RELAZIONE TRA POLITICHE ATTIVE E PASSIVE IN SPAGNA
1. Evoluzione storica della legislazione
1.1. La Spagna e la crisi
La crisi economico-finanziaria ha avuto in Spagna un impatto occupazionale assolutamente dirompente, tale da tradursi nel tasso di disoccupazione più alto in Europa, il 20,4%, a fronte di un
tasso medio del 9,9% (gennaio 2011)1, continuando a crescere, sino a raggiungere il 26,6% nel
novembre 2012, tasso secondo solo alla Grecia2
Il massiccio aumento della disoccupazione ha riguardato, nel quarto trimestre del 2010, circa 4.700.000 persone, attestandosi su valori simili a quelli prodottosi in occasione della crisi del mercato del lavoro spagnolo avvenuta tra il 1993 e il 1996
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Dal 2008 all’attuale situazione, i settori di attività maggiormente colpiti da un punto di vista occupazionale sono risultati essere quelli della costruzione, dell’industria manifatturiera, del commercio, e dei servizi di bar e ristorazione.
, per crescere preponderantemente sino ad oggi.
La recessione ha contribuito a rendere palesi le inefficienze già esistenti. In questo senso interviene il Real Decreto Ley (RDL) 3/2011 del 18 febbraio 2011, evidenziando la necessità non solo di apprestare soluzioni eccezionali e di emergenza, ma altresì di porre le basi per la costruzione di un sistema che possa reggere nel medio e nel lungo termine. In particolare tale regolamentazione è volta al miglioramento dell'occupabilità e alla riforma delle politiche attive di impiego, al fine di creare un nuovo modello economico e produttivo ed un mercato del lavoro più efficiente e di maggiore qualità.
Al di là di un intervento immediato e in ogni caso imprescindibile, il provvedimento legislativo auspica ad una visione di ampio respiro per contribuire a conformare "un modello economico e produttivo più adeguato alle necessità della società spagnola "4
Viene riconosciuta, in questo modo, la necessità di intervenire in maniera strutturale con scelte di politica economica. D'altra parte, l'espressione utilizzata è lasciata indeterminata al punto da farla sfumare inevitabilmente dalla centralità della riforma, per assumere una connotazione di dubbia sostanza. Cosa significasse veramente tale stessa espressione, e quale declinazione del modello economico e produttivo avesse in testa il Governo, avrebbe potuto emergere nel corso dei successivi mesi. Ma le elezioni del novembre 2011, confermando l'esito delle elezioni amministrative di qualche mese prima, sollevano il partito socialista dal compito di attuare le proprie riforme, che dovranno pertanto essere modellate dalla destra, in quanto vincitrice
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1 http://www.europarlamento24.eu/tasso-di-disoccupazione-in-lieve-calo-a-gennaio-2011/0,1254,72_ART_1385,00.html 2 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&language=en&pcode=teilm020&tableSelection=1&plugin=1
3 J. Gorelli Hernández, I Servizi per l’occupazione in Spagna: Dall’intermediazione al collegamento tra politiche attive e passive, in C. Lagala, M. D’Onghia, a cura di, Politiche di attivazione dei disoccupati in Europa, Ediesse, Roma, 2010, p 238.
schiacciante ed ora al potere. In questo passaggio, da allora ad oggi, pare non siano state davvero coinvolte le parti sociali nel tentativo di definizione del “modello” nei termini anzidetti, attraverso una concertazione dello stesso.
A tale proposito, il RDL 3/2011 richiama insistentemente il dialogo sociale: ripercorre le tappe del processo di coinvolgimento delle parti sociali e adotta disposizioni dichiaratamente aperte ad eventuali modifiche che si dovessero raggiungere tra sindacati ed associazioni.
