D E C IS IO N E D I B IL A N C IO E L IM IT I A L L ’E M ISS IO N E D E L D E B IT O PU B B L IC O
N E L L A L E G G E N. 362 D E L 1988
Sommario: 1. Esigenze di aggiornamento della riforma della contabilità pubblica o r ,1978' Profili generali dell’intervento legislativo del 1988 __ 3. L art. 2 comma 9, della legge n. 362 del 1988. — 4. Fondamento e limiti del potere di emissione dei titoli del debito pubblico nella normativa anterio- re al 1988. — 5. Aspetti principali della nuova disciplina dei limiti all’emis sione dei titoli del debito pubblico. — 6. Rapporto funzionale fra limite all’e- missione dei titoli del debito pubblico e fabbisogno del settore statale — 7 Applicabilità del limite previsto dall’art. 2 della legge n. 362 del 1988 ai titoli del debito fluttuante e ai titoli del debito patrimoniale. — 8. Conse- guente ampliamento della discrezionalità del Tesoro nella scelta delle moda- ita di copertura del fabbisogno. — 9. Natura giuridica della previsione del limite all emissione dei titoli del debito pubblico contenuta nel bilancio di previsione annuale dello Stato. B 10. Il problema della corretta sede per 1 esercizio del controllo sull’osservanza del limite all'emissione dei titoli del debito pubblico. — 11. Disarmonia fra prescrizione del limite massimo all’e- nnssione dei titoli del debito pubblico e normativa sui risultati differenziali del bilancio. — 12. Prime sperimentazioni della nuova normativa sul limite massimo all emissione dei titoli del debito pubblico. — 13 Conclusioni
1. Esigenze di aggiornamento della riforma della contabilità pubblica
del 1978.
Con la legge 23 agosto 1988, n. 362, com’è noto, sono state apporta te profonde e incisive modifiche alla legge n. 468 del 1978 (1). La serie delle modifiche era diretta a ovviare alcune imperfezioni originarie della legge del 1978 nonché a correggere non pochi difetti emersi nella appli cazione della riforma contabile adottata con quella legge.
Nel decennio successivo all’entrata in vigore della riforma contabile del 1978 molte caratteristiche della finanza pubblica e vari aspetti istitu zionali avevano subito una profonda trasformazione. Le vicende parlai
11 l D6 pnT , W S ® ? Dlali analisi della dottrina sulla riforma del 1988 sono quelle di Passi M .L., Nuove norme in materia di bilancio e contabilità di Stato: ’ T u - T o « “ transizione, in Amministrazione e contabilità dello Stato e degli enti pubblici, 1989, p. 220 ss.; Conte C ., La riforma contabile del 1988: verso ulteriori assetti rurrmatim, in Riv. tnm. di dir. pubbl. 1990, p. 2.
mentari della tormentata approvazione della legge finanziaria e del bi lancio per il 1988 hanno reso necessaria una « piccola riforma » dell’ as setto contabile del 1978 che è stata portata a termine nel breve spazio di pochi mesi, quanti intercorsero fra la presentazione di alcuni disegni di legge di intervento sul tessuto normativo contabile e la definitiva appro vazione della legge n. 362 del 1988.
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2. P rofili generali dell’intervento legislativo del 1988.
Il m etodo seguito è.sta to quello di una riforma parziale, con la m o difica o l’inserimento di alcune norm e nella struttura della legge n. 468. In attesa di una trasformazione normativa più radicale che valesse a n - definire tutti gli strumenti contabili e ad applicare alla contabilità pub blica italiana un sistema articolato di nuovi modelli gestionali, il legisla tore del 1988 si è limitato ad apportare alcuni ritocchi normativi di un certo rilievo che riguardano settori qualificanti della contabilità pubbli ca. N e è scaturita una riform a definita « di transizione » che da un lato presenta difetti dovuti alla frettolosità dei lavori parlamentari e in so stanza alla provvisorietà che caratterizza la trasformazione dell assetto norm ativo, e dall’altro lato prospetta una serie di spunti pregevoli e interessanti.
3. L ’art. 2, comma 9, della legge n. 362 del 1988.
Una delle norm e più pregevoli è quella contenuta nell’art. 2 della legge n. 362, quella che sostituisce l ’art. 2 del testo del 1978.
