INSOLVENTI
1. Origini ed evoluzione dell’istituto
Prima di analizzare la disciplina dell’amministrazione straordinaria delle grandi imprese insolventi (d’ora in avanti «amministrazione straordinaria») che, come visto in precedenza, si applica alle società a partecipazione pubblica ove ne ricorrano i presupposti525, si descrivono le origini dell’istituto.
L’amministrazione straordinaria era stata introdotta nel nostro ordinamento accanto alle procedure concorsuali tradizionali, mediante il d.l. 26 del 1979, convertito successivamente con la l. 3 aprile 1979, n. 95526. Tale legge aveva trovato una sua prima dimensione nell’ambito del d.l. 9 del 1976527 il quale aveva tratto alcuni spunti dalla direttiva 75/129/CEE del Consiglio, intervenuta sul tema riguardante i licenziamenti collettivi imponendo ai legislatori nazionali di adeguare ed indirizzare le rispettive norme domestiche528.
Il fine precipuo della legge era di scongiurare il fallimento di imprese di rilevante interesse pubblico, tutelando aziende o gruppi di imprese di grandi dimensioni che si trovavano in stato d’insolvenza e che avevano precisi requisiti dimensionali.
L’obiettivo della procedura era di non utilizzare soluzioni liquidatorie che non tenevano conto dei rilevanti interessi sia privati che pubblici alla conservazione e al risanamento dell'impresa, contrariamente a quanto avveniva nelle procedure concorsuali tradizionali la cui funzione essenziale era quella di tutelare l'interesse privato dei creditori a soddisfarsi sul patrimonio dell'imprenditore fallito, anche a discapito della salvaguardia aziendale. Puntava essenzialmente al mantenimento del complesso aziendale e alla tutela, totale o parziale, di un’azienda che espletava
525 Vd. supra p. 90; in particolare art. 14, comma 1, TUSPP.
526 Nota come Legge Prodi, legge di conversione del d.l. 30 gennaio 1979, n. 26, recante
«provvedimenti urgenti per l'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi».
527 D.l. 30 gennaio 1976, n. 9, riguardante «interventi urgenti in favore dei lavoratori di aziende in particolari condizioni», convertito dalla l. 29 marzo 1976, n. 62.
528 Focalizzando in particolar modo l’attenzione sulla continuità dell’azienda e sulla salvaguardia collettiva dei posti di lavoro, con norme in materia di cassa integrazione, indennità di disoccupazione, avviamento al lavoro che fino a quel momento erano lasciate all’autonomia negoziale delle organizzazioni sindacali.
attività commerciale, nonché, a determinate condizioni, del personale dipendente che all’interno delle stesse svolgeva le sue mansioni, mediante il proseguimento dell’attività, che veniva affidata ad un commissario straordinario nominato dall’autorità amministrativa; infatti prevedeva l'intervento di uno o più commissari, sotto la vigilanza dell'allora Ministero dell'industria, ora Ministro dello sviluppo economico529.
L’amministrazione straordinaria era stata pensata come uno strumento temporaneo ed eccezionale per permettere il controllo delle situazioni aziendali più rilevanti e l'individuazione, sulla base di criteri socio-economici, delle attività risanabili e di quelle da liquidare.
Nel corso degli anni, gli organi dell’allora Comunità europea avevano mosso alcune censure di compatibilità dell’amministrazione straordinaria con la disciplina comunitaria in tema di aiuti di Stato. Queste censure avevano portato il legislatore ad intervenire attraverso l’emanazione del d.lgs. 270 del 1999530, che aveva l’obiettivo di ridurre la durata della procedura, prevedere strumenti che permettessero una rapida individuazione di un nuovo assetto imprenditoriale e potenziare gli strumenti di tutela dei creditori.
A partire da questa disciplina si era innestata la procedura speciale di ammissione immediata all'amministrazione straordinaria introdotta con d.l. 347 del 2003, convertito successivamente con la l. 18 febbraio 2004, n. 39531. Tale disciplina era stata emanata per uno specifico caso, ossia il crack Parmalat e nel corso degli anni è stata più volte modificata per permetterne l’utilizzo in casi non rientranti nella disciplina532, tramite o l’innesto di nuove previsioni dirette a specifiche società ovvero la modifica esplicita delle norme generali regolatici della procedura di amministrazione straordinaria, intervenendo sia sulla normativa del 2003 che su quella del 1999.
