Attuazione del Programma: attori, contesto istituzionale

In questo capitolo è ricostruito il modello organizzativo di gestione ed attuazione del PSR Liguria 2007-2013, così come descritto nel documento di Programma e in altri atti normativi ed amministrativi che definiscono il quadro degli attori responsabili e delle relazioni organizzative sulle funzioni di programmazione, gestione, attuazione e sorveglianza e tiene conto dei cambiamenti organizzativi che si sono resi necessari a seguito della soppressione delle Comunità Montane (CM) nel 2011.

Quadro normativo di riferimento

 Reg. (CE) n. 1698/2005 sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR) e successivi regolamenti attuativi

 Reg. (CE) n. 1974/2006 recante disposizioni di applicazione del Reg. (CE) n. 1698/2005

 L.R. n 42/2007 Disciplina delle procedure amministrative e finanziarie per l’attuazione del Programma Regionale di Sviluppo Rurale per il periodo 2007-2013

 L.R. n 24/2008 Disciplina di riordino delle comunità montane, disposizioni per lo sviluppo della cooperazione intercomunale e norme a favore dei piccoli comuni

 DGR n 1723/2008 Individuazione degli Enti che esercitano in regime di delega le funzioni amministrative in materia di agricoltura, foreste e sviluppo rurale

 L. R. 29 dicembre 2010 n. 23 Disposizioni collegate alla legge finanziaria 2011

 L. R. 12 aprile 2011 n. 7 Disciplina di riordino e razionalizzazione delle funzioni svolte dalle comunità montane soppresse e norme di attuazione per la liquidazione

Il contesto normativo di riferimento determina un modello di governance che individua come attori dell’attuazione del Programma:

 Autorità di Gestione: Regione Liguria e le sue strutture tecnico-amministrative, responsabile dell’efficace, efficiente e corretta gestione ed attuazione del Programma;

 Il Comitato di sorveglianza: con funzioni di consultazione, verifica dei risultati e dello stato di avanzamento, proposizione di modifiche e/o adeguamenti del Programma al fine di conseguirne gli obiettivi;

 L’Organismo Pagatore: Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura OP (AGEA), garantisce la correttezza dei flussi finanziari ed i controlli previsti per il pagamento delle domande di contributo;

 L’Organismo di certificazione: Deloitte & Touche Spa, contribuisce a fornire garanzie sulla correttezza, veridicità e completezza dei conti.

Gli attori coinvolti nell’attuazione del PSR sono funzionalmente indipendenti e non hanno rapporti gerarchici fra di loro.

L’attuale sistema organizzativo è frutto, in particolare, di un riassetto e riordino delle competenze resosi necessario a seguito del venir meno delle CM che, fino alla loro soppressione⁴⁸, avevano, in quanto enti delegati, svolto una fondamentale attività di supporto nella gestione delle procedure amministrative e finanziarie di attuazione del PSR. Nella tabella che segue sono rappresentate sinteticamente le funzioni di gestione del Programma ed i soggetti responsabili:

Tab. 17. Funzioni di gestione del Programma

Funzioni Soggetti responsabili

Definizione del Programma Giunta/Consiglio Regionale

Concertazione Comitato di Sorveglianza

Indirizzi attuativi Giunta Regionale

Predisposizione e pubblicazione bandi Autorità di Gestione

Acquisizione domande di aiuto/pagamento Centri di Assistenza Agricola (CAA) e Professionisti abilitati

Istruttoria delle domande di aiuto Autorità di Gestione, per il tramite del Servizio Ispettorato Agrario Regionale - SIAR

Istruttoria delle domande di pagamento

Autorità di Gestione (su delega di AGEA OP), per il tramite del Servizio Ispettorato Agrario Regionale - SIAR

Approvazione e pubblicazione graduatorie Autorità di Gestione

 Controllo procedure (AdG)

 Definizione delle procedure di controllo

 Controllo di gestione

 Definizione di intese e scambio di informazioni con altre autorità

 Controllo procedure (ex EEDD)



Autorità di Gestione

 Controllo ex post per tutte le Misure

 Controllo amministrativo per Misure non delegate

 Controllo in loco per Misure non delegate

Autorità di Gestione, per il tramite del Servizio Ispettorato Agrario Regionale - SIAR

