Un ambito nel quale viene rilevato un elevato tasso di corruzione è quello degli appalti pubblici.
I continui fatti di cronaca dimostrano infatti un incremento della corruzione negli appalti pubblici che ormai ha colpito i settori più disparati: sanità, emergenza abitativa, etc.
Basta leggere il Rapporto del 3 febbraio 201335 della
Commissione U.E che ha svolto un’indagine sulla corruzione percepita dagli italiani negli appalti pubblici.
Fig. n.4 Fonte: Rapporto della Commissione Europea del 3 febbraio 2013
Recente è lo sfogo del Presidente dell’ANAC Raffaele Cantone che riferendosi al settore della sanità lo ha considerato come
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Capitolati su misura per favorire determinate imprese
Abuso delle procedure negoziate Conflitti di interesse nella valutazione delle
offerte
Offerte concordate Criteri di selezione o valutazione poco chiari partecipazione degli offerenti nella stesura del
capitolato
Abuso della motivazione di urgenzaper evitare gare competitive
Modifica dei termini contrattuali dopo la stipula del contratto
Corruzione perpepita dagli italiani sulle
pratiche di corruzione diffuse negli appalti pubblici
“terreno di scorribanda da parte di delinquenti di ogni risma”36.
Non a caso la Guardia di Finanza nel rapporto annuale del 2014 ha rilevato, a seguito di indagini, che più di un terzo degli appalti sono stati assegnati illecitamente per un valore di 1.8 miliardi di euro, in sostanza un appalto su tre è irregolare.
In realtà la sensazione che il settore degli appalti pubblici ed in particolare dei lavori e delle grandi opere fosse caratterizzato da anomalie e costituisse terreno fertile per lo sviluppo di episodi corruttivi era avvertita in Italia già dalla fine degli anni ottanta, quando si iniziò a ragionare sulla necessità di istituire una autorità indipendente che avesse la funzione di garantire il regolare svolgimento delle procedure di affidamento degli appalti.
Fu così che nacque con la legge 11 febbraio 1994, n 10937,
c.d. legge Merloni, l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici avente come finalità di garantire la regolarità delle procedure di affidamento dei lavori pubblici.
Il ruolo attribuito a tale autorità era piuttosto rilevante in quanto comprendeva il potere di segnalare eventuali irregolarità o violazioni delle regole degli appalti pubblici agli organi di controllo competenti o addirittura agli organi giurisdizionali competenti nel caso di irregolarità aventi rilevanza penale.
Essa svolgeva anche una funzione di supporto all’attività normativa del Parlamento e del Governo, infatti aveva il compito di evidenziare le criticità riscontrate e segnalare eventuali gravi inosservanze o applicazioni distorte della normativa.
Tuttavia è da evidenziare che tale autorità non aveva poteri coercitivi ed inibitori rilevanti e che il potere di irrogare le sanzioni38 risultava inadeguato e incapace di incidere in modo
significativo sul mercato dei contratti pubblici.
Il legislatore, al fine di ridurre il dilagare dei fenomeni corruttivi è intervenuto definendo nella legge Merloni:
i procedimenti che le stazioni appaltanti avrebbero dovuto seguire per la scelta del contraente;
i criteri da utilizzare per l’aggiudicazione dell’appalto. La definizione di tali procedure vincolate serviva a limitare l’esercizio della discrezionalità amministrativa e quindi a ridurre il rischio di corruzione.
Vi è da dire che tale autorità è stata successivamente sottoposta ad una revisione ad opera del Codice dei contratti pubblici, adottato a seguito del recepimento delle direttive comunitarie 2004/17 CE e 2004/18/CE.
Al fine di dare attuazione alla normativa comunitaria,la Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici è stata sostituita con una nuova autorità.
L’art. 6 del codice dei contratti infatti stabilisce che l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici assuma la denominazione di Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP) estendendo così il proprio ambito di competenza, non solo al limitato settore dei lavori pubblici ma a quello più ampio dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture.
L’AVCP è stata costituita al fine di dare attuazione alla normativa comunitaria, il cui fine è quello di assicurare il rispetto del principio di libera concorrenza in un settore delicato come quello degli appalti pubblici.
All’AVCP, oltre all’esercizio di potere ispettivi e sanzionatori della precedente autorità, è stato attribuito anche l’esercizio di poteri di natura regolatoria.
Infatti l’art. 8 del codice dei contratti prevede che “l’Autorità si doti di forme e metodi di organizzazione e di analisi dell’impatto della normazione per l’emanazione di atti di competenza e in particolare, di atti amministrativi generali, di programmazione o di pianificazione”.
In aggiunta all’AVCP fu attribuito anche il potere di esprimere pareri non vincolanti in riferimento a questioni insorte durante lo svolgimento delle procedure di gara, formulando eventualmente un’ipotesi di risoluzione.
Questa funzione venne denominata di precontenzioso perché, anche se si trattava di un’attività di tipo consultivo, difficilmente il giudice amministrativo non ne teneva conto laddove fosse stato chiamato a dirimere una controversia. Successivamente, il D.L. n. 90/201439 ha soppresso l’Autorità
per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture ed ha previsto che i compiti e le funzioni dalla stessa esercitati fossero trasferiti all’ANAC, che ha acquisito nel corso del tempo maggiori poteri e attribuzioni.
Da sottolineare che la necessità di un organismo preposto al monitoraggio e alla vigilanza di tutto il settore degli appalti pubblici era stata avvertita anche dal legislatore comunitario in quanto nella proposta originaria delle direttive appalti 26 febbraio 2014, 2014/24/ UE sui settori ordinari e 2014/25/UE sui settori speciali, si prevedeva l’istituzione obbligatoria in ciascuno Stato di un organo di vigilanza che aveva il compito di svolgere tutta una serie di funzioni quali ad esempio di monitoraggio, vigilanza e coordinamento delle attività di
39 D.L n. 90/2014 “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza
attuazione delle direttive, ma anche di legittimazione processuale attiva.
Tale soluzione sicuramente utile in quanto all’interno dei singoli stati si sarebbero costituiti organismi con il compito di assicurare la corretta e uniforme applicazione delle direttive europee, non ha avuto conferma nella formulazione finale delle direttive.
La spiegazione di ciò probabilmente è dovuta al fatto che l’istituzione di una Autorità apposita sarebbe stata considerata dagli ari Paesi come eccessivamente gravosa, differentemente dall’Italia già dotata di un organismo indipendente.