A l com m a 9 del nuovo testo recante la disciplina del bilancio è di sposto che « con apposita norma della legge che approva il bilancio di previsione dello Stato è annualmente stabilito, in relazione alla indica zione del fabbisogno del settore statale, effettuata ai sensi dell’ art. 15, com m a 3, l ’im porto massimo di emissione dei titoli pubblici, in Italia e all’estero, al netto di quelli da rimborsare ».
Il principio è fortem ente innovativo, in quanto stabilisce che nella legge di bilancio dev e essere fissato un tetto alla emissione di debito pubblico statale in corso di anno e stabilisce, inoltre, che tale determ i nazione è effettuata avendo com e riferimento il fabbisogno del settore statale. Il fabbisogno del settore statale è, infatti, il valore di riferimen to che risulta dal richiamo all’art. 15, com m a 3, della legge. Invero, l’art. 15 della legge n. 468 è stato privato dal com m a 1 con la m odifica apportata dall’art. 11 della legge n. 362 del 1988, ma in ogni caso questo non tocca la sostanza del richiamo che d ev e essere riferito alla indicazio ne del fabbisogno del settore statale com e risulta dalla gestione del bi lancio e da quella della tesoreria secondo la progressione dei dati che com paiono nella R elazione trimestrale di cassa presentata dal Ministro per il T esoro al Parlamento.
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4. Fondamento e lim iti del -potere di emissione dei titoli del debito pubblico nella normativa anteriore al 1988.
L a trasformazione normativa apportata dalla legge n. 362 è densa di significati sotto il profilo politico-econom ico e la sua reale portata non è stata ancora colta dai primi commentatori della legge.
Per coglierne appieno la carica innovativa, vale ricordare in sintesi qual era la situazione del fondam ento e dei limiti al potere di emissione del debito nella precedente disciplina.
Un antico principio, ancora in vigore fino agli anni 50, era quello che richiedeva una legge com e necessario fondam ento del potere di emissione del debito publico a m edio-lungo termine. Singole emissioni di titoli del debito pubblico erano espressamente autorizzate da leggi spe ciali adottate di volta in volta. L ’emissione dei titoli del debito fluttuan te (in particolare i Bot) era invece prevista dalla legge di bilancio, m a si riteneva principio giuridico di base che i Bot dovessero essere destinati soltanto alla copertura dei temporanei squilibri che si verificavano al- 1 interno della gestione di cassa durante l ’anno finanziario. Espressione di questo principio era, nel diritto positivo, la norm a dell’art. 71 della legge di contabilità di Stato del 1923. In forza di quest’articolo, infatti, l ’emissione dei titoli a breve del Tesoro e il limite massimo della somma che può tenersene in circolazione sono stabiliti annualmente dalla legge che approva lo stato di previsione dell’entrata. D o p o la legge di riforma del bilancio del 1964, peraltro, la sede per la definizione dell’ammontare dei Bot in circolazione d ev e intendersi la legge di bilancio nel suo com plesso.
L a situazione è parzialmente cambiata dopo la riform a della conta bilità pubblica adottata con la legge 5 agosto 1978, n. 468. N el 1981, in fatti, con la legge finanziaria venn e conferito al Tesoro il potere di emis sione di titoli a m edio-lungo termine (art. 38). Sem pre nella legge finan ziaria per il 1981, inoltre, all’art. 39 venne stabilito, ad integrazione dell’art. 71 della legge contabile del 1923, che con la legge di bilancio avrebbe dovuto fissarsi annualmente non soltanto il limite massimo dei
Bot da mantenere in circolazione m a anche l’ammontare massimo di Bot
da em ettere nel corso dell’esercizio. D i fatto, dal 1981 in poi, per cia scun anno la legge di bilancio ha fissato l ’ammontare massimo di Bot
che il T esoro av ev a facoltà di em ettere nel corso d ell’esercizio nonché il quantitativo massimo di buoni che potevano tenersi in circolazione nel-
1 esercizio stesso. In sostanza, i Bot rim anevano uno strumento di teso reria cui far ricorso soltanto per esigenze tem poranee mentre il debito pu bblico per eccellenza era ritenuto quello a m edio-lungo termine. C on seguenza di questa concezion e era il fatto che i saldi differenziali del bi lancio quali il saldo netto da finanziare e il ricorso al m ercato erano teo ricam ente da coprirsi soltanto con em issione di titoli a m edio-lungo ter mine.