L'inizio del 2011 vede l'adozione di un altro rilevante provvedimento legislativo, il RDL 1/2011 dell'11 febbraio, recante il titolo di “Misure urgenti per promuovere la transizione ad un impiego stabile e la riqualificazione professionale dei disoccupati”. Tale provvedimento costituisce un ulteriore tassello di attuazione del progetto contenuto nell'Accordo Sociale ed Economico per la crescita, l’impiego e la garanzia delle pensioni, sottoscritto il 2 febbraio 2011 tra parti sociali e Governo, a sua volta collegato all'accordo del 2010. L'accordo del 2 febbraio è raggiunto sotto la spinta delle pressioni europee e si rivela ben presto il catalizzatore di un generale malcontento nell'opinione pubblica. Le rimostranze dei cittadini convergono sulla riforma delle pensioni e sui cambiamenti in materia del licenziamento, e sono rese evidenti dagli esiti delle elezioni politiche amministrative del maggio 2011. Il malcontento proviene anche dal mondo sindacale, nonostante lo stesso abbia suggellato l'accordo con una firma sofferta e non proprio convinta. Potrebbe pertanto apparire una forzatura il richiamo, presente nel predetto accordo, alla Dichiarazione di Dialogo Sociale firmata nel luglio del 2008 dal Governo e dalle parti sociali, espressione comune di intendere il dialogo sociale quale modalità per rafforzare il sistema economico spagnolo. Si tratta pertanto di un coinvolgimento delle parti sociali più dichiarato e formale che sentito ed effettivo. L'Accordo 2 febbraio 2011 annuncia, tra le altre cose, la necessità di adottare una riforma delle politiche attive di impiego, con la previsione di programmi aventi una prospettiva duratura nel tempo nonché di interventi di carattere straordinario ed urgente per far fronte alla situazione congiunturale. Allo stesso tempo, il RDL 1/2011 constata come l’attuale momento necessiti in maniera improrogabile della promozione di un modello produttivo diverso, orientato ad una crescita economica robusta, sostenibile e che realizzi un maggiore impiego, promuovendo in tal modo quello stesso progetto di cui si accenna anche nel RDL 3/2011, ossia la creazione di un modello economico diverso.
Al di là delle dichiarazioni di principio, pare rilevante prestare attenzione alla nuova disciplina legale, alla prospettiva che regge i vari provvedimenti e all'avvio della loro implementazione, andando a cogliere la coerenza o meno con gli obiettivi posti dagli stessi.
Il Governo Zapatero, a cui si deve l'emanazione delle citate norme, si dichiara intento nell'elaborazione di una serie di riforme che possano rendere l’economia spagnola più resistente rispetto alle perturbazioni esterne e possano migliorare la competitività a medio e lungo termine, rafforzare i pilastri dello stato di benessere e generare più impiego.
La Spagna pertanto decide di mettere in campo, ribadendo il concetto in entrambe i provvedimenti menzionati, una strategia volta da un lato all'adozione di disposizioni di natura eccezionale con effetto nell'immediato, e dall'altro alla definizione delle basi per reindirizzare il proprio sistema economico: come essa decida di declinare tale progetto di sviluppo non è ancora dato sapere.
Nel febbraio del 2012 il neo-eletto Governo spagnolo vara un'ulteriore riforma del diritto del lavoro, che va ad aggiungere degli elementi rilevanti nella definizione del rapporto tra politiche
attive e politiche passive. In particolare, il dichiarato scopo costituzionale di raggiungimento del pieno impiego scompare nel testo del Real Decreto ley 2/2012 e viene sostituito, questa volta completamente, dal concetto di occupabilità. La recente riforma solleva dubbi di costituzionalità
riguardo a vari aspetti e da più parti. In particolare, evidente appare l'attacco frontale5 al
sindacato, alla contrattazione, e ai diritti del lavoratore, con violazione della Convenzioni OIL,
ratificate dalla Spagna, n 158 e n 1546. In tale contesto, le novità strettamente relative alle
politiche attive e passive vengono ridimensionate, in quanto non collocate in un contesto di sistema e non supportate da forti scelte e strategie di natura macroeconomica.
1.2. Dalla Costituzione Spagnola agli anni Novanta
La Costituzione Spagnola del 1978 prevede all'art. 41 il dovere, in capo ai poteri pubblici, di garantire un regime pubblico di prestazioni sociali, “soprattutto7” in caso di disoccupazione8
Da allora, il regime di sicurezza sociale è rivolto a tutti i cittadini, e non appare quindi vincolato necessariamente al lavoro salariato
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Il sistema di sostegno al reddito mediante l'intervento dell'indennità di disoccupazione ha pertanto un fondamento costituzionale, la cui collocazione si identifica nell’ambito dei principi di politica sociale ed economica (titolo I, capitolo III Cost. Spagnola). L'ubicazione del diritto alla sicurezza sociale nella Carta, per quanto non compaia tra i diritti fondamentali, non è tale da escludere l’importanza del riconoscimento costituzionale, che assicura la necessaria presenza del sistema di sicurezza sociale, senza che lo Stato possa sopprimerlo
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5 J. Aparicio Tovar, Una huelga necesaria frente a una reforma contralaboral e ilegítima, in in De La Fundación, Reflexiones sobre la Reforma laboral, n. 27, marzo 2012, Fundación 1 de Mayo, Centro Sindical de Estudios, Madrid.
