Il caso Ryanair: il riavvicinamento delle posizioni di Corte e Tribunale

Il caso Ryanair210 rappresenta la prima applicazione, da parte del Tribunale, della giurisprudenza TGI della Corte. Come si osserverà, il Tribunale effettua una trasposizione estremamente rigorosa dei principi affermati dalla Corte,

208 D.DERO-BUGNY, Accès aux documents des institutions, cit., p. 494.

209 D.ADAMSKI, Approximating a workable compromise on access to official documents: the 2011

developments in the European Courts, cit., p. 526.

210 Si tratta della sentenza Trib. 9 dicembre 2010, cause riunite da 494/08 a 500/08 e T-509/08, Ryanair c. Commissione. Per un commento alla sentenza si vedano: B.DRIESSEN, Public

and Privileged Access: a Case of Judicial Legislation. Comment on T-494/08 to T-500/08 and T-509/08, cit., p. 387 ss.; G.GODDIN, The Ryanair Judgment on Transparency: A First Step towards Reconciling

the Case Law of the General Court and the Court of Justice, in Journal Eur. Comp. Law & Practice, 2011, p. 235 ss.; G.MUGUET-POULLENNEC, “ides d État et accès aux documents: les premières suites de l arrêt TGI, in Rev. Lamy Concurrence, 2011, p. 82 ss.

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discostandosi in tal modo dalla posizione più garantista per i richiedenti accesso che ha invece sostenuto nella sentenza di primo grado nel caso TGI, poi annullata dalla Corte.

Sotto tale profilo, occorre osservare che lo svolgimento del giudizio Ryanair è stato appositamente sospeso nell aprile , in attesa della decisione della Corte sul caso TGI, sul presupposto che entrambe le controversie – vertenti sull eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine ex art. 4, par. 2, 3° trattino, del reg. (CE) n. 1049/2001 – sollevassero identiche questioni interpretative. La trattazione della causa Ryanair è stata ripresa solo dopo la sentenza della Corte resa nel caso TGI e le parti sono state invitate a presentare le loro osservazioni sulla sentenza TGI e sulle sue conseguenze nella controversia

Ryanair, ancora pendente, che le vedeva coinvolte.

La vicenda trae origine da una serie di denunce ricevute dalla Commissione in merito a presunti aiuti di Stato concessi alla società Ryanair Ltd Ryanair da vari gestori di aeroporti in Danimarca, Italia, Germania, Finlandia e Slovacchia. La Commissione, dopo aver avviato procedure di indagine formale per ognuno di tali casi, pubblicava una sintesi delle decisioni adottate nella Gazzetta Ufficiale dell Unione europea.

Nel giugno 2008, la Ryanair presentava domanda alla Commissione, con richieste distinte per ciascuna procedura di indagine, per ottenere, in forza del reg. (CE) n. 1049/2001, l accesso ai fascicoli relativi ai presunti aiuti (complessivamente, si trattava di otto domande di accesso per un totale di quasi 400 documenti). In particolare, la Ryanair chiedeva di accedere alle denunce ricevute dalla Commissione, ai commenti trasmessi da terzi, agli scambi di corrispondenza tra Commissione, Stati membri interessati e gestori degli aeroporti, ai documenti forniti alla Commissione da Stati membri e gestori degli aeroporti, nonché a tutti gli altri documenti contenuti nei fascicoli della Commissione, ivi incluse le analisi, gli studi, le indagini e le conclusioni della Commissione che avevano condotto l istituzione alla decisione di avviare i procedimenti di indagine formale.

La Commissione, con risposte distinte per ogni indagine, negava l accesso ai documenti richiesti dalla Ryanair, ad eccezione delle decisioni di avviare i procedimenti di indagine formale, per come pubblicate nella Gazzetta Ufficiale.

La Ryanair presentava allora una domanda confermativa, al fine di indurre la Commissione a riconsiderare i dinieghi di accesso.

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La Commissione, tuttavia, confermava tali dinieghi con alcune marginali eccezioni, in forza delle quali veniva consentito alla Ryanair di prendere visione di alcune richieste di proroga del termine presentate dagli Stati membri e delle rispettive risposte della Commissione. La Commissione adduceva, a fondamento del rifiuto di concedere l accesso, la circostanza che i documenti richiesti erano coperti dalle eccezioni al diritto di accesso previste dal reg. (CE) n. 1049/2001 e, in particolare, dall eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine ex art. 4, par. 2, 3° trattino211. La Commissione precisava, inoltre, di non ravvisare la sussistenza di alcun interesse pubblico prevalente atto a giustificare la divulgazione dei documenti richiesti e di non poter concedere nemmeno un accesso parziale ai medesimi, in quanto interamente coperti dalle eccezioni.

Nel novembre 2008, la Ryanair presentava diversi ricorsi, poi riuniti dal Tribunale, diretti a contestare la legittimità delle decisioni di diniego di accesso della Commissione.