5. Aspetti principali della nuova disciplina dei lim iti all’emissione dei titoli del debito pubblico.
La nuova normativa m odifica sostanzialmente questo regime in al cuni punti fondamentali che si riferiscono: a) al valore di riferimento della previsione del potere di indebitamento; b) al rapporto fra opera zioni di bilancio e operazioni di tesoreria e quindi alla distinzione fra in debitamento a m edio-lungo termine e indebitamento a breve; c) alle conseguenze giuridiche in ordine alla discrezionalità del Tesoro nella co pertura del fabbisogno. Vanno, poi, esaminati alcuni problem i di appli cabilità e di compatibilità-cori altre norme contabili in vigore.
6. Rapporto fu nzionale fr a limite all’em issione dei titoli del debito pubblico e fabbisogno del settore statale.
Fino alla legge n. 362 del 1988 il potere di indebitamento era in va rio m odo collegato al bilancio dello Stato e in particolare ai risultati pre visti del bilancio stesso, ritenendosi l ’indebitamento stesso funzionale al la copertura dei disavanzi di bilancio. N egli anni ’70, ad esem pio, le norm e della legge di bilancio conferivano al G overno il potere di em et tere buoni del Tesoro novennali nei limiti della differenza fra le entrate e le spese di com petenza previste in bilancio.
Il nuovo testo dell’art. 2, invece, introduce una fondamentale aper tura in quanto considera l’indebitam ento pubblico in funzione di una va riabile che è stata presa in considerazione dai documenti di politica eco nom ica ma che finora ha avuto scarsa rilevanza giuridica, il fabbisogno.
È fabbisogno la quantità di risorse (monetarie o finanziarie) neces saria per colm are un vuoto di cassa fra due flussi opposti di incassi e pagamenti.
Il fabbisogno può riferirsi al settore statale, al settore pubblico e al settore pubblico allargato. N ella politica econom ica viene preso in consi derazione principalm ente il fabbisogno del settore statale, che è quello di più agevole determ inazione e che ammette la copertura mediante creazione di base monetaria.
Il fabbisogno del settore statale, vai la pena ricordarlo, è il risultato del saldo della gestione di bilancio dello Stato, della gestione di tesore ria nonché dell’attività di cassa di alcuni enti che fanno capo diretta- m ente alla tesoreria statale: si tratta dalla Cassa depositi e prestiti, del l’A genzia per gli interventi nel M ezzogiorno, delle aziende autonome e d ell’ente F errovie dello Stato.
In sostanza, la nuova norm a allarga l’orizzonte finanziario e inqua dra correttamente l ’emissione del debito com e uno strumento per la co pertura del fabbisogno preso nel suo com plesso.
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7. Applicabilità del limite previsto dall’art. 2 della legge n. 362 del 1988 ai titoli del debito fluttuante e ai titoli del debito patrimoniale.
Fino al 1988 rimaneva fondamentale, anche nella gestione del bilan -1 ciò, la suddivisione fra indebitamento a breve (o di tesoreria) e indebita mento di bilancio, a m edio-lungo termine. D iverso era, com e si è visto, il fondamento giuridico del potere di emettere le due specie di titoli e distintamente formulati i limiti all’emissione dell’uno e dell’altro tipo di debito.
L a nuova norma non fa distinzione, almeno sotto il profilo dei lim iti, fra indebitamento a breve e indebitam ento a m edio-lungo termine. D ’al tro canto, non è da poco tem po che la scienza econom ica sta sottolinean do la scarsa attualità della distinzione fra debito di tesoreria e debito a m edio-lungo termine e sta m ettendo in luce l ’unitarietà del concetto di debito pubblico com prensivo delle due aree del breve e del m edio-lungo termine (2). L a presenza di una elevata quantità di titoli indicizzati nel debito patrimoniale, inoltre, rende molto flessibile la dinamica degli in teressi anche per il debito patrimoniale, sicché si è stabilito un elevato grado di om ogeneità fra i Bot e alcune form e di debito a m edio o lungo termine quali i Cct. L a scelta del legislatore si ispira a questa linea di avvicinam ento della gestione dei due tipi di debiti ed è certo che l’e spressione « titoli pubblici » va interpretata com e com prensiva di ogni tipo di debito, a qualsiasi specie appartenga.
