Il Codice Urbani è stato introdotto nel nostro ordinamento con il d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, sulla base della delega contenuta nell’articolo 10 della legge n. 137/2002.
Il Codice costituisce la diretta attuazione dell’articolo 9 della Costituzione, ai sensi del quale la Repubblica Italiana “tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della nazione”.
L’introduzione del nuovo testo normativo abroga completamente il d.lgs. n 490/1999, ovvero il Testo Unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali ed ambientali, e pone definitivamente ordine nella difficile materia connessa alla tutela paesaggistica, dettando una disciplina unitaria e sistematica.
Sicuramente il Codice rappresenta l'applicazione della Convenzione Europea, anche se il concetto di paesaggio inserito nel Codice si discosta parzialmente da quello contenuto nella Convenzione. L’art 131 del Codice Urbani accentua sì la dimensione culturale del paesaggio, ma i suoi contenuti normativi, pur riferendosi alla Convenzione, se ne discostano laddove al paesaggio viene riconosciuto il valore di patrimonio culturale da tutelare “come una parte di territorio caratterizzato dalle interrelazioni fra l’uomo e la
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natura”106
. Pertanto, la normativa intende promuovere la globalità del paesaggio, comprensivo di paesaggi eccezionali, della vita quotidiana e di quelli degradati, ma esprime la volontà del legislatore di indirizzare l’azione del Ministero dei Beni e delle Attività culturali prioritariamente, verso la tutela del patrimonio culturale, inteso come insieme di:
1. i beni culturali, ossia le “cose immobili e mobili che, ai sensi degli articolo 10 e 11, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e le altre cose individuate dalla legge o in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà”;
2. i beni paesaggistici, ovvero gli “immobili e aree indicati dall’articolo 134, costituenti espressione dei valori storici, culturali, naturali, morfogici ed estetici del territorio, e gli altri beni individuati dalla legge o in base alla legge".
Una parte della dottrina107 è molto critica in relazione ai contenuti del nuovo articolo 131, successivo alle modifiche del decreto correttivo del 2008. L’eliminazione della scissione fra beni paesaggistici e paesaggio, ha condotto a formulare ulteriori concetti per definire meglio la locuzione generale di paesaggio.
In particolare è da condividere la suddivisione proposta E. Buoso 108 in:
106 Prima della modifica ad opera del decreto correttivo 63/2008, per paesaggio dovevano intendersi quelle parti di territorio con i caratteri distintivi che derivavano dalla natura, dalla storia umana e dalle interrelazioni reciproche.
107 AMOROSINO A, La governance e la tutela del paesaggio fra Stato e Regioni dopo il secondo decreto correttivo del Codice dei beni culturali e del paesaggio in Rivista giuridica urbanistica 1-2/2009, pagg 103-104; BOSCOLO E, in Appunti sulla nozione giuridica di paesaggio identitario in Urb.App n 7/2008, pag 798. 108 La suddivisione è riporta nel suo saggio “Appunti sulla nozione giuridica di paesaggio identitario”in Urb.App n7/2008 e trova concorde S.Amorosino, il quale la ripropone nel suo saggio La governance e la tutela del paesaggio fra Stato e
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a paesaggio – identità, nel quale si riconoscono le collettività ;
b paesaggio storico–culturale, come contesto fisico che racchiude i segni della storia.
Il riferimento109 all’ambito nazionale ripreso dal secondo comma dell’articolo, porterebbe a pensare che lo Stato tuteli solamente il paesaggio espressivo di identità nazionale, oggetto dei beni vincolati in vario modo; il motivo di pensare ciò, deriva anche dal testo della Relazione illustrativa al Codice110. Tale posizione viene smentita dalla dottrina stessa111 con due argomentazioni.
La prima argomentazione concerne l’art 131, c 3, che enuncia come lo Stato abbia la potestà esclusiva sulla tutela del paesaggio, ovvero se ne occupa in quella parte che acquista rilievo nazionale. Per le restanti aree sono dettati principi e disciplina dal Codice stesso che anche le Regioni dovrebbero applicare. Anche la Regione stessa può adottare provvedimenti con finalità di tutela.
Secondo l’opinione della studiosa di Buoso, dovranno essere soddisfatte quattro condizioni112:
Regioni dopo il secondo decreto correttivo del Codice dei beni culturali e del paesaggio in Rivista giuridica urbanistica 1-2/2009, pag 103.
109 AMOROSINO S, La governance e la tutela del paesaggio fra Stato e Regioni dopo il secondo decreto correttivo del Codice dei beni culturali e del paesaggio in Rivista giuridica urbanistica 1-2/2009, pag 104.
110 “[a]gli ambiti territoriali di più spiccata valenza paesaggistica “nazionale” si impone altresì la necessità, in un panorama istituzionale in cui coesistono, intrecciate attribuzioni e funzioni diverse, di un livello di governo unitario, che può essere assicurato anche in deroga all’ordinario assetto delle competenze istituzionali nella specifica materia, e che trova il suo fondamento, in via di principio, nella proclamazione di unità e indivisibilità della Repubblica, ed è il solo grado di assicurare una gestione di detti ambiti coerente con le esigenze di conservare i tratti che costituiscono l’elemento caratterizzante il territorio nazionale”.
111 AMOROSINO S, La governance e la tutela del paesaggio fra Stato e Regioni dopo il secondo decreto correttivo del Codice dei beni culturali e del paesaggio in Rivista giuridica urbanistica 1-2/2009, pagg 102-103.
112 BUOSO E in Riflessioni sulla ridefinizione dei ruoli di Stato e Regioni dopo la modifica al Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al d.lgs 63 del 2008: le competenze legislative e le funzioni amministrative in materia di paesaggio, in Riv giur urb., pag 125.
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emanazione delle norme all’interno della competenza regionale;
realizzazione degli interessi unitari;
modificazione degli standard di protezioni stabiliti dalla disciplina statale non consentita però in peius;
coordinamento con i diversi interessi costituzionali.
La seconda condizione è di tipo culturale: il paesaggio è un continuum, un tessuto unitario, nel quale alcune parti possono avere minore rilevanza, e necessitare di una tutela meno incisiva, ed altre possono avere qualità o valenza identitaria maggiore.
E’ il piano paesaggistico che fa da giudice, individuando le aree che, per la loro qualità paesaggistica, si pongono al di sopra di altre, e assoggettandole ad una disciplina coerente113.
Il paesaggio è visto come espressivo di identità ed è distinto, perché più ampio, dai beni paesaggistici 114.