 Controllo amministrativo per le Misure delegate (GAL)

 Controllo in loco per le Misure delegate (GAL)

Regione Liguria - Servizio Ispettorato Agrario Regionale (SIAR)

Coordinamento con Agea OP Autorità di Gestione

Monitoraggio Autorità di Gestione

Valutazione Autorità di Gestione

Comunicazione Autorità di Gestione

Fonte: Elaborazioni Lattanzio Advisory - Consel su PSR Liguria

La parte di gestione del PSR attribuita agli enti delegati (ricevimento delle domande, istruttoria tecnica, controlli sul campo, concessione degli aiuti e autorizzazione al pagamento per la quasi totalità delle Misure) è stata trasferita in capo alla Regione⁴⁹ che è stata interessata da una

48A seguito della soppressione sono cessate le deleghe di funzioni attribuite dalla Regione Liguria alle CM. Inoltre, a decorrere dal 1 maggio 2011 le deleghe di funzioni in materia di agricoltura sono state ritirate anche ai Consorzi di comuni.

49 La Regione, tramite i propri uffici, già svolgeva tale funzioni per le Misure che prevedevano una regia ed una gestione centralizzata.

sostanziale riorganizzazione della propria struttura amministrativa: l’esistente Servizio Regionale di Coordinamento Ispettorati Agrari è stato ristrutturato creando il Settore Ispettorato Agrario Regionale (SIAR) che ha acquisito gran parte del personale tecnico esperto proveniente dagli enti delegati. Inoltre, al fine di mantenere la stessa presenza sul territorio e garantire l’insostituibile funzione di prossimità che gli enti delegati svolgevano nei confronti degli utenti, il SIAR, oltre alle quattro sedi provinciali già esistenti in precedenza, ha potuto disporre anche di quindici sportelli periferici.

Nonostante alcuni problemi iniziali di coordinamento tra i vari uffici territoriali⁵⁰, il nuovo assetto operativo è riuscito a garantire quella gestione omogenea di tutte le fasi dell’attuazione del Programma che rappresentava uno degli scopi prefissati all’atto della decisione di soppressione.

 Autorità di Gestione

L’AdG del PSR Liguria 2007-2013 è individuata nel Dirigente del Settore Politiche Agricole della Regione Liguria, risultando così funzionalmente separata dall’OP, in ottemperanza a quanto previsto dall’art. 74 comma 3 del Reg. (CE) n. 1698/2005.

Ai sensi dell’art 75 del Reg. (CE) n 1698/2005, l’AdG è responsabile dell’efficace, efficiente e corretta gestione ed attuazione del Programma. Fermo restando il quadro delle attribuzioni e responsabilità previste dai regolamenti comunitari, l’AdG svolge specifici compiti ed attività:

predisposizione ed aggiornamento del PSR; gestione dei rapporti con la Ce per le attività negoziali; pianificazione finanziaria; definizione ed implementazione del sistema di gestione e di controllo; segreteria del Comitato di Sorveglianza (CdS); monitoraggio e controllo dell’attuazione del Programma; predisposizione della Relazione annuale e finale sullo stato di attuazione del Programma; gestione del servizio di valutazione ex ante, in itinere ed ex post;

attività di controllo relative all’esame delle domande di aiuto e delle domande di pagamento. In tal senso, è possibile ritenere che l’assetto organizzativo adottato è adeguato sotto il profilo della completezza del presidio delle funzioni di competenza previste dal regolamento sullo sviluppo rurale.

L’articolazione organizzativa dell’AdG del PSR Liguria 2007-2013 prevede che le diverse funzioni attribuite siano distribuite su ruoli specifici, come rappresentato nella figura che segue.

50 Anche la gestione dell’approccio Leader da parte dei GAL ha risentito della citata soppressione delle CM. Tali enti, infatti, entrando a far parte della componente pubblica dei GAL (in ben cinque casi su nove la CM assumeva in sé anche la funzione di partner capofila) ne garantivano di fatto il possesso delle competenze tecniche ed amministrative necessarie a gestire le diverse funzioni loro demandate. Al venir meno delle CM è seguita una fase di riorganizzazione che ha comportato per alcuni GAL il semplice ingresso di un nuovo capofila in sostituzione, per altri invece anche la decisione di avviare le procedure per addivenire all’accorpamento dei rispettivi territori.

