Tema della riorganizzazione dell'assetto istituzionale e dei metodi di gestione dei Servizi pubblici per l'impiego è stato affrontato in diversi Paesi, europei e non.
Il VI Rapporto elaborato nella 81 esima Conferenza internazionale del lavoro del 1994, divenuta base giuridica Convenzione OIL n.181 del 1997, suggerisce l'adozione di un sistema di compresenza pubblico- privato capace di generare un processo virtuoso.
La Comunità Europea ha colto l'interesse generale in materia, e ha
dato avvio, con il trattato di Amsterdam, alla "strategia coordinata per
l'occupazione", riconoscendo un ruolo fondamentale ai SPI nell'ambito della nuova strategia di lotta alla disoccupazione, richiedendo l'allineamento dei Paesi membri. Le riforme di adeguamento hanno riguardato due settori principali d'intervento cioè: l'ampliamento del mercato ai privati, mediante il superamento del monopolio pubblico e la ristrutturazione delle forme di organizzazione e di funzionamento delle istituzioni, basata sul decentramento e sul servizio orientato al cliente.
In Italia, la L.15 marzo 1997 n. 59, sul "conferimento di funzioni e compiti alle Regioni ed Enti locali per la riforma della Pubblica
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Amministrazione e la semplificazione amministrativa", annovera, tra le funzioni che lo Stato delega alle Regioni, quelle in materia di mercato del lavoro, per unificare a livello regionale l'orientamento, la formazione e il collocamento, organizzando un servizio pubblico che possa concretamente occuparsi della tutela del lavoratore nell'affrontare il mercato del lavoro. Le funzioni di gestione attiva del mercato del lavoro vengono così delegate alle Regioni, e da queste alle Province e ad altri Enti locali, in base al principio di sussidiarietà, con il fine prioritario di rendere più flessibili i servizi.
A seguito della legge delega, è stato approvato il D.lgs 23 dicembre 1997 n. 469, ("Decreto Montecchi"), che prevede il conferimento