Il caso americano

Secondo un articolo pubblicato nel sito del TheEconomist nel luglio 2009, circa un terzo degli americani è obeso, in aumento del 15% dal 1980. Le spese mediche annue per una persona obesa sono superiori di 700 dollari rispetto a quelli di una persona normopeso, i costi sanitari totali dell'obesità superano 200 miliardi di dollari all'anno, una cifra sensibilmente superiore rispetto alle malattie legate al fumo.42

Secondo il ScienceDaily del 1 Febbraio 2012, gli autori, Lustig e Brindis, affermano che negli Stati Uniti il 9% dell’assistenza sanitaria viene impiegata per la cura dell’obesità e delle malattie ad esse correlate. Molti dei provvedimenti che hanno ridotto il consumo di alcool e di tabacco possono essere utilizzati come modelli per affrontare il problema dello zucchero aggiunto nei soft drinks, ad esempio riscuotendo tasse speciali di vendita, controllando gli accessi e limitando i requisiti di licenza dei distributori automatici presenti nelle scuole e nei luoghi di lavoro. 43

Gli americani, come si evince dalla figura 2.3, sono grandi consumatori di SSBs. Secondo un’analisi promossa dal DiscoveryNews e pubblicata nel sito l’11 febbraio scorso, nel 2010 sono stati consumati pro capite più di 270 litri ovvero 90.000 calorie all’anno in bevande a base di soda, punch di frutta, tè dolce, bevande sportive, e di altre bevande dolci. Non c'è nient'altro in questa dieta che fornisce così tanto zucchero aggiunto.44

Figura 2.3 Fonte: The Average American Drinks 170 Litres Of Soft Drink A Year. C. Chan, 28 June 2011. www.gizmodo.com.au

L’American Heart Association, secondo la conclusione finale dello studio promosso negli anni 2005-2008, Consumption of Sugar Drinks in the United States, pubblicato nell’agosto 2011, raccomanda di limitare il consumo di bevande a zucchero aggiunto non superando le 450 Kcal a settimana poiché un maggior impiego comporterebbe conseguenze sul benessere: incremento di obesità, di diabete di tipo 2 e una dieta di scarsa qualità sia nei bimbi che negli adulti.

Dalla figura successiva si osserva come, in media, le Kcal consumate giornalmente siano 178 per il sesso maschile e 103 per quello femminile, ma con proporzioni molto diverse se osserviamo le diverse classi d’età.45

Secondo livelli medi, le calorie che settimanalmente vengono ingerite si assestano attorno alle 1246 Kcal per gli uomini e 721 per le donne, in ogni caso al di sopra del limite segnalato dall’American Heart Association.Inoltre, osservando le diverse classi demografiche, vi sono importanti differenze individuate in maggiori consumi giornalieri per i giovani dai 12 ai 39 anni (figura 2.4).

Figura 2.4 Fonte: Consumption of Sugar Drinks in the United States, 2005–2008. NCHS Data Brief . No. 71 August 2011

Considerando l’onerosità della spesa sanitaria legata all’abuso di bevande zuccherate, è importante sottolineare che non è solo a carico dei pazienti malati, ma i costi sanitari sono in comune con tutta la popolazione. Ciò significa che l'obesità diventa un peso per tutti, ma mangiare “cibo spazzatura” non procura direttamente nessun danno altrui.

Uno studio pubblicato nel New York Times il 18 maggio 2010, permette di capire come sono cambiati i prezzi dei generi alimentari nel Usa dagli anni ’80 al 2010 (figura 2.5). 46

Figura: 2.5 Fonte: The Battle Over Taxing Soda. Leonhadr. May 18 2010. www.nytimes.com (26/06/2012)

Secondo Leonhardt, l’autore di questo studio, aggiustando i prezzi in base all'inflazione, il prezzo delle SSBs ha subito una riduzione del 36% nel corso degli ultimi trent’anni. In gran parte ciò è stato determinato da economie di scala che permettono di ridurre i costi di produzione. Nel frattempo, il costo medio reale di frutta e verdura è aumentato di oltre il 30%, secondo il Bureau of Labor Statistics. L’imposizione fiscale verrebbe introdotta per invertire il calo del prezzo delle bevande zuccherate negli ultimi tre decenni: un centesimo per oncia di zucchero su una scatola di

dodici lattine dovrebbe far salire il prezzo di 1,44 dollari, circa il 30% in più dell'attuale che si aggira intorno ai $ 4,75. Tale tassa certamente aumenterebbe il costo della vita per alcuni assidui consumatori di soft drinks, così come le tasse sulle sigarette hanno avuto effetti sui bilanci dei fumatori. Il beneficio proveniente da tale imposizione rispetto alle altre iniziative di salute pubblica è che le entrate aiuterebbero a sovvenzionare parte della spesa sanitaria. 46