529 Da qui in avanti si farà sempre riferimento al Ministro dello sviluppo economico, anche se il decreto legislativo utilizza ancora Ministro dell’industria.
530 Nota come Legge Prodi bis, derivata dalla legge delega 274 del 30 luglio 1998.
531 Nota come Legge Marzano, legge di conversione del d.l. 23 dicembre 2003, n. 347, recante
«misure urgenti per la ristrutturazione industriale di grandi imprese in stato di insolvenza». Per approfondimenti sul tema S. AMBROSINI, L’amministrazione straordinaria, in Crisi d’impresa e procedure concorsuali, a cura di (CAGNASSO O. – PANZANI L.), Vol. III, Utet, Torino 2016, pp.
4130 ss.
532 Vd. casi ILVA Spa e Alitalia Spa (adottato d.l. 38 del 2018 e d.l. 135 del 2018).
Nell’istituto in esame queste riforme sono sempre state parziali e disorganiche.
L’ultimo, in ordine di tempo, tentativo di una riforma organica della materia è stato il disegno di legge n. 2831533, recante «delega al Governo in materia di amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza», trasmesso l’11 maggio 2017 dalla Camera dei Deputati al Senato della Repubblica, che si prefiggeva di riformare organicamente la materia, ma che è rimasto bloccato al vaglio della Commissione permanente Industria, commercio e turismo.
Il Codice pertanto non tratta della procedura di amministrazione straordinaria.
Tuttavia è presente una novità in materia, data dall’art. 350534, che riforma la competenza del tribunale per la dichiarazione di insolvenza e per l'ammissione alla procedura di amministrazione straordinaria. In particolare, la modifica riguarda la sostituzione di alcune parole del d.lgs. 270 del 1999535 e del d.lgs. 347 del 2003536 con altri vocaboli, che rimandano all’art. 27, comma 1°, CCI, che dispone che «per i procedimenti di regolazione della crisi o dell'insolvenza e le controversie che ne derivano relativi alle imprese in amministrazione straordinaria [..] è competente il tribunale sede delle sezioni specializzate in materia di imprese di cui all'articolo 1 del decreto legislativo 27 giugno 2003, n. 168537. Il tribunale sede della sezione specializzata in materia di imprese è individuato a norma dell'articolo 4 del decreto legislativo 27 giugno 2003, n. 168, avuto riguardo al luogo in cui il debitore ha il
533 Costituito dall’accorpamento del disegno di legge n. 3671-ter (relativo al tema dell’amministrazione straordinaria, stralciato in data 18 maggio 2016 dal Ddl A.C. 3671 contenente la delega per la riforma delle discipline della crisi di impresa e dell’insolvenza, presentato dal Governo alla Camera l’11 marzo 2016) e della proposta di legge n. 865 (legge Abrignani), presentati alla Camera, rispettivamente, nel 2016 e nel 2013.
534 Art. 350 CCI rubricato «modifiche alla disciplina dell'amministrazione straordinaria» che recita che «all'articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 8 luglio 1999, n. 270, le parole «del luogo in cui essa ha la sede principale» sono sostituite dalle seguenti: «competente ai sensi dell'articolo 27, comma 1, del codice della crisi e dell'insolvenza»; all'articolo 2, comma 1, del decreto-legge 23 dicembre 2003, n. 347, convertito, con modificazioni, in legge 18 febbraio 2004, n. 39, le parole
«del luogo in cui ha la sede principale» sono sostituite dalle seguenti: «competente ai sensi dell'articolo 27, comma 1, del codice della crisi e dell'insolvenza».