Inoltre, dalla lettera della norm a nonché dal contesto in cui que- st’ultima è situata e infine dal collegam ento del limite quantitativo del debito al fabbisogno del settore statale e non al solo bilancio dello Stato si evince che il limite stesso dev e trovare applicazione non soltanto ai ti toli emessi dallo Stato ma a tutti i titoli emessi dagli enti ed organismi appartenenti al settore statale per colm are il disavanzo di quest’ultimo settore.
(2) Le caratteristiche e le distinzioni nell’ambito della gestione di cassa so no analizzate da Anelli C., Bilancio e tesorerìa, in questa Rivista, 1956, I, p. 294 ss. Per una approfondita analisi della unitarietà della gestione di cassa e per la descrizione dell’avvicinamento fra le due gestioni v. Salvemini M .T., La politica di tesoreria, Milano, 1968 e Galim berti F ., La gestione della tesoreria: dal bilan cio dello Stato al bilancio del settore pubblico, in La gestione della tesoreria nel bi lancio del settore pubblico, Napoli, 1984, p. 19 ss. Da ultimo le esigenze di una gestione integrata del debito pubblico sono state sottolineate da Ranuzzi P., Ge stione del debito pubblico in Italia, in Dizionario di contabilità pubblica (a cura di) A. Barettoni Arleri, Milano, 1989, pp. 351-419 e da ArcelliM. (a cura di), Politi ca monetaria e debito pubblico negli anni ottanta in Italia, Torino, 1990, p. 155 ss.
8. Conseguente ampliamento della discrezionalità del Tesoro nella scelta delle modalità di copertura del fabbisogno.
La conseguenza delle soluzioni adottate dal legislatore del 1988 nel la disciplina dei limiti al potere di indebitamento è un notevole allarga mento. della discrezionalità del Tesoro in ordine alla scelta degli stru menti di raccolta del risparmio per la copertura del fabbisogno.
Fino al 1988, com e si è visto, la situazione era caratterizzata da un certo grado di vincolatività, nel senso che il Tesoro trovava limiti quan titativi inderogabili nella legge finanziaria per quanto riguarda rem is sione dei titoli a m edio-lungo termine ed era vincolato dalle disposizioni del bilancio per quanto riguarda l’emissione dei Bot.
D op o la previsione del 1988, il margine di scelta del Tesoro si è am pliato, nel senso che, mantenendosi all’interno del limite quantitativo stabilito in bilancio, il Tesoro ha ampia scelta se far ricorso a strumenti di indebitam ento a breve o a m edio-lungo termine. Scelta che v a operata sulla base di valutazioni di convenienza finanziaria del Tesoro stesso o di politica econom ica e monetaria. Il T esoro, quindi, se la situazione dei mercati o le esigenze politico-econom iche lo richiedono, può muoversi nei limiti quantitativi fissati preventivam ente dalla legge di bilancio m e diante una prevalente emissione di Bot, così com e potrebbe procedere all’emissione di soli titoli a m edio-lungo termine, se, ad esem pio, volesse dar corso ad una politica di forte allungamento della vita media del de bito in circolazione.
Sotto questo profilo, la norma si m uove sulla linea di maggiore ade renza alle esigenze di snellimento decisionale ed esecutivo degli stru menti delle politiche del Tesoro. Strumenti caratterizzati dal conferi m ento all’autorità pubblica di ampi poteri discrezionali (3).
9. Natura giuridica della previsione del limite all’emissione dei titoli del debito pubblico contenuta nel bilancio di previsione annuale dello Stato.
La nuova normativa pone anche problemi giuridici di un certo rilievo. È ben noto, ad esempio, che il bilancio dello Stato ha carattere au- torizzativo e impositivo di limiti all’attività finanziaria del potere Esecu tivo e v ’è da chiedersi, a tal proposito, se questo carattere di autorizza zione coinvolga anche la determinazione del limite all indebitamento.
In realtà i termini del problema sono alquanto più ampi, dato che la norma sulla determinazione dei limiti all’indebitamento non si applica soltanto allo Stato, ma anche al settore statale nel suo complesso,
men-(3) Cfr. Tramontana A. (a cura di), Regole e discrezionalità nel finanzia mento del disavanzo pubblico, in Atti della tavola rotonda svoltasi a Perugia il 24 ottobre 1986, Milano, 1988.
tre il bilancio sembra rivolgersi, in via primaria, all’amministrazione statale.