Gli economisti concordano sul fatto che l'intervento del governo in un mercato è giustificato quando vi siano dei fallimenti che si traducono in uno squilibrato consumo rispetto alla produzione ottimale. In effetti, esistono alcuni fallimenti del mercato dello zucchero e delle bevande zuccherate. In primo luogo, molte persone prendono decisioni di consumo con informazioni imperfette, in mancanza di apprezzamenti dei legami tra consumi e conseguenze per la salute. Queste decisioni sono suscettibili ad essere ulteriormente distorte dalla pubblicità che può aumentare i vantaggi percepiti dei consumatori.

Un secondo problema è l’incoerenza tra preferenze nel tempo: decisioni che garantiscano a breve termine gratificazione, ma a lungo termine provocano danni. Questo problema è aggravato per bambini e adolescenti che valutano maggiormente la soddisfazione del presente, ma che sconteranno queste scelte solo nel futuro.

Infine, le esternalità presenti sul mercato per SSBs non sono supportate dai consumatori ovvero i costi totali delle loro decisioni di consumo sono sovvenzionati dalla spesa pubblica. Dato l'importante contributo di queste bevande all’aumento dell'obesità e alle conseguenze sulla salute, consumi in eccesso generano pesanti costi sanitari. Le spese mediche totali per sovrappeso e obesità sono stimati in 9,1% di spesa sanitaria degli Stati Uniti ($ 200 miliardi di spese dirette), la metà dei quali pagati pubblicamente attraverso Medicare e Medicaid. 38

Medicare è un programma di assistenza sanitaria gestito dal governo nel quale sono assicurati gli ultra sessantenni e i portatori di alcuni handicap. Comporta la copertura per la degenza ospedaliera, l’assicurazione medica e un piano di contribuzione per i medicinali su prescrizione.47

La Medicaid offre la copertura sanitaria ad oltre 60 milioni di famiglie americane con bassi redditi e viene gestita sia a livello federale che con un’adesione volontaria dei singoli stati. La relativa legge è stata firmata, assieme a quella del programma Medicare, il 30 luglio 1965 dal presidente Johnson come emendamento al Social Security Act.48

L’aspetto importante della nostra trattazione è, però, capire se una tassa può ridurre il consumo di bevande che inducono problemi alla salute, il cui obiettivo principale è diminuire i costi sanitari ad esse legate dando un importante contributo alla riduzione dei tassi d’obesità.

Nel 2009, Brownell, sindaco di New York e docente dell’università di Yale, e Frieden, all’epoca assessore alla salute, hanno proposto di imporre una tassa sulle bibite zuccherate: un penny per oncia di zucchero aggiunto nelle bevande, ovvero un cent di dollaro ogni 28,3495231 grammi. Secondo quanto sostiene Moretti, una giornalista specializzata in ambito sanitario che scrive per il sito www.prevenzione-cardiovascolare.it, la tax soda potrebbe incoraggiare le famiglie a preferire bibite più salutari ed economiche, come l’acqua. Secondo questo studio del 2010, sarebbe sufficiente aumentare il prezzo di circa un dollaro e mezzo per confezione da dodici lattine per poter ridurre del 13% il consumo a settimana di bibite (due lattine circa), con una netta riduzione dell’introito calorico annuale. Attraverso questo sistema coercitivo, si cerca di combattere quello che negli Stati Uniti sta diventando un vero e proprio allarme. 49

L'effetto indesiderato è che queste politiche potrebbero indurre maggiori consumi di bevande di sottomarca, meno costose e con gusti simili a quelle tassate. Inoltre, alcune evidenze empiriche, che vedremo nel prossimo capitolo, dimostrano che con l'incremento del prezzo determinato dall'introduzione della soda tax, aumentano i consumi di beni sostituti quali succhi di frutta e latte, più calorici dei soft drink, contribuendo ad aumentare l'introito calorico giornaliero e, quindi, il peso corporeo. Gli studi dimostreranno che l'acqua non è considerata un sostituto dei soft drink e che il loro costo a bottiglia negli Usa è quasi doppio rispetto a quello delle SSBs.