535 Modifica dell’art. 3, comma 1, d.lgs. 270 del 1999.
536 Modifica dell’art. 2, comma 1, d.lgs. 347 del 2003.
537 Art. 1 d.lgs. 27 giugno 2003, n. 168 afferma che «sono istituite presso i tribunali e le corti d'appello di Bari, Bologna, Catania, Firenze, Genova, Milano, Napoli, Palermo, Roma, Torino, Trieste e Venezia sezioni specializzate in materia di proprietà industriale ed intellettuale, senza oneri aggiuntivi per il bilancio dello Stato né incrementi di dotazioni organiche».
centro degli interessi principali». La norma, essendo ricompresa tra quelle di immediata applicazione, è in vigore dal 16 marzo 2019.
2. La disciplina generale. I requisiti soggettivi e oggettivi
Come visto, il quadro normativo all’interno del quale si inserisce l’amministrazione straordinaria risente dell’intima contraddizione presente tra i principi cui l’istituto aspira, ossia la sopravvivenza dell’impresa in uno con la tutela del credito, e le modalità della procedura, che nonostante si siano contraddistinte fin dagli albori per la lungimiranza rispetto al sistema concorsuale italiano, principalmente fallimentare, non sono state in grado di far propri i suggerimenti e le indicazioni della disciplina sovranazionale538.
La ratio della disciplina dell’amministrazione straordinaria emersa nel 1999, che abroga il previgente regime della legge del 1979, è di valorizzare le possibilità di conservazione, risanamento e di riorganizzazione dell’impresa, ponendole come scopo primario della procedura rispetto alle finalità meramente liquidatorie539. L’art. 1540, infatti, dispone che la finalità dell’istituto è la conservazione del patrimonio produttivo, mediante la prosecuzione, la riattivazione o la riconversione delle attività imprenditoriali. In aggiunta l’art. 27, comma 2°, afferma che l’istituto si propone il fine di cedere i complessi aziendali, affinché l'attività di impresa sia proseguita dal cessionario ovvero il fine di procedere ad una ristrutturazione economica e finanziaria dell'impresa, affinché quest'ultima possa poi essere continuata dallo stesso debitore.
Sul versante dei requisiti, il già citato articolo 1 precisa soltanto che la disciplina dell’amministrazione straordinaria è la procedura concorsuale che si applica in tutti quei casi in cui le grandi imprese commerciali si trovano a dover far fronte ad uno
538 Ex plurimis, A. DANOVI, C. MONTANARO, L’amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza: primi spunti di verifica empirica, 2010, (2), pp. 245 ss.; R. MARTINO, La nuova amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi: prosegue il dibattito, in Giust.
civ., 2000, (3), pp. 155 ss.
539 E.F. RICCI, Procedure liquidatorie, procedure conservative e tecniche di individuazione del patrimonio (a proposito di "ristrutturazione" nella nuova amministrazione straordinaria), in Giur.
comm., 2001, (1), pp. 35 ss.
540 Da qui in avanti ove non diversamente affermato, si fa riferimento al d.lgs. 270 del 1999.
stato di insolvenza541. Oltre all’insolvenza, dal combinato disposto degli artt. 2 e. 27 si ricavano, in concreto, i requisiti e i presupposti per l’accesso a tale procedura.
Relativamente ai requisiti soggettivi, deve trattarsi di una grande impresa commerciale, svolta, per quanto qui interessa, in forma societaria, soggetta alle disposizioni sul fallimento; pertanto, come già visto nel capitolo precedente, le imprese minori e le imprese agricole sono escluse dall’applicazione di questa procedura concorsuale.
Procedendo oltre, vengono richiesti ulteriori presupposti oggettivi che circoscrivono maggiormente i confini di applicabilità della disciplina; oltre ad essere imprese commerciali, il legislatore richiede il possesso congiunto di due parametri di natura dimensionale. Il primo fa riferimento ai requisiti occupazionali dell’impresa, mentre il secondo al livello di indebitamento della stessa.
