Da qualche anno la Comunità Europea persegue l’obiettivo Qua-lità della Legislazione, attraverso iniziative che hanno inizialmente inte-ressato alcuni settori specifici attinenti le materie di competenza comu-nitaria, per poi evolversi in un vero e proprio programma politico, fon-dato su di un piano d’azione regolarmente monitorato.
Il Libro Bianco sulla Governance, adottato nel luglio 2001, contie-ne importanti riferimenti alla Qualità della Legislaziocontie-ne e indirizza l’aziocontie-ne della Comunità al perseguimento di tale obiettivo, sia in termini di pro-gramma politico che attraverso azioni concrete, funzionali alla realizza-zione del buon governo europeo.
La responsabilità della Qualità della Legislazione è individuata in
capo a tutti i soggetti istituzionali coinvolti nel processo legislativo -Commissione, Parlamento europeo, Consiglio e Stati membri - inten-dendosi il processo legislativo comunitario nel senso più ampio, cioè, facendo riferimento ad ogni sua fase, dalla proposta, all’adozione del-l’atto, all’attuazione del diritto comunitario all’interno degli Stati, affinchè anche quest’ultimo risulti più chiaro, più accessibile e risponda alle con-crete esigenze dei soggetti direttamente interessati.
L’azione programmata dalla Commissione per l’obiettivo Qualità della Legislazione è volta soprattutto al miglioramento ed alla semplifi-cazione del contesto regolamentare.
Inoltre, strettamente connessa agli obiettivi di qualità risulta essere l’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità. Annual-mente, infatti, la Commissione Europea presenta una Relazione intito-lata “Legiferare meglio,” conformemente al Protocollo sui principi di sussidiarietà e proporzionalità che è allegato al Trattato di Amsterdam.
La prima Relazione risale al 1993 e, nel corso degli anni, il contenuto è divenuto sempre più articolato, prendendo in considerazione congiun-tamente l’applicazione dei suddetti principi e le azioni per la qualità della legislazione.
Documenti comunitari di riferimento
Governance europea: Legiferare meglio è una Comunicazione che la Commissione Europea ha adottato nel mese di giugno 2002 e con la quale si sono introdotte le seguenti tre Comunicazioni nell’ambito delle iniziative promosse con il Libro Bianco sulla Governance:
- 1-Piano d’azione “Semplificare e Migliorare la Regolamentazione”;
- 2-Comunicazione della Commissione in materia di valutazione d’impatto;
- 3-Comunicazione sui requisiti minimi per la consultazione delle parti interessate ad opera della Commissione.
Questi tre documenti costituiscono lo strumento principale per rea-lizzare una legislazione migliore a tutti i livelli, compresa la legislazione nazionale di recepimento e di applicazione del diritto dell’Unione Euro-pea.
In tale sede trovano piena applicazione i principi della buona governance enunciati nel Libro Bianco. Il disegno della Commissione, infatti, è ispirato alla realizzazione di cinque principi - apertura, parteci-pazione, responsabilità, efficacia e coerenza - la cui applicazione, tra l’altro, si pone a sostegno dei principi generali di sussidiarietà e proporzionalità.
Ed è proprio in tale contesto che trova pieno spazio il riconosci-mento del ruolo delle realtà regionali e locali nell’elaborazione delle politiche e nella corretta applicazione della legislazione comunitaria.
È evidente che un maggior coinvolgimento dei soggetti diretta-mente interessati, a monte del processo decisionale, non potrà che avere un effetto benefico in ordine all’efficacia dell’azione politica e della produzione normativa in ambito comunitario. Il coinvolgimento dei sog-getti istituzionali interessati, oltre che delle parti sociali e dei cittadini, diventa un elemento indispensabile senza il quale non ci si può
prefig-gere un obiettivo di qualità della legislazione. Allo stesso tempo, il pro-cesso decisionale non può prescindere da una riduzione dei tempi e da un alleggerimento delle procedure, che devono essere trasparenti ed il più possibile accessibili al pubblico in ogni fase.
Infine, come ribadisce la Commissione Europea, per attuare l’obiet-tivo della Qualità della Legislazione, è necessario creare una cultura legislativa comune all’interno dell’Unione.
Si tratta, dunque, di perseguire l’obiettivo di qualità all’interno di un percorso strutturato nel quale trovano un ideale bilanciamento tutti gli interessi coinvolti.