Secondo il New England Journal Medicine dell’ottobre 2009, una tassa nazionale di un cent di dollaro per oncia di zucchero aggiunto nelle SSBs provocherebbe entrate per 14,9 miliardi di dollari all’anno. Le tasse a livello statale, per esempio, genererebbe 139 milioni di dollari in Arkansas, 173 milioni in Oregon, 221 milioni di dollari in Alabama, 928 milioni in Florida, 937 milioni di dollari a New York, 1,2 miliardi nel Texas, e 1,8 miliardi in California. 38

Uno studio del gennaio 2012 pubblicato sulla rivista Health Affairs, stima che la tassa di un penny per oncia sulle bevande zuccherate potrebbe evitare 2,4 milioni di casi di diabete ogni anno, 8.000 ictus e 26.000 morti premature in 10 anni.Questi benefici per la salute rappresentano una riduzione di spese mediche superiori ai 17 miliardi di dollari in dieci anni per gli adulti di età compresa tra i 25 e i 64 anni, oltre a generare un importante gettito fiscale annuale. 50

Uno studio supportato dal ministero delle politiche agricole americano, United States Department of Agriculture, pubblicato nel centesimo Economic Search Report nel 2010, ha stimato che la soda tax di un penny per oncia può causare una riduzione media per gli adulti di 37 calorie al giorno, ovvero 3,8 chili di peso corporeo annuo, e una media di 43 calorie al giorno o più di 2 chili in un anno, per i bambini. 51

Alla luce di queste riduzioni nel consumo di calorie, i risultati mostrano un calo stimato di percentuali di obesità sugli adulti da 66,9% a 62,4% e sui bimbi passando dal 33,4% al 30,4%.

In ogni caso l’impatto concreto dipenderà da molti fattori, tra cui la capacità della tassa di rispecchiare i prezzi al consumo e le strategie competitive dei produttori di bevande e dei rivenditori di generi alimentari.

La legislazione americana permette ad ogni stato di legiferare autonomamente su questo tipo di materia. Di seguito verranno riportati alcuni esempi di leggi in stati che tra il 2011 e il 2012 hanno introdotto delle “sweetened beverage tax”.

In California il 7 aprile 2011, è stata introdotta la tassa sulle bevande a zucchero aggiunto con il BILL AB 669 il cui scopo, precisato dalla legge, è di creare un fondo per la promozione della salute dei bimbi. Valida dal 1 giugno 2012, è applicata a qualsiasi distributore a livello statale per i diritti acquisiti per la propria attività. La tassa risulta pari a un centesimo di dollaro ad oncia di liquido fluido, quindi, a prescindere dalle quantità di zucchero presenti nello stesso. Oltre a chi commercializza SSBs, sono considerati soggetti tassati anche gli importatori e i produttori che dovranno compilare mensilmente un riepilogo delle proprie compra-vendite, la cui violazione è un crimine di legge. Nello stesso Bill viene anche stimata l'esternalità oggetto di tassazione specificando che nel 2006 i costi per obesità e sovrappeso sono stati stimati in almeno 21 miliardi di dollari nello Stato e che tra i bimbi tra i 2 e gli 11 anni ne consumano abitualmente il 41%, salendo a 62% nei ragazzi fino a 17 anni.52

Lo stato dell’Illinois, con il BILL 396, cerca di sanare parte dell’epidemia che è costata allo stato 3,4 miliardi di dollari in spese mediche nel 2003, il 60% delle quali pagate tramite Medicare e Medicaid. Il fine ultimo è creare l'Illinois Health Promotion Found per la prevenzione e il trattamento dell'obesità. Si precisa, inoltre, che per SSBs si intende qualsiasi analcolico, gassato o non, che è destinato al consumo umano e contiene qualsiasi dolcificante aggiunto calorico. Per

bevande analcoliche si intende qualsiasi bevanda che contiene meno di metà del 1% di alcol per volume.53

Il termine SSBs non comprende bevande dolcificate esclusivamente con dolcificanti non-calorici, costituite dal 100% di frutta naturale o di succo di verdure senza dolcificanti calorici aggiunti, drink in cui il latte è l'ingrediente principale o il primo ingrediente elencato sull'etichetta, caffè o tè senza aggiunta di dolcificante calorico, alimenti per lattanti, alimenti medicalmente necessari e acqua a cui non è stata aggiunta altra sostanza, tranne per i minerali e non-calorici e gli agenti aromatizzanti.