Per ciò che concerne il primo parametro, ossia il numero dei lavoratori subordinati, tenuto conto anche di quelli ammessi al trattamento della cassa integrazione guadagni, esso non deve essere inferiore a duecento e deve sussistere da almeno un anno542. Il dato numerico dà adito ad una serie di dubbi, poiché è un parametro sottodimensionato rispetto alla ratio dell’istituto, che si prefigge la salvaguardia delle imprese di grandi dimensioni dalla cui crisi possa derivare un forte allarme sociale, in quanto piuttosto fa riferimento ad imprese di medie dimensioni.
Nondimeno, si tratta di un esiguo dato numerico se comparato a quanto disponeva la passata disciplina, che indicava in trecento l’ammontare minimo di lavoratori al fine di poter accedere alla procedura.
Altra osservazione riguarda il fatto che il legislatore prenda in considerazione soltanto i lavoratori subordinati: è vero che vengono estromessi dall’elenco dei lavoratori rilevanti per il superamento della soglia i lavoratori interinali, ma sono inclusi sia i lavoratori assunti a tempo parziale, purché aventi un rapporto di lavoro subordinato, sia i lavoratori che espletano le loro attività all’estero, ma che ricevono lo stipendio dalla casa madre italiana543.
541 In una prospettiva di oggettivizzazione, il riferimento non è più all’imprenditore quanto all’impresa. Cfr. E. FRASCAROLI SANTI, Il diritto fallimentare e delle procedure concorsuali, CEDAM, Assago 2012, p. 617.
542 Art. 2, comma 1, lett. a). Ivi, p. 618.
543 A. CASTAGNOLA, R. SACCHI, La nuova disciplina della amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza, Giappichelli Editore, Torino 2000, p. 24.
Si evidenza ancora che il dato temporale della persistenza di un numero di lavoratori pari a duecento da almeno un anno deve essere conteggiato a partire dal momento in cui venga pronunciata la sentenza dichiarativa dell’insolvenza; la disposizione ha il fine principale di evitare artificiose assunzioni di personale544.
Il secondo parametro richiede che il livello di indebitamento dell’impresa non sia complessivamente inferiore ai due terzi sia del totale dell’attivo dello stato patrimoniale545, sia dei ricavi scaturenti dalle vendite e dalle prestazioni546 dell’ultimo esercizio547. La giurisprudenza di merito548 ha evidenziato che, ai fini dell'accertamento dei requisiti di ammissione all'amministrazione straordinaria, il rapporto debiti - attivo - ricavi vada verificato con riferimento alla realtà effettiva dell'impresa, accertabile con qualunque mezzo.
Oltre ai requisiti dimensionali e di indebitamento, per l’ammissione alla procedura si richiede un ulteriore presupposto oggettivo; infatti, sulla scorta di quanto disposto dall’art. 27, comma 1°, devono sussistere, in una sorta di giudizio prognostico, concrete prospettive di recupero dell’equilibrio economico delle attività imprenditoriali.
2.1. La sentenza dichiarativa dell’insolvenza e l’apertura della procedura
Per l’ammissione alla procedura di amministrazione straordinaria si prevede in primo luogo che il tribunale competente, ex art. 3, così come modificato dall’art.
350 CCI, su ricorso dell’imprenditore, di uno o più creditori, del pubblico ministero o d’ufficio, verificati i requisiti richiesti, dichiari lo stato di insolvenza con sentenza.
La diversità, rispetto alla disciplina fallimentare riformata549, è che nella presente procedura il tribunale può procedere d’ufficio; tuttavia, si ritiene che possa effettivamente procedere ex officio solamente qualora la notizia dello stato di insolvenza pervenga da soggetti qualificati, quali il pubblico ministero o il
544 E. FRASCAROLI SANTI, Il diritto fallimentare e delle procedure concorsuali, cit., p.619.
545 Art. 2424 c.c.
546 Art. 2425 c.c.
547 Art. 2, comma 1, lett. b).
548 Cfr. Trib. Bari, 8 febbraio 2004, in Fallimento, 2004, 821.
549 Art. 4 d.lgs. 9 gennaio 2006, n. 5.
commissario giudiziale550. Presentato il ricorso, prima della dichiarazione di insolvenza, il tribunale convoca l’imprenditore, il ricorrente e il Ministro dello sviluppo economico, soggetti interessati all’attuazione del provvedimento.