La Ryanair riproponeva parte delle censure già esposte dall impresa TGI nel caso precedentemente esaminato e sosteneva, in particolare, che il diritto di accesso ai sensi del reg. (CE) n. 1049/2001 avrebbe dovuto consentire la divulgazione di un fascicolo di indagine anche a soggetti, quali il beneficiario degli aiuti, diversi dallo Stato membro responsabile dell erogazione dell aiuto.

La Ryanair contestava, altresì, che la Commissione si era limitata ad effettuare un esame globale ed astratto delle domande di accesso, senza fare riferimento al contenuto dei documenti richiesti (alcuni dei quali, secondo la ricorrente, sarebbero stati divulgabili senza minare il clima di fiducia nello svolgimento delle indagini212) e senza che sussistesse alcuna particolare circostanza atta a giustificare l assenza di un esame specifico e concreto delle richieste. A tale ultimo riguardo, la ricorrente riteneva che non costituisse circostanza eccezionale nemmeno il fatto che l indagine fosse ancora in corso al momento della presentazione della richiesta di accesso.

211 La Commissione invocava anche le eccezioni previste dagli artt. 4, par. 3, co. 1 (tutela del processo decisionale prima dell adozione di una decisione , , par. , ° trattino tutela degli interessi commerciali), 4, par. 3, co. 2 (tutela del processo decisionale a seguito dell adozione di una decisione , , par. , ° trattino tutela delle consulenze legali . Tuttavia, il Tribunale esamina solo le argomentazioni vertenti sull eccezione prevista a tutela degli obiettivi delle attività di indagine e ritiene di non dover procedere all esame delle altre eccezioni invocate dalla Commissione, sostenendo che, nel caso in esame, la tutela degli obiettivi delle attività di indagine copre già la totalità dei documenti richiesti dalla Ryanair ed è pertanto sufficiente di per sé a sorreggere il diniego di accesso ai fascicoli di indagine.

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Inoltre, secondo la Ryanair, la presunzione generale di riservatezza non era applicabile ai documenti interni della Commissione.

Infine, la Ryanair sosteneva l esistenza di due ragioni interesse pubblico prevalente alla divulgazione: da un lato, i diritti fondamentali della difesa e dell accesso a procedure amministrative eque; dall altro il principio della trasparenza e del più ampio accesso possibile espresso dal reg. (CE) 1049/2001. In particolare, la ricorrente affermava che la divulgazione dei documenti richiesti avrebbe giovato – e non pregiudicato – gli obiettivi delle attività di indagine, consentendo alle parti diverse dallo Stato membro di disporre delle informazioni in possesso della Commissione per presentare le loro osservazioni.

Il Tribunale afferma anzitutto che, ai fini dell interpretazione dell eccezione relativa alla tutela delle attività di indagine, «si deve tener conto della circostanza che

gli interessati diversi dallo Stato membro coinvolto nei procedimenti di controllo degli aiuti di Stato non hanno il diritto di consultare i documenti del fascicolo amministrativo della Commissione e, pertanto, occorre riconoscere l esistenza di una presunzione generale in base alla quale la divulgazione dei documenti del fascicolo amministrativo pregiudicherebbe, in linea di principio, la tutela degli obiettivi delle attività di indagine» (pt. 70). Ne consegue, secondo il Tribunale, che la Commissione può «negare

l accesso a tutti i documenti afferenti al procedimento di controllo degli aiuti di Stato, e ciò senza procedere previamente ad un esame specifico e concreto di tali documenti» (pt. 71).

Così statuendo, il Tribunale si uniforma all interpretazione resa dalla Corte nella sentenza TGI e, così come in quest ultima, il giudice di prime cure sceglie di non riproporre il passaggio della pronuncia Svezia e Turco secondo cui la possibilità di avvalersi della presunzione generale di riservatezza non fa comunque venir meno in capo all istituzione destinataria della richiesta di accesso l obbligo di «verificare in ogni singolo caso se le considerazioni di ordine generale

normalmente valide per un determinato tipo di documenti possano essere effettivamente applicate al particolare documento di cui sia chiesta la divulgazione»213.

Il Tribunale si uniforma alla giurisprudenza TGI della Corte anche ove riconosce che la presunzione generale «non esclude il diritto per i detti interessati di

dimostrare che un dato documento di cui viene chiesta la divulgazione non rientra nella detta presunzione o che sussiste un interesse pubblico prevalente atto a giustificare la divulgazione del documento in questione» (pt. 72). Viene dunque confermata

213 Corte giust. 1° luglio 2008, cause riunite C-39/05 P e C-52/05 P, Svezia e Turco c.

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l inversione dell onere della prova, che determina, come già osservato, una sorta di probatio diabolica per il richiedente accesso. Tale prova, come si osserverà a breve, non è stata superata neanche nel caso di specie da parte della ricorrente.

