.WIESER (ottobre 2020) e M.MOSCHELLA (novembre 2020), tutti reperibili online.
104 In questo senso R.BIEBER,F.MAIANI, op. cit., p. 304 ss.; J.-V.LOUIS, Solidarité budgétaire et financière dans l’Union européenne, in C.BOUTAYEB (dir.), op. cit., p.
107 ss., p. 110; e già S.CAFARO, Unione monetaria e coordinamento delle politiche economiche, Milano, 2001, p. 13.
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improntata alla solidarietà in quanto tende alla mutua assistenza a tutela degli interessi degli Stati membri nell’ottica del benessere economico dell’Unione non esclude il fatto che, in realtà, quella mutua assistenza sia indice di solidarietà per così dire “interessata”105, non contemplando obblighi di aiuto agli Stati in difficoltà. E infatti, l’art. 122, par. 1, TFUE permette l’adozione di misure adeguate alla situazione economica da adottarsi con spirito di solidarietà, ma comunque soggette alla discrezionalità delle Istituzioni; anche l’art. 122, par. 2, TFUE permette l’adozione di misure di assistenza finanziaria emergenziale, nei casi previsti, che però sono discrezionali e soggette a condizioni. Inoltre, l’UEM prevede alcuni obblighi “di non solidarietà”106: ci riferiamo alle disposizioni contenute nell’art. 123 TFUE sul divieto di facilitazione creditizia e di acquisto di titoli di debito sul mercato primario a carico della Banca centrale europea (BCE) e delle banche centrali nazionali;
nell’art. 124 TFUE sul divieto di accesso privilegiato alle istituzioni finanziarie; e nella regola no bail-out dell’art. 125 TFUE, che impedisce il salvataggio esterno di uno Stato da parte dell’Unione e di altri Stati.
Poco solidaristici sono anche l’art. 136, par. 3, TFUE, che rende possibile l’istituzione di meccanismi di stabilità per salvaguardare la stabilità della zona euro la cui assistenza finanziaria è però soggetta a rigorosa condizionalità107 che, negli anni passati, si è concretizzata nelle note misure di austerity, e le misure non convenzionali della BCE prima della crisi pandemica108.
105 Diretta, cioè, non tanto ad aiutare gli Stati membri che si trovano in difficoltà economiche quanto, piuttosto, a limitare il più possibile le ripercussioni soprattutto sulla zona euro: così v. F.CROCI, op. cit., p. 252, e gli autori ivi citati.
106 Conforme P.MANZINI, op. cit., p. 146.
107 V. la sentenza del 27 novembre 2012, causa C-370/12, Pringle, ECLI:EU:C:2012:756, in cui la Corte ha affermato la compatibilità del Trattato istitutivo del Meccanismo europeo di stabilità (MES) con i Trattati UE in ragione della rigida condizionalità cui è sottoposta quell’assistenza finanziaria. Il MES è stato sottoscritto nella sua versione definitiva il 2 febbraio 2012 ed è entrato in vigore il 27 settembre 2012. Esso è nato sulla base di due precedenti iniziative adottate nel 2010 per aiutare l’Irlanda, il Portogallo e la Grecia: il Meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria (MESF), disposto col regolamento (UE) n. 407/2010 del Consiglio, dell’11 maggio 2010, e il Fondo europeo di stabilità finanziaria (FESF), esterno all’ordinamento dell’UE.
108 Ci riferiamo in primo luogo alle Outright Monetary Transactions (OMT), programmi teoricamente illimitati di acquisto di titoli di debito pubblici e privati rivolti ai soli Stati in grave difficoltà che abbiano già avviato un programma di assistenza finanziaria con il MES (o con il FESF). La legittimità delle OMT con i
La solidarietà emergenziale è debole anche nel settore dell’asilo, la qual cosa sinora ha contribuito al mantenimento delle asimmetrie sostanziali del sistema Dublino109. A parte la direttiva 2001/55 sulla protezione temporanea degli sfollati, il cui meccanismo solidaristico non è stato però mai attivato110, rileva l’art. 78, par. 3, TFUE, per il
Trattati UE è stata accertata dalla Corte di giustizia nella sentenza del 16 giugno 2015, causa C-62/14, Gauweiler, ECLI:EU:C:2015:400, in quanto sufficientemente circondate da garanzie dirette ad acquistare solo titoli di Stati già soggetti all’assistenza del MES nonché a non aggirare il divieto di finanziamento monetario dell’art. 123 TFUE. Ma rileva anche il programma di acquisto di titoli di debito pubblico (Public Sector Purchase Programme, PSPP), il più importante del quantitative easing della BCE: esso si propone di aumentare il tasso di inflazione consentendo alle banche centrali nazionali di acquistare titoli pubblici statali, regionali o locali del proprio Paese secondo i limiti decisi dalla BCE. Ebbene, la legittimità del PSPP è stata sancita nella sentenza dell’11 dicembre 2018, causa C-493/17, Weiss, ECLI:EU:C:2018:1000, in quanto non eccedente il mandato della BCE e non lesivo del divieto di finanziamento monetario dell’art. 123 TFUE anche in ragione dei limiti previsti (limiti al volume mensile complessivo di acquisti; loro ripartizione tra le banche centrali nazionali secondo lo schema di sottoscrizione del capitale della BCE o regola del capital key; limiti di detenzione per emissione e per emittente; e divieto di acquisto di titoli con un livello di rischio elevato).
109 V. in tal senso anche R.BIEBER,F.MAIANI, op. cit., p. 316 ss.
110 Direttiva 2001/55/CE del Consiglio, del 20 luglio 2001, sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e sulla promozione dell’equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono gli sfollati e subiscono le conseguenze dell’accoglienza degli stessi. Il carattere solidaristico emergenziale della direttiva è stato ribadito anche dalla Corte di giustizia nella sentenza del 21 dicembre 2011, cause riunite C‑411 e 493/10, N.S., ECLI:EU:C:2011:865, punto 93: “l’art. 80 TFUE prevede che la politica dell’asilo e la sua attuazione siano regolate dal principio di solidarietà e di equa ripartizione delle responsabilità tra gli Stati membri, anche sul piano finanziario. La direttiva 2001/55 costituisce un esempio di tale solidarietà ma, come è stato indicato in udienza, i meccanismi di solidarietà che essa contiene sarebbero limitati a situazioni del tutto eccezionali rientranti nell’ambito di applicazione di tale direttiva, ossia l’afflusso massiccio di sfollati”. Sulla direttiva v. tra gli altri H. BEIRENS, S. MAAS, S.
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quale, “[q]ualora uno o più Stati membri debbano affrontare una
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