Ai sensi dell’art. 8, il tribunale pronuncia sentenza dichiarativa dello stato di insolvenza con la quale non soltanto accerta l’esistenza dei requisiti dell’art. 2, ma anche nomina gli organi della procedura, ossia il giudice delegato e i commissari giudiziali. Per quanto riguarda la gestione e la prosecuzione dell’attività d’impresa, dalla sentenza dichiarativa, o l’imprenditore stesso o il commissario giudiziale proseguono l’attività al fine di evitare che la situazione di insolvenza degeneri ulteriormente e al fine di garantire la par condicio creditorum.
Su un altro versante, sempre dalla pronuncia si apre una fase di natura diagnostica, amministrata dal tribunale, che ha lo scopo di analizzare quali siano le effettive e concrete prospettive di recupero dell’equilibrio economico. L’analisi prognostica può essere svolta sulla base di due programmi alternativi: il primo, chiamato
«programma di cessione dei complessi aziendali»551 è caratterizzato appunto dalla cessione dei complessi aziendali al fine di soddisfare in parte il ceto creditorio e realizzare un rinnovato equilibrio tra costi e ricavi, che permetta una prosecuzione dell’esercizio di impresa. In questo caso il programma non può avere una durata superiore all’anno. Il secondo, invece, chiamato «programma di ristrutturazione»552 è caratterizzato da una ristrutturazione economica e finanziaria dell’impresa al fine di un ritorno del debitore alla normale gestione della solvibilità. In questo caso il programma non può avere una durata superiore a due anni.
L’art. 28, comma 1°, dispone che «entro trenta giorni dalla dichiarazione dello stato di insolvenza, il commissario giudiziale deposita in cancelleria una relazione contenente la descrizione particolareggiata delle cause dello stato di insolvenza e
550 M.C. GIORGETTI, Aspetti procedurali delle amministrazioni straordinarie, in Le amministrazioni straordinarie fra salvaguardia della continuità, tutela dei livelli occupazionali ed efficacia delle azioni di risanamento, a cura di (G. ROCCA, D. CORRADO),IQuaderni n. 74, Ordine dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili, 2017, p. 22.
551 Art. 27, comma 2, lett. a). Analogamente vi è una disposizione specifica per le società operanti nel settore dei servizi pubblici essenziali che prevede che il recupero dell’equilibrio economico possa essere realizzato «anche tramite la cessione di complessi di beni e contratti sulla base di un programma di prosecuzione dell'esercizio dell'impresa di durata non superiore ad un anno.
(programma di cessione dei complessi di beni e contratti)».
552 Art. 27, comma 2, lett. b).
una valutazione motivata circa l'esistenza delle condizioni previste dall'art. 27 ai fini dell'ammissione alla procedura di amministrazione straordinaria». Nello stesso termine, questa relazione viene trasmessa al Ministero dello sviluppo economico, che ha dieci giorni di tempo per esprimere il proprio parere in ordine all'ammissione dell'impresa alla procedura di amministrazione straordinaria553. Inoltre chiunque sia interessato, imprenditore compreso, può prendere visione della relazione del commissario e depositare delle osservazioni scritte nel termine di dieci giorni dall’affissione dell’avviso di deposito della relazione, che avviene entro ventiquattro ore dal deposito stesso.
Insomma il tribunale per arrivare alla decisione sull’apertura della procedura dovrà valutare più fonti, tra cui un ruolo rilevante viene rivestito dalla già citata relazione del commissario giudiziale. La normativa è diretta a limitare fortemente i poteri del tribunale e questo ha suscitato forti critiche in quanto si pone in un certo senso in discussione la terzietà dell’autorità giudiziaria554.
In particolare, qualora la valutazione sia negativa, il tribunale non potrà che pronunciare un decreto motivato di fallimento. Invece, in caso di esito positivo sulle possibilità di ripresa, si aprirà la seconda fase, ossia la vera e propria procedura di amministrazione straordinaria, che si realizza ugualmente attraverso un decreto motivato emanato dal tribunale entro trenta giorni dal deposito della relazione del commissario giudiziale555.