Va, peraltro, sottolineato che il bilancio dello Stato costituisce una vera e propria legge sottoposta all’unico vincolo stabilito nell’art. 81, com m a 3, della Costituzione, in forza del quale è impedita l’introduzione di nuove spese e di nuovi tributi con la legge di bilancio. Questa norma non esclude, quindi, che con la legge di bilancio si definiscano direttive e limiti per apparati amministrativi anche operanti al di fuori deH’ammi- nistrazione statale in senso stretto (4).
L a disposizione del 1988 sui limiti all’emissione di titoli da parte del settore statale sottolinea ancora una volta lo scarso realismo delle teorie tradizionali relative al carattere di legge meramente formale della legge di bilancio. In base a queste teorie, avanzate soprattutto nello scorso se colo, la legge di bilancio presenterebbe il contenuto necessario di prov vedim ento autorizzatorio nei confronti del solo apparato governativo sta tale. In realtà la prescrizione del limite di indebitamento è una norma di carattere finanziario che si rivolge a tutti gli apparati pubblici compresi nel settore statale e costituisce prescrizione diretta a regolare l’attività di questo apparato finanziario preso nel suo insieme in vista del conse guim ento di obiettivi di politica econom ica e monetaria.
La norma di bilancio sui limiti del debito non ha carattere autorizza torio, mentre in essa prevale la funzione di imposizione di limiti e si ri volge alla serie degli apparati compresi nel settore statale. Trattasi, infi ne di una prescrizione non derogabile dagli apparati compresi nel settore statale presi nel loro complesso — ma in sostanza dal Tesoro che prov vede alla copertura della totalità del fabbisogno o di parte di esso me diante emissione di titoli del debito pubblico — in quanto costituisce una regolamentazione giuridica imperativa, adottata nella forma della legge, dell’attività finanziaria.
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10. Il problema della corretta sede per l’esercizio del controllo sull’os servanza del lim ite all’em issione dei titoli del debito pubblico.
Sempre sotto il profilo giuridico, sorge il problema di quale sia la sede per verificare l’osservanza della disposizione del bilancio che stabi lisce il limite massimo di emissione del debito.
La prima sede che emerge come naturale luogo di verifica dell’os servanza dei limiti stabiliti nella legge di bilancio è la delibera di parifi cazione del rendiconto.
In prima approssimazione, dovrebbe essere questo il momento fon damentale per valutare il comportamento dell’Esecutivo in sede di atti vità finanziaria e il rispetto delle previsioni di bilancio. Il rendiconto ge nerale dello Stato costituisce appunto lo strumento principale per
con-(4) Sulle caratteristiche della legge di bilancio v. Barettoni Arleri A Le zioni di contabilità di Stato, Roma, 1986, p. 97 ss.; AnelliC., Izzi P Talice C Contabilità pubblica, Milano, 1988, p. 181 ss.
sentire un controllo di carattere generale anche su variabili maeroecono- miche com e l’ammontare delle emissioni di titoli di Stato. In realtà, la procedura di parificazione del rendiconto generale dello Stato non è lo strumento più adatto per la valutazione dell’osservanza del limite quan titativo previsto nel nuovo testo dell’art. 2 della legge n. 468 del 1978. E vero, infatti, che il limite alla emissione dei titoli del debito pubblico previsto nel bilancio annuale si rivolge all’intero settore statale, mentre la parificazione ha per oggetto la sola gestione del bilancio dello Stato nonché la consistenza del patrimonio sempre statale. Riguardo alla regi strazione del debito, il conto del bilancio contiene i dati dell’ emissione dei titoli del debito pubblico a medio-lungo termine compresi nella ge stione del bilancio, mentre dal conto del patrimonio risulta, fra le passi vità, l’ammontare dei buoni ordinari del Tesoro in circolazione a fine esercizio sicché, mediante una sem plice sottrazione dai dati dell’anno precedente, è possibile individuare i valori delle emissioni nette nell’e sercizio considerato. Sono poi escluse dai dati del rendiconto generale dello Stato le operazioni di indebitamento dell’ente F errovie dello Stato nonché quelle della Cassa D D .P P .
La verifica del rispetto del limite all’emissione dei titoli del debito pubblico, quindi, sarebbe piuttosto ardua se attuata soltanto in occasio ne della parificazione del rendiconto generale dello Stato. Se si volesse