La peculiarità del caso Ryanair rispetto al caso TGI risiede nella circostanza che le domande di accesso della Ryanair, pur presupponendo la divulgazione di un volume di documenti decisamente ampio, sono formulate in modo più preciso e circostanziato rispetto alla domanda presentata dall impresa TGI. In particolare, la Ryanair compie un attività di identificazione e di classificazione dei documenti in categorie, in funzione del loro contenuto, e indica taluni documenti divulgabili senza pregiudizio agli obiettivi delle attività di indagine, in ragione del loro carattere meramente amministrativo. Tuttavia, il Tribunale ritiene tale circostanza del tutto inconferente e sostiene l applicabilità della presunzione generale a tutti i documenti del fascicolo nella loro interezza, poiché «le domande presentate dalla

ricorrente riguardano, in realtà, l insieme dei fascicoli amministrativi relativi alle procedure di controllo dei presunti aiuti di Stato concessi da diversi gestori di aeroporti. Pertanto, in linea di principio, i documenti richiesti sono coperti dalla presunzione generale» (pt. 73). “pplicandosi all intero fascicolo amministrativo, ne consegue che la presunzione generale copre anche i documenti interni della Commissione. Ciò trova conferma, secondo l impianto motivazionale del Tribunale, nella circostanza che, «nella sentenza Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau, la Corte

ha applicato la presunzione generale a fascicoli amministrativi che contenevano documenti interni della Commissione» (pt. 74).

Dunque, anche nella pronuncia in commento la presunzione generale di non divulgabilità viene configurata in termini ampi e rafforzati, che la rendono praticamente insormontabile. Difatti, come anticipato, il Tribunale ritiene che la Ryanair non abbia dimostrato alcuna circostanza atta ad escludere la presunzione generale (pt. 78), nemmeno per i documenti da essa identificati espressamente ed individualmente214, e che non abbia provato nemmeno la sussistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione. Il Tribunale giudica «troppo vaghe

e generiche» le argomentazioni della ricorrente (pt. 77 e pt. 82) e respinge l argomento secondo cui i diritti della difesa giustificherebbero la divulgazione dei documenti, ribadendo il tradizionale orientamento secondo cui i soggetti diversi dallo Stato membro coinvolto nel procedimento di indagine non sono

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parti e, pertanto, non godono dei diritti procedurali, tra cui il diritto di accesso al fascicolo (pt. 81)215.

Anche con riferimento alla mancata concessione di un accesso parziale alla Ryanair, la valutazione del Tribunale si rivela estremamente rigorosa. Secondo il Tribunale, siccome la ricorrente «si limita ad affermare, per talune categorie di

documenti, che essi contengono necessariamente passaggi che sarebbe possibile divulgare senza nuocere alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine» (pt. 88), ne deriva che, «per determinati documenti, non dimostra che una parte di essi non era coperta dalla

presunzione generale» (pt. 89). Da ciò si evince, per il Tribunale, che «i documenti

sono integralmente coperti dalla presunzione generale e che dunque l argomento tratto dalla violazione del principio di proporzionalità è inconferente» (pt. 90).

In conclusione, con la sentenza Ryanair si assiste ad un allineamento delle posizioni di Tribunale e Corte, prima antitetiche nel caso TGI. Tale passaggio si attua attraverso un abbandono, da parte del Tribunale, di una posizione maggiormente garantista per il diritto di accesso al fascicolo, che lascia spazio ad una tendenza più intransigente, con la quale, da un lato, si addossa sul richiedente accesso un onere della prova sostanzialmente insormontabile e, dall altro, si consente alla Commissione di ricorrere in modo agevole alle presunzioni generali di riservatezza, a copertura di tutti i documenti del fascicolo di indagine e senza un onere motivazionale che obblighi l istituzione a tener conto del contenuto degli specifici documenti volta per volta richiesti. Una simile interpretazione rende del tutto irrilevante la circostanza che, come nel caso di specie, la domanda di accesso sia formulata in maniera più puntuale (per quanto il volume dei documenti richiesti da Ryanair sia comunque significativo) o che il richiedente accesso

215 B.DRIESSEN, Public and Privileged Access: a Case of Judicial Legislation. Comment on

T-494/08 to T-500/08 and T-509/08, cit., pp. 389-390 ove l “. afferma che «the Court does this under reference to the case law concerning the rights of defence in State aid procedures. It could, however, also have pointed out that Ryanair s interest in the contested documents was hardly that of a concerned citizen, but much more that of an interested party. In Sison [Corte giust. 1 febbario 2007, causa C-266/05 P] the ECJ, back in 2005, already ruled that the Public “ccess Regulation is not intended to lay down rules designed to protect the particular interest which a specific individual may have in gaining access to a document. The […] Court of First Instance further clarified that this holds true even when a private party wishes to acquire documents for the purposes of a separate legal proceeding. It is therefore not surprising that Ryanair s private interest is not recognized as an overriding public interes» e, inoltre, sostiene che: «even if one accepts that Ryanair had in reality a private interest in acquiring access to the documents concerned, the Courts catch in their net also those third parties that might, for reasons of genuine civic concern, be interested to know how taxpayers money is spent».

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individui categorie di documenti o identifichi singoli specifici documenti che, in ragione del loro contenuto, possono a suo giudizio essere divulgati senza pregiudizio per gli obiettivi delle attività di indagine.

3.3 Il caso Navigazione Libera del Golfo (NLG): la diversa soluzione