L’apertura della procedura di amministrazione straordinaria segna il passaggio dalla fase propriamente giudiziaria a quella amministrativa. Nel dettaglio, la legge conferisce una funzione rilevante al Ministero dello sviluppo economico obbligato a vigilare sull’espletamento della procedura556 e ad assumere le decisioni di maggiore rilievo. Di fondamentale importanza è l’art. 38, comma 1°, che dispone che «entro cinque giorni dalla comunicazione del decreto che dichiara aperta la procedura, il Ministro dell'industria (ora sostituito come già visto) nomina con
553 Art. 29.
554 M. BIANCA, L’amministrazione delle grandi imprese in stato di insolvenza dopo il d.lgs. 12 settembre 2007, n. 169, Utet, Torino 2008, pp. 38 ss.
555 Art. 30, rubricato «apertura della procedura. Dichiarazione di fallimento».
556 Art. 37 rubricato «vigilanza sulla procedura».
decreto uno o tre commissari straordinari»; di conseguenza, con la nomina del commissario straordinario cessano le funzioni del commissario giudiziale557. Nel lasso di tempo tra il decreto di apertura della procedura e quello ministeriale di nomina del commissario straordinario, il tribunale adotta o conferma i provvedimenti opportuni per la continuazione dell'esercizio dell'impresa, sotto la gestione del commissario giudiziale558; è un’indicazione importante dato che, per pochi giorni sembrerebbe essere imposta al tribunale l'adozione della gestione commissariale.
Si segnala ancora la presenza del comitato di sorveglianza, composto da tre o cinque membri559, nominato sempre con decreto dal Ministro dello sviluppo economico e incaricato di esprimere pareri obbligatori ma non vincolanti sugli atti del commissario nelle ipotesi previste dal decreto medesimo e in ogni altro caso in cui il Ministero lo reputi opportuno. In aggiunta, l’organo ha poteri di ispezione, così come disposto dall’art. 46, che afferma che il comitato possa in qualunque momento
«ispezionare le scritture contabili e i documenti della procedura» e possa «chiedere chiarimenti al commissario straordinario e all'imprenditore insolvente».
2.2. Il contenuto e l’esecuzione del programma direcupero
Sul versante procedurale, in caso di esito positivo da parte del tribunale e conseguente apertura della fase di amministrazione straordinaria, sarà compito del
557 Salvo quanto previsto ex art. 34 rubricato «giudizi in corso nei confronti del commissario giudiziale» che dispone che «se i decreti previsti dall'art. 30, comma 1, sono emessi mentre è in corso il giudizio di opposizione alla sentenza dichiarativa dello stato di insolvenza, il commissario straordinario o il curatore, secondo che sia stata aperta la procedura di amministrazione straordinaria o dichiarato il fallimento, intervengono nel giudizio in sostituzione del commissario giudiziale.
In mancanza dell'intervento, il giudizio prosegue nei confronti del commissario giudiziale, salva la facoltà delle parti di chiamare nel processo il commissario straordinario o il curatore.
Se alla data dei decreti previsti dall'art. 30, comma 1, non è ancora scaduto il termine per proporre opposizione alla sentenza dichiarativa dello stato di insolvenza, l'atto di opposizione è notificato al commissario straordinario, ove nominato, o al curatore, in luogo del commissario giudiziale.
Le disposizioni dei commi 1 e 2 si applicano anche agli altri giudizi in corso nei quali è parte il commissario giudiziale».
558 Art. 32.
559 Art. 45, comma 1, dispone sulla scelta dei componenti del comitato di sorveglianza: «uno o due di essi, a seconda che il comitato sia composto da tre o cinque membri, sono scelti tra i creditori chirografari; i membri residui tra persone particolarmente esperte nel ramo di attività esercitata
559 Art. 45, comma 1, dispone sulla scelta dei componenti del comitato di sorveglianza: «uno o due di essi, a seconda che il comitato sia composto da tre o cinque membri, sono scelti tra i creditori chirografari; i membri residui tra persone particolarmente esperte nel ramo di attività esercitata