Fig. 2. Organigramma dell’Autorità di Gestione del Programma

Fonte: Elaborazioni Lattanzio Advisory - Consel su PSR Liguria

 Comitato di sorveglianza

In conformità delle disposizioni del Reg. (CE) n. 1698/2005, il CdS è stato istituito con Deliberazione di Giunta Regionale n. 115 dell’8 febbraio 2008. In estrema sintesi, il CdS ha il compito di assicurare l’efficienza e la qualità dell’esecuzione del Programma e, all’interno del sistema di funzionamento del PSR, ricopre le seguenti funzioni:

 è consultato, entro i quattro mesi successivi all’approvazione del Programma, in merito ai criteri di selezione delle operazioni finanziate;

 verifica periodicamente i progressi compiuti nella realizzazione degli obiettivi specifici del Programma, sulla base dei documenti forniti dall’AdG;

 esamina i risultati del Programma, in particolare la realizzazione degli obiettivi di ciascun Asse e le valutazioni periodiche;

 esamina e approva la relazione annuale sullo stato di attuazione del programma e la relazione finale prima della loro trasmissione alla Ce;

 ha facoltà di proporre all’AdG eventuali adeguamenti o modifiche del Programma per meglio realizzare gli obiettivi del FEASR o per migliorarne la gestione, anche finanziaria;

 esamina e approva qualsiasi proposta di modifica del contenuto della decisione della Ce concernente la partecipazione del FEASR.

Presieduto dall’Assessore regionale pro-tempore con delega all’Agricoltura o dal Direttore del Dipartimento, il CdS è composto dai principali responsabili dell’attuazione degli interventi, i rappresentanti della Regione, dei Ministeri interessati e della Ce ed i partner istituzionali, economici e sociali locali⁵¹.

Il funzionamento del CdS è supportato dall’AdG, attraverso una apposita Segreteria Tecnica che si occupa della predisposizione e dell’invio dei documenti necessari ad un efficace svolgimento delle funzioni che sono attribuite al CdS e di dare supporto organizzativo all’attività.

Il CdS si è dotato di un proprio regolamento interno che ne disciplina l’attività.

51 I membri permanenti del CdS e quelli a titolo consultivo sono riportati nella DGR n. 115/2008.

Dirigente AdG

Responsabile Misura

Responsabile Misura

Responsabile Misura

Responsabile Misura

Responsabile Misura

Responsabile Misura Gestione finanziaria ed

applicazione informatica

Monitoraggio e valutazione

Segreteria Comunicazione

Gestione coordinamento controlli

Come previsto dal regolamento sullo sviluppo rurale, il CdS si riunisce almeno una volta l’anno e comunque ogni volta che si rende necessario ed è convocato dal Presidente, su richiesta di almeno metà dei componenti o su richiesta della Ce. Nel corso della programmazione 2007-2013 è stato convocato 18 volte.

Tab. 18. Convocazioni del Comitato di Sorveglianza

Anno Convocazione Tipologia

2015 27 agosto Procedura scritta ordinaria

23 giugno Procedura ordinaria

2014 4 novembre Procedura scritta ordinaria

18 giugno Procedura ordinaria

2013 12 giugno Procedura ordinaria

2012 20 giugno Procedura ordinaria

17 maggio Procedura scritta ordinaria

2011 9 novembre Procedura scritta ordinaria

14 giugno Procedura ordinaria

2010 10 dicembre Procedura scritta ordinaria

28 giugno Procedura ordinaria

2009

26 giugno Procedura ordinaria 17 aprile Procedura scritta ordinaria

6 marzo Seduta ordinaria

2008

1 agosto Procedura scritta ordinaria 12 giugno Procedura scritta ordinaria 11 aprile Procedura scritta d’urgenza 27 febbraio Procedura ordinaria Fonte: Elaborazioni Lattanzio Advisory - Consel su www.agriligurianet.it