. L’articolo 41 recita: “i poteri pubblici manterranno un regime pubblico di sicurezza sociale per tutti i cittadini, che garantisca
6 E. Lillo, “El stado español incumple compromisos internacionales con la Reforma Laboral”, in De La Fundación, Reflexiones sobre la Reforma laboral, n. 27, marzo 2012, Fundación 1 de Mayo, Centro Sindical de Estudios, Madrid.
7 Traducibile anche in “specialmente”.
8 Il riferimento costituzionale è ripreso nell’esposizione dei motivi della legge 45/2002 del 12 dicembre.
Tale legge prevede disposizioni di vario genere: relative alla compatibilità, per i lavoratori di età superiore ai 52 anni ed allo scopo di migliorare la situazione contributiva, di svolgere lavoro per conto terzi con il godimento del sussidio di disoccupazione; la possibilità per i disoccupati che decidano di costituire una società “anonima laboral” o costituirsi come soci lavoratori, di capitalizzare in un pagamento unico la loro prestazione, così come altra disposizione simile nel caso di inizio di attività autonoma; la percezione della prestazione di disoccupazione dalla cessazione del rapporto per licenziamento; si precisa il concetto di redditi incompatibili con il sussidio “assistenziale”; si amplia la protezione di particolari categorie di lavoratori, sia per quanto riguarda il godimento delle prestazioni di disoccupazione come del godimento di programmi di attivazione. La normativa ribadisce come il rapido inserimento dei disoccupati in un impiego sia importante non solo direttamente per gli stessi ma altresì per il corretto funzionamento del mercato del lavoro. Ancora, nell’esposizione dei motivi, la legge 45/2002 ricorda come sia essenziale, ai fini della realizzazione dei suddetti obiettivi, dotare i Servizi Pubblici di Impiego con le risorse umane e materiali sufficienti.
9 A. Martín Valverde, F. Rodrígues, S. Gutiérrez, J. García Murcia, Derecho del Trabajo, Editorial Tecnos, Madrid 2010, p 63. Inizialmente il sistema di Sicurezza Sociale era in effetti destinato esclusivamente ai lavoratori salariati, per la copertura dei rischi derivanti dal lavoro. A seguito della Seconda Guerra Mondiale, si assiste ad una generalizzazione della protezione in favore di tutti i cittadini.
l’assistenza e le prestazioni sociali sufficienti nel caso in cui si versi in uno stato di necessità, soprattutto la disoccupazione...11
La Carta costituzionale contiene inoltre altri articoli che specificano ulteriormente il contenuto del sistema di sicurezza sociale, dandone varie declinazioni (salute, protezione famiglia, pensioni, ecc), che non costituiscono oggetto di questo studio.
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Il Sistema di Protezione Sociale spagnolo si fonda su tre pilastri fondamentali: il Servizio Pubblico di Salute, che tutela la salute ed è universale;
il Sistema di Sicurezza Sociale, che tutela la sicurezza economica, ed è di competenza
esclusiva dello Stato. Ad esso inerisce:
◦ il livello contributivo, come rendita di sostituzione;
◦ il livello non contributivo, o assistenziale, come rendita di compensazione, che, in
realtà, protegge coloro che hanno contribuito, ma non in maniera sufficiente12
l'Assistenza Sociale, che garantisce la rendita di sussistenza dinanzi a determinate situazioni di necessità. È come una terza maglia di protezione, è di competenza esclusiva delle Comunità Autonome, e dipende dalla disponibilità delle risorse esistenti.
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E' altresì interessante notare come nella sua interezza il modello costituzionale di sicurezza sociale spagnolo si caratterizzi da una continuità rispetto al sistema pre-costituzionale. Gli elementi principali dell'impianto identificano la sicurezza sociale tra le funzioni dello Stato, riconoscendone un ambito di applicazione universale (a tutti i cittadini, non solo ai lavoratori). Altri aspetti fondamentali del sistema riguardano il principio di generalità obiettiva, per il quale l'intervento di sicurezza sociale si produce a fronte di determinate situazioni di necessità, nonché il principio di
sufficienza della prestazione, che soffre inevitabilmente dei condizionamenti della finanza
pubblica, dello sviluppo economico e del contesto politico e sociale13
Tra i principi costituzionali a fondamento della politica sociale ed economica, un ruolo cruciale è riservato al dovere dello Stato spagnolo di orientare la politica pubblica al pieno impiego e di mantenere un sistema di sicurezza sociale
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L'art. 53, c. 3, afferma come il riconoscimento, il rispetto e la protezione di questi principi, inseriti nel capitolo III, deve informare la legislazione positiva, la pratica giudiziale e l'attuazione dei poteri pubblici. Una norma contraria ad essi incorre inevitabilmente in una pronuncia di incostituzionalità
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Ciò ci permette di comprendere maggiormente le connessioni tra le politiche passive ed attive, nonché il ruolo della politica di impiego. A tal proposito, in particolare l'art 40, c.1 Cost. Spagnola afferma come i poteri pubblici dovranno realizzare una politica orientata al pieno impiego,
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11 Traduzione a cura della sottoscritta.