Azioni della Commissione
Al fine di migliorare la qualità delle proposte legislative, la Com-missione si propone di:
! definire norme minime di consultazione;
! analizzare l’impatto delle principali iniziative legislative e politiche;
! rafforzare la motivazione che correda le proposte legislative trami-te l’indicazione di cinque elementi: consultazioni effettuatrami-te e risul-tati ottenuti, valutazione d’impatto, giustificazione circa lo strumento proposto alla luce dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, implicazioni finanziarie;
! introdurre una clausola di riesame degli atti, affinchè la qualità della legislazione possa essere mantenuta anche nella fase del-l’applicazione.
Nei confronti del legislatore comunitario, per il monitoraggio del-l’adozione e dell’applicazione degli atti legislativi, la Commissione si propone di:
! fare un maggiore ricorso alla facoltà di ritirare le proposte legisla-tive qualora, col trascorrere del tempo, la proposta non rivesta più carattere di attualità, oppure gli emendamenti presentati da Con-siglio e Parlamento snaturino la stessa proposta;
! rafforzare il trattamento delle infrazioni e il controllo del recepimento.
Infine, per l’attuazione delle azioni di cui è direttamente respon-sabile, la Commissione si propone di :
! attivare una rete interna “Meglio legiferare” alla quale attribuire il compito di coordinare e monitorare il relativo Piano d’azione.
Azioni proposte al Parlamento Europeo e al Consiglio
Al fine di utilizzare in modo appropriato gli strumenti a disposizio-ne per legiferare, la Commissiodisposizio-ne propodisposizio-ne al Parlamento Europeo e al Consiglio le seguenti azioni:
! limitare le direttive agli aspetti essenziali della legislazione;
! ricorrere ad un uso più frequente della coregolamentazione, se-condo criteri pre-definiti.
Al fine di semplificare e ridurre la legislazione comunitaria:
! semplificare e ridurre il volume dell’acquis comunitario attraverso interventi di codificazione, rimaneggiamento, semplificazione de-gli atti.
Al fine di vigilare sulla qualità della legislazione adottata:
! adottare un accordo interistituzionale sull’analisi d’impatto degli emendamenti proposti dal Parlamento europeo e dal Consiglio, qualora essi comportino modifiche sostanziali alla proposta della Commissione, affinchè qualità e coerenza siano mantenute nel-l’ambito dell’intero ciclo legislativo.
Azioni proposte agli Stati
La Commissione propone agli Stati:
! la trasmissione delle notifiche nazionali degli atti di recepimento per via elettronica tramite un formulario unico;
! l’adozione di norme sulla consultazione e sulla valutazione d’im-patto, da adottarsi in caso di inserimento di valutazioni supple-mentari negli atti di recepimento delle direttive;
! la sottoposizione alla valutazione d’impatto dei progetti di legge nazionali da notificare alla Commissione.
Contestualmente, la Commissione afferma che gli Stati membri, sia a livello dei Governi che dei Parlamenti, hanno anch’essi un’impor-tante responsabilità politica per la semplificazione ed il miglioramento del contesto normativo.
Al di là di una loro azione in seno al Consiglio, essi hanno il com-pito di applicare, e ancora prima di recepire, la normativa comunitaria a livello nazionale.
Occorre, inoltre, una migliore applicazione della normativa sul piano pratico.
Gli Stati dovrebbero, infatti, razionalizzare le loro procedure inter-ne, ponendo in atto meccanismi che consentano, a monte del processo legislativo, un coinvolgimento delle loro amministrazioni (amministra-zioni centrali, regionali e locali incaricate del recepimento e dell’appli-cazione delle direttive).
Azioni volte alla creazione di una cultura legislativa comune nel-l’ambito dell’Unione
Al fine di creare nell’Unione una cultura legislativa comune, la Commissione propone le seguenti azioni:
! costituzione di una rete legislativa tra le istituzioni comunitarie e tra le stesse istituzioni comunitarie e gli Stati;
! valutazione annuale della qualità della regolamentazione;
! incremento dell’accessibilità alla legislazione da parte dei cittadini.
Il piano d’azione per Legiferare Meglio, qui riportato in forma estre-mamente sintetica, si trova a tutt’oggi in fase di attuazione, e deve esse-re letto alla luce delle attuali riforme politico-istituzionali, nonché del-l’impegno della Convenzione europea per ridefinire le basi costituzio-nali dell’Unione.
Risulta, dunque, evidente, quanto l’obiettivo di miglioramento e di semplificazione della legislazione comunitaria si ponga in stretta corre-lazione con gli analoghi obiettivi qualitativi perseguiti a livello nazionale e regionale.
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Consiglio regionale dell’Emilia-Romagna Finito di stampare nel mese di aprile 2003