 Sistema di monitoraggio

Il sistema di monitoraggio, finalizzato a misurare l’avanzamento del PSR rispetto agli obiettivi prefissati, è stato disegnato conformemente ai principi generali di cui alle linee guida del QCMV (art. 80 del Reg. (CE) n. 1698/2005) e permette l’acquisizione di informazioni di natura:

 procedurale: per valutare l’efficienza della metodologia di gestione dei procedimenti amministrativi legati alle domande di aiuto e di pagamento, per apportare opportuni correttivi laddove necessari;

 finanziaria: per misurare l’avanzamento della spesa per Misura ed Asse, sia in termini di risorse impegnate che di pagamenti erogati, rispetto alle dotazioni assegnate. Sulla base di tali informazioni l’AdG può decidere, tra l’altro, eventuali rimodulazioni per garantire il pieno utilizzo delle risorse assegnate, oltre che mettere periodicamente a disposizione della Ce previsioni di spesa quanto più attendibili;

 fisica: per misurare le realizzazioni a seguito degli investimenti effettuati.

La raccolta dei dati di monitoraggio è effettuata a livello di singola operazione sin dal momento della presentazione della domanda di aiuto e prosegue con il loro aggiornamento nelle fasi successive, fino alla liquidazione del pagamento finale e al controllo ex-post. Si tratta di una funzione complessa, le cui responsabilità competono alla:

 AdG, con particolare riferimento alle funzioni connesse alla:

- esistenza di un sistema informatico per la registrazione e la conservazione dei dati statistici riguardanti l’attuazione, adeguato alle finalità di sorveglianza, valutazione e programmazione;

- stesura della Relazione annuale sullo stato di attuazione del Programma e la sua trasmissione alla Ce previa approvazione del CdS;

 AGEA OP, con particolare riferimento alle competenze di:

- definizione e attuazione delle procedure di raccolta e trattamento delle domande, attraverso il proprio sistema informativo (Sistema Informativo Agricolo Nazionale - SIAN);

- esecuzione e contabilizzazione dei pagamenti;

- messa a disposizione dell’AdG dei dati fisici, finanziari e procedurali di tutte le domande afferenti al PSR, nonché di tutti i dati contenuti nel fascicolo aziendale;

- presentazione dei documenti necessari nei tempi e nella forma previsti dalle norme comunitarie.

Questo assetto organizzativo comporta un forte livello di integrazione e cooperazione tra l’AdG e l’AGEA sul piano tecnologico ed organizzativo, sia per il monitoraggio in itinere, dato che le Misure del PSR sono gestite dal SIAN, sia per la redazione della Relazione Annuale di Esecuzione (RAE), alla cui predisposizione concorrono dati resi disponibili dai due sistemi informativi. La regolazione dei rapporti tra i due soggetti è definita dal Protocollo di intesa tra la Regione Liguria ed AGEA OP, sottoscritto ai sensi dell’art. 6 del Reg. (CE) n. 1290/2005.

Nell’ambito del sistema di monitoraggio adottato dalla Regione Liguria, sono coinvolti anche i Centri di Assistenza Agricola (CAA) e gli altri soggetti abilitati al caricamento delle domande sul sistema⁵².

In ordine al sistema di monitoraggio si rileva, innanzitutto, che tutti gli indicatori (baseline, prodotto, risultato ed impatto) previsti dal PSR risultano pienamente rispondenti al QCMV. Nel 2010 e nel 2011, l’AdG si è occupata, rispettivamente, di verificare ed aggiornare gli indicatori iniziali di obiettivo e di contesto e di intraprendere il lavoro di verifica e di revisione degli indicatori di risultato e di impatto⁵³. Negli anni successivi, inoltre, sulla base delle risultanze emerse a livello regionale, l’AdG, in occasione delle modifiche al Programma, si è preoccupata di aggiornarne gli indicatori di base e di rendere più attendibili alcuni dei valori obiettivo delle Misure del PSR stesso.

Per l’acquisizione dei dati di monitoraggio relativi alle Misure, l’AdG si avvale dell’applicativo informatico predisposto e sviluppato da AGEA per la gestione delle domande di aiuto e di pagamento. Il SIAN costituisce, quindi, un archivio al cui interno sono presenti tutte le informazioni riferite a tali domande (e alla relativa documentazione allegata: Piani di Sviluppo Aziendale per le Misure 1.1.2 e 1.2.1 e quadri della situazione aziendale per le Misure 1.2.3, 1.3.2 e 3.1.1).