12 J. F. Blasco Lahoz, J. López Gandía, Curso de seguridad social, Tirant lo Blanch, Valencia, 2011, p. 472. Negli anni il legislatore ha attribuito sempre maggiore importanza a questo livello che, più che complementare, si sta configurando come il nucleo della prestazione, soprattutto a seguito della precarizzazione del mercato del lavoro e dell'aumento della disoccupazione di lunga durata. Per quanto riguarda l'impianto del modello costituzionale di sicurezza sociale, si veda p. 45 e seg., mentre per quanto riguarda i due livelli di protezione nel caso di disoccupazione si vedano p. 455 e seg., p. 472 e seg. e p. 485 e seg.
13 C. Ruis Viñals (coord..), Políticas sociolaborales, Editorial Uoc, Barcelona, 2004, La incidencia de las políticas sociolaborales en la Seguridad Social, Consuelo Chacarterui Jávega, Francisco Andrés Valle Muñoz.
14 A. Monoya Melgar, Derecho de Trabajo, Editorial Tecnos, Madrid, 2010, p. 94. 15 Legge organica del potere giudiziale, L 6/1985 del 1 luglio, art. 5.
sviluppare una politica che garantisca la formazione e il riadattamento/conversione professionale, e che garantisca le condizioni fondamentali nel lavoro (sicurezza e igiene, riposo necessario, ferie retribuite.., c. 2).
Dal periodo costituzionale ad oggi, il sistema spagnolo di sicurezza sociale ha subito un’inevitabile evoluzione. In particolare, nel corso degli anni Ottanta due sono gli aspetti salienti da considerare: per quanto concerne l'aspetto di sostegno alla disoccupazione, la pesante situazione occupazionale porta a restringere la portata del sussidio ed a inasprire i requisiti di accesso alla stessa (l. 51/1980; parzialmente modificata dalla l. 31/1984). Sul fronte dell'inserimento di taluni elementi di politica attiva, nel 1985 il Governo spagnolo adotta il primo Plan Nacional de Inserción
y Formación Profesional, che tenta di collegare l'addestramento con l'esperienza lavorativa e
l'integrazione occupazionale per i giovani. In quegli stessi anni compaiono anche le prime politiche di supporto e incentivo alla creazione di lavoro autonomo, sviluppate attraverso accordi tra l'INEM e le amministrazioni sociali. Per la prima volta, accedere ai benefici e promuovere l'occupazione
erano fatti dipendere da un comportamento attivo del disoccupato in cerca di lavoro16
Con l'inizio degli anni 90 prosegue la regolazione restrittiva delle condizioni di accesso al sostegno, soprattutto per evitare le frodi ed in considerazione dell'allargamento della spesa pubblica, (l. n. 22/1992 e Rdl del maggio 2002), confermando la progressiva riduzione della spesa nell’ambito della protezione sociale, ma anche del sistema pensionistico. In particolare le riforme del 1992 e del 1993 delle prestazioni di disoccupazione comportano un importante taglio alla prestazione contributiva per disoccupazione. Sino a quel momento la prestazione assistenziale di disoccupazione cresce per subire ben presto una decisa inversione di tendenza. Nel 1994 la percentuale di disoccupati sale sino al 24% ed il governo interviene con una riforma volta a flessibilizzare e deregolamentare ulteriormente il mercato del lavoro
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Un'importante riforma in materia è costituita dalla legge Generale di Sicurezza Sociale (LGSS) RDL 1/1994 del 20 giugno, che si compone di tre titoli: nel primo si rinvengono le norme generali del sistema di sicurezza sociale; il secondo regola il regime generale applicato ai lavoratori subordinati e tratta degli eventi del sistema generale, come la maternità, incapacità temporale, le prestazioni famigliari, ecc.; il terzo regola la materia inerente allo stato di disoccupazione. Quest’ultimo titolo
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16 L. Gavira, Integrated approaches to active welfare and employment policies, European Foundation for Improvement of Living and Working Conditions, 2002, p. 4.
è definito dalla nuova normativa come la condizione di colui il quale “potendo e
17 R. Ballester, European Employment Strategy and Spanish Labour Market Policies, Jordasas de Economía Laborar, Working Papers. Department of Economics, University of Girona, Num. 14, pp. 1-31, 2005, p. 13.
