tempo dell’adempimento, sono i controlli che col tempo hanno acquisito una funzione di riduzione e freno della spesa pubblica sempre più significativa. A proposito si rileva come l’opera della ragioneria generale dello Stato paralizzi e demoralizzi la funzione amministrativa debordando dai suoi confini22.
Il Ministero del Tesoro, attraverso le proprie ragionerie centrali e periferiche, ha assunto un ruolo di controllore selettivo e quantitativo della spesa, nonché di freno a quest’ultima. Gli uffici finanziari divengono, oltre che controllori della legalità della spesa, responsabili della liquidità, anche con riguardo all’accelerazione di alcune spese a discapito di altre.
La ragioneria generale dello Stato esercita sulla spesa pubblica un controllo puntuale e penetrante. Essa interviene nella fase della gestione tramite la partecipazione diretta nel procedimento contabile.
22 C. PETROCCHI, Il trionfo della burocrazia della cifra, in S. Cassese (a cura di),
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Tale intervento, previsto nelle fasi del procedimento che precedono il pagamento (impegno e ordinazione), si realizza a mezzo dell’apposizione del visto e della registrazione degli atti di impegno e a mezzo del visto sui mandati di pagamento, nonché sui ruoli di spese fisse. Controlli periodici successivi sono, invece, previsti sulle forme atipiche di erogazione della spesa (controllo dei rendiconti, delle gestioni fuori bilancio e così via). Infine, come si è già rilevato, tramite le stesse ragionerie viene mantenuto da parte del Ministero del tesoro un generale e discrezionale potere di “controllo” sull’andamento degli impegni, consentendogli di regolare e vigilare sui tempi delle erogazioni e sulle manovre di bilancio23. Tutto ciò mette in evidenza una tendenza accentratrice del Governo in materia di spesa pubblica e di bilancio a sfavore delle p.a., con la conseguenza che ‹‹l’amministrazione vive senza conti, ed i conti senza amministrazione››24
.
Il testo unico sull’ordinamento degli enti locali e successivi D.lgs. modificativi disciplinano le tipologie e le finalità dei controlli interni. È così stabilito che gli enti locali, pur nell’ambito della loro autonomia, individuino quattro tipologie di controlli interni (controllo
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D. LA ROCCA, Ragioneria Generale dello Stato e Uffici pubblici di ragioneria, in
Enciclopedia del diritto, XXXVIII, Giuffrè Editore, p.255 ss.
24 C. CAGLI, La riforma burocratica e la giustizia nell’amministrazione, Roma, Athenaeum,
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di regolarità amministrativa e contabile, controllo di gestione, valutazione della dirigenza, valutazione e controllo strategico), un controllo sugli equilibri finanziari ed infine un controllo esterno di competenza delle sezioni regionali della Corte dei conti.
All’art. 147-bis TUEL troviamo il controllo di regolarità amministrativa e contabile, con il primo finalizzato a garantire la legittimità, la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa nella formazione dell’atto, mentre il secondo a garantire la legittimità, la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa, attraverso l’esame dei profili economici, finanziari e patrimoniali. I due aspetti di controllo amministrativo e contabile integrano il procedimento di regolarità suddetto, il quale ha carattere unitario e si sostanzia di due fasi, una preventiva e l’altra successiva. All’esito positivo di esso segue il visto di regolarità amministrativa-contabile con registrazione dell’impegno o del pagamento. L’Ufficio di controllo se rileva delle irregolarità deve formulare delle osservazioni nel termine di 30 giorni. Il controllo contabile è di tipo finanziario, afferente agli impegni di spesa. Con esso si effettuano le registrazioni delle somme relative agli atti di spesa, rendendo così indisponibili ad altri fini le somme ad essa riferite.
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Ai sensi dell’art. 147 del D.lgs. 267/2000 viene disciplinato il Controllo di gestione che consente di verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa. Il controllo di gestione è un obbligo previsto dalla legge che ne stabilisce in maniera inderogabile l’oggetto e le finalità, ma lascia piena autonomia agli enti nello stabilire le fasi, le modalità operative e la periodicità. Oggetto del Controllo di gestione è l’intera attività amministrativa con lo scopo di monitorare la realizzazione degli obiettivi programmati, garantire un’economica gestione delle risorse pubbliche e una corretta e trasparente gestione dell’azione amministrativa. Il legislatore traccia una sorta di procedimento minimo dell’attività di controllo, scomponendo la medesima nei tre passaggi logici della programmazione degli obiettivi, della rivelazione dei dati e della conseguente valutazione dei dati raccolti in rapporto agli obiettivi programmati.
Esso terminerà con un referto di gestione da fornire, oltre che agli amministratori responsabili, anche alla Corte dei conti, ai fini della verifica dello stato di attuazione degli obiettivi programmati.
All’esito di tali controlli e verifiche si potranno prendere dei provvedimenti modificativi sugli stanziamenti in bilancio (politiche di contenimento della spesa), nonché sulla priorità di erogazione di
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determinate spese a svantaggio di altre. Da qui possiamo notare come essi abbiano un’influenza, oltre che sulla discrezionalità di spesa, sui tempi dell’adempimento di un’obbligazione.
Segue il Controllo strategico, art. 147-ter TUEL, finalizzato a valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, dei programmi e degli altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, in termini di congruenza tra i risultati conseguiti e gli obiettivi predefiniti. E’ applicabile agli enti locali con popolazione superiore a 100.000 abitanti; dal 2014 agli enti con popolazione superiore a 50.000 abitanti; dal 2015 a quelli con popolazione superiore a 15.000 abitanti.
Ultima tipologia di controllo interno sul sistema di erogazione della spesa pubblica è il Controllo sugli equilibri finanziari previsto all’art.147-quinquies. Con esso si mira a garantire il costante monitoraggio degli equilibri finanziari della gestione di competenza, della gestione dei residui e della gestione di cassa, anche ai fini della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica determinati dal patto di stabilità interno.
È inoltre previsto un controllo esterno sulla gestione, art.148 TUEL. Le sezioni regionali della Corte dei conti verificano, con cadenza semestrale, la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché
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il funzionamento dei controlli interni ai fini del rispetto delle regole contabili e dell’equilibrio di bilancio di ciascun ente locale. All’uopo è previsto l’obbligo per tali enti (oltre i 15.000 abitanti) di trasmettere, semestralmente, un referto sulla regolarità della gestione e sull’adeguatezza del sistema dei controlli interni adottato. In caso di rilevata assenza o inadeguatezza degli strumenti e delle metodologie previste per la verifica sulla regolarità di gestione amministrativo- contabile, le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti possono irrogare sanzioni pecuniarie agli amministratori responsabili.
La viscosità strutturale dei controlli interni, dovuta ad un elevato livello di burocrazia, comporta una appesantimento delle procedure di erogazione della spesa con conseguenti ritardi nell’adempimento delle obbligazioni ed un contenimento della spesa in corso d’opera nel caso di mancato rispetto delle varie politiche programmatiche di bilancio degli enti.