Al riguardo si segnala che, ai sensi del protocollo di intesa sottoscritto tra l’AdG e l’AGEA OP, quest’ultima si è impegnata a mettere a disposizione dell’AdG, entro il 30 aprile di ogni anno, i dati di monitoraggio di cui all’art. 81 del Reg. (CE) 1698/2005 acquisiti nel SIAN nonché ogni altra informazione in suo possesso e necessaria all’AdG.

L’AGEA OP risulta dunque depositario di tutta una serie di dati specifici cui l’AdG non accede direttamente, ma solo per il tramite dell’OP stesso. Se questo aveva determinato nel triennio 2007-2009 delle difficoltà legate alla mancata, parziale o tardiva fornitura dei database dai quali poter ricavare le informazioni necessarie al monitoraggio, il lavoro di messa a punto del sistema svolto negli anni ha consentito di arrivare a risultati soddisfacenti, sia per quanto riguarda la tempistica che la quantità e qualità di informazioni rese disponibili dal sistema. All’aumento dell’efficacia del sistema hanno concorso, oltre ad alcuni accorgimenti sulla tempistica, la risoluzione di criticità legate all’utilizzo dello strumento informatico per

52 Tali soggetti, oltre alla funzione di acquisizione on-line delle domande, sono abilitati alla gestione del fascicolo aziendale.

53 Per lo svolgimento di questa attività, l’AdG è ricorsa alla competenza del Valutatore e della postazione regionale della RRN.

garantire la registrazione, la tracciabilità e la verificabilità di una serie di attività e procedure in relazione alle Misure strutturali (fascicolo aziendale, domande di aiuto, personalizzazioni regionali e domande di pagamento informatizzati) e i problemi di discordanza tra superfici dichiarate e superfici ritenute ammissibili causati dal software di fotointerpretazione per le Misure a premio.

Significativa, altresì, l’azione svolta dall’AdG per migliorare la qualità e il flusso di informazioni al SIAN attraverso: i) organizzazione di incontri di formazione e di informazione che hanno coinvolto i rappresentanti e i tecnici del SIAR, organizzazioni di categoria e CAA; ii) diffusione di indicazioni tecniche utili all’avvio, prosecuzione e comprensione delle procedure da seguire nelle diverse fasi); iii) dialogo continuo con i tecnici informatici di AGEA e SIN⁵⁴ (ad es.

segnalazione delle disfunzioni del portale incontrate dai vari operatori interessati, riunioni con i tecnici di AGEA e di SIN per l’analisi delle difficoltà e dei problemi incontrati, ecc.).

 Piano di comunicazione

Conformemente a quanto previsto dall’art. 58 del Reg. (CE) n. 1974/2006 e dall’allegato VI, l’AdG ha adottato le disposizioni in materia di informazione e pubblicità dirette a rendere noto il PSR e a fornire nel contempo ogni informazione utile ad esso collegata.

Il capitolo 13 del PSR, “Disposizioni volte a dare adeguata pubblicità al Programma” cita nelle premesse il quadro normativo di riferimento e in particolare:

 l’articolo 76 del Reg. (CE) n. 1698/2005 ai sensi del quale gli Stati membri provvedono alla informazione ed alla pubblicità ai piani strategici nazionali, ai programmi di sviluppo rurale e al contributo della Comunità nei confronti del pubblico;

 l’articolo 1 del Reg. (CE) n. 1159/2000 ai sensi del quale: i) le azioni informative e pubblicitarie degli Stati membri sugli interventi dei fondi strutturali devono mirare ad aumentare la notorietà e la trasparenza dell’azione dell’Unione europea; ii) si deve prevedere un piano delle azioni di comunicazione per ciascun Programma Operativo.

In conformità alla normativa citata le azioni informative e pubblicitarie del PSR 2007-2013 della Regione Liguria, hanno l’obiettivo di informare:

 le organizzazioni professionali di settore, le parti economiche e sociali e tutti i potenziali interessati circa le possibilità offerte dal Programma e le condizioni per poter accedere ai finanziamenti;

 i beneficiari del contributo comunitario;

 il vasto pubblico del ruolo svolto dalla Ue nell’ambito del programma e dei relativi risultati.

Al fine di garantire la sostanziale coerenza con tali obiettivi, le azioni di comunicazione sono rivolte in particolare a:

 soggetti potenzialmente destinatari degli aiuti del Programma;

 partner che hanno ruolo di divulgazione quali autorità locali, associazioni di categoria, partner economici e sociali, organizzazioni attive nell’ambito delle pari opportunità e della tutela ambientale;

 beneficiari finali dei contributi;

 il pubblico in senso lato.

Nel corso del settennio di programmazione, le azioni informative e pubblicitarie si sono svolte seguendo tre diverse fasi temporali:

54 Al riguardo, si segnala la nuova organizzazione del settore dedicato allo sviluppo rurale di AGEA, pensata per garantire una struttura capace di interfacciarsi meglio con l’AdG in modo da consentire un rapporto diretto e costante tra AGEA OP e AdG medesima. Allo scopo, anche SIN ha posto in essere un’organizzazione speculare a quella di AGEA in modo da collaborare in maniera sinergica al raggiungimento dello stesso obiettivo.

 fase di avvio, hanno riguardato azioni mirate alla partecipazione all’elaborazione del Programma sino alla sua approvazione e alla contestuale definizione delle procedure attuative;

 fase di gestione ed attuazione, attraverso iniziative:

- informative e promozionali: per aggiornare costantemente tutti gli attori coinvolti nell’attuazione del PSR circa i bandi emessi, le opportunità di investimento, modalità di presentazione delle domande, procedure istruttorie, rendicontazioni, verifiche e controlli;

- divulgative: per pubblicizzare i risultati conseguiti in termini di avanzamento fisico e finanziario dal PSR anche attraverso la diffusione della RAE;

- formative: per migliorare il grado di efficienza ed efficacia del PSR, i soggetti coinvolti nella gestione sono chiamati periodicamente a partecipare ad incontri formativi rivolti al corretto utilizzo dei supporti informatici, per l’interpretazione univoca di norme e disposizioni attuative e per aggiornamenti procedurali relativi a istruttorie e controlli;

 fase finale, destinata prevalentemente a presentare all’opinione pubblica gli obiettivi raggiunti e i risultati conseguiti, con particolare attenzione ad evidenziare il fondamentale ruolo svolto dall’Ue. In questa fase sono da far rientrare anche le azioni relative alla presentazione dei risultati conseguiti a medio termine con la divulgazione degli esiti della valutazione indipendente del PSR.

Le azioni intraprese hanno visto la messa in campo di strumenti comunicativi diversificati pensati per conseguire obiettivi informativi diversi e raggiungere target specifici in maniera efficace. In particolare sono state attuate azioni di comunicazione via web (sito internet, social network, newsletter), sono stati realizzati prodotti materiali divulgativi/informativi (brochure e volantini informativi), è stata prevista la partecipazione a manifestazioni espositive e fieristiche, sono stati organizzati convegni, seminari e incontri, è stata messa in atto una comunicazione attraverso vari media. Al contempo si è lavorato all’immagine coordinata della documentazione⁵⁵, in linea con i criteri previsti dai regolamenti comunitari in merito alle azioni di informazione e pubblicità, allo scopo di conferire unitarietà e omogeneità alle iniziative di comunicazione del PSR.

Andando ad approfondire l’analisi su alcuni degli strumenti di comunicazione utilizzati, uno sguardo più approfondito merita senz’altro il sito web agriligurianet (www.agriligurianet.it), consolidato strumento di comunicazione via web estremamente versatile e strategico, che rende disponibili, in modo rapido ed efficace, informazioni sia agli operatori sia al vasto

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Nel documento Committente Regione Liguria Dipartimento Agricoltura, Turismo, Formazione, Lavoro Settore Politiche Agricole e della Pesca Servizio di valutazione indipendente del Programma di Sviluppo Rurale 2007-2013 Relazione di valutazione ex post (pagine 63-78)