18 L'art. 208 della Legge generale di Sicurezza Sociale, RDL 1/1994, individua i casi che danno luogo allo stato di disoccupazione: Art. 208
Situación legal de desempleo.
1. Se encontrarán en situación legal de desempleo los trabajadores que estén incluidos en alguno de los siguientes supuestos:
1. Cuando se extinga su relación laboral:
a) En virtud de expediente de regulación de empleo.
b) Por muerte, jubilación o incapacidad del empresario individual, cuando determinen la extinción del contrato de trabajo.
c) Por despido procedente o improcedente. En el caso de despido procedente será necesaria sentencia del orden jurisdiccional social.
d) Por despido basado en causas objetivas.
e) Por resolución voluntaria por parte del trabajador, en los supuestos previstos en los artículos 40, 41.3 y 50 del Estatuto de los Trabajadores.
desiderando lavorare, perda il proprio impiego, o veda ridotta la propria giornata ordinaria di lavoro”19
Ne consegue il riconoscimento della relativa prestazione di sostegno quale espressione del principio contenuto nel già citato art. 41 Cost. Spagnola
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In Spagna esiste un solo tipo di ammortizzatore sociale, la disoccupazione, che opera sia in caso di cessazione che di sospensione dell’attività lavorativa.
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Come accennato, la protezione contro la disoccupazione si struttura su due livelli, (anche se oggi si potrebbe dire tre, considerando i nuovi strumenti creati ad hoc per il periodo di crisi), quello contributivo e quello assistenziale21
L'accesso all'indennità prevista dal livello contributivo spetta solo ai lavoratori che abbiano pagato un numero minimo di contributi negli ultimi 6 anni e costituisce una prestazione sostitutiva del reddito salariale.
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Il livello assistenziale spetta in casi specifici, nel caso di esaurimento della prestazione contributiva ed in presenza di particolari requisiti indicati dalla normativa22, oppure quando, sempre a fronte di requisiti determinati dalla legge, il disoccupato non abbia potuto accedere al livello contributivo23
f) Por expiración del tiempo convenido o realización de la obra o servicio objeto del contrato, siempre que dichas causas no hayan actuado por denuncia del trabajador.
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g) Por resolución de la relación laboral, durante el período de prueba, a instancia del empresario, siempre que la extinción de la relación laboral anterior se hubiera debido a alguno de los supuestos contemplados en este apartado, o haya transcurrido un plazo de tres meses desde dicha extinción o desde la sentencia que declaró el despido procedente.
2. Cuando se suspenda su relación laboral en virtud de expediente de regulación de empleo.
3. Cuando se reduzca en una tercera parte, al menos, la jornada de trabajo, en los términos que se establezcan reglamentariamente.
4. Cuando los trabajadores fijos de carácter discontinuo carezcan de ocupación efectiva, en los términos que se establezcan reglamentariamente.
5. Cuando los trabajadores retornen a España por extinguírseles la relación laboral en el país extranjero, siempre que no obtengan prestación por desempleo en dicho país y acrediten cotización suficiente antes de salir de España.
2. No se considerará en situación legal de desempleo a los trabajadores que se encuentren en los siguientes supuestos:
1. Cuando cesen voluntariamente en el trabajo, salvo lo previsto en el apartado 1.1.e) de este artículo.
2. Cuando hayan sido despedidos y no reclamen en tiempo y forma oportunos contra la decisión empresarial, salvo lo previsto en el apartado 1.1.d) de este artículo.
3. Cuando, declarado improcedente o nulo el despido por sentencia firme y comunicada por el empleador la fecha de reincorporación al trabajo, no se ejerza tal derecho por parte del trabajador o no se hiciere uso, en su caso, de las acciones previstas en el artículo 276 (*) de la Ley de Procedimiento Laboral.
4. Cuando no hayan solicitado el reingreso al puesto de trabajo en los casos y plazos establecidos en la legislación vigente.
(*) Hoy
19 Secondo quanto disposto dall'art. 203 Legge generale di Sicurezza Sociale, RDL 1/1994, del 20 giugno, BOE del 29 giugno. Traduzione a cura dell'autrice.
20 Articolo 41 Costituzione Spagnola. I pubblici poteri manterranno un regime pubblico di Previdenza Sociale per tutti i cittadini, che garantisca l’assistenza e prestazioni sociali sufficienti di fronte a situazioni di bisogno, specialmente in caso di disoccupazione. L’assistenza e le prestazioni complementari saranno libere.
21 J. F. Blasco Lahoz, J. López Gandía, Curso de seguridad social, Tirant lo Blanch, Valencia, 2011, p. 485.