A fronte della possibilità di commercializzare, trasportare, produrre ed importare le SSBs o sciroppi utili alla loro produzione, deve esser richiesta alle autorità competenti una speciale autorizzazione. È stata imposta una tassa su ogni soggetto per il privilegio di vendere i prodotti disciplinati da questa legge, calcolata come 1,28 dollari al gallone/0,01 dollari per oncia su una bottiglia di bevanda zuccherata venduta da un retailer ad un consumatore. La tassa verrà ogni anno ricalcolata in base al tasso d’inflazione.

Nelle isole Hawai l’imposizione è di un cent per ogni cucchiaino di zucchero aggiunto nelle bevande zuccherate o quantità equivalente di sciroppo concentrato venduti da un rivenditore per la vendita nello Stato ad un consumatore. La legislazione del BILL SB NO 3019 del 25 gennaio 2012, è molto simile a quella imposta nell’Illinois, con procedure e sanzioni del tutto analoghe.54

Anche se le statistiche e le ricerche mediche affermano l’importanza di un cambiamento netto negli stili di vita per combattere l’obesità attraverso misure fiscali, alcuni studiosi sono perplessi sulla loro efficacia.

Un’obiezione alla tassa sulle SSBs è che risulta essere regressiva. Osservando la figura 2.6, possiamo notare il maggior consumo di soft drink regular, ovvero non dietetici, per i poverty households. La regressività di questa imposizione nasce proprio dal fatto che le categorie più deboli sono le più colpite dalla soda tax.

Figura 2.6 Fonte: The Non-Alcoholic beverage market in the United States: Demand interrelationship, dynamics, nutrition issues and probability forecast evaluation. Dharmasena. Texas A&M University. May 2010

E' utile considerare che le SSBs non sono necessarie per la sopravvivenza e le alternative sono disponibili a poco costo. Quindi, una tassa che sposta l'assunzione da SSBs in acqua andrebbe a vantaggio della salute.

È doveroso considerare il prezzo delle bevande negli Usa che è diverso dal nostro. Come si evince dalla figura 2.7, l’acqua costa più del doppio di un the alla pesca, di una bevanda dietetica o di una bevanda sportiva. Nel valutare quanto sia regressiva quest’imposta e i benefici per il benessere, è importante valutare che le famiglie con redditi bassi probabilmente non sposteranno i loro consumi da soft drink ad acqua, ma cercheranno dei sostituiti meno cari.

Figura 2.7 Fonte: Compared to other liquids gasoline is cheap. 27 may 2008. pogue.blogs.nytimes.com (15/09/2012)

Una seconda obiezione è che la tassa sulle SSBs non risolverà la crisi dell'obesità poiché è uno strumento che colpisce anche coloro che ne consumano quantità limitate. Ridurre l'apporto calorico di 1-2 punti percentuali all'anno avrà un impatto positivo sulla salute dei consumatori e l’impatto finanziario su coloro che consumano piccole quantità risulterebbe minimo.

È considerevole l'opposizione a questa tassa da parte dell'industria delle bevande preoccupate per il possibile impatto sulle vendite. PepsiCo ha minacciato di spostare la sua sede centrale di New York quando lo stato ha considerato l’introduzione della tassa con aliquota pari al 18% sulle vendite delle SSBs. Queste reazioni indicano che l’industria delle bevande ritiene che una tassa avrebbe un impatto importante sul consumo.

In ogni caso la base scientifica che collega il consumo di bevande zuccherate con il rischio di malattie croniche è chiara. In aggiunta, l'imposta genererebbe entrate sostanziali e potrebbe potenzialmente prevenire l'obesità, così come la possibilità di finanziare altri programmi legati alla salute. 38

L’American Beverage Association, che riunisce i marchi del settore, sostiene che tassare i soft drinks non aiuterebbe la lotta contro l’obesità, ma sarebbe un colpo inferto alle famiglie che, nel bel mezzo di un periodo di profonda recessione come quella attuale, si troverebbero di fronte a prezzi d’acquisto più alti. 49

La lotta è comunque tra interessi contrapposti: lo stato nelle scelte di politica economica e le lobby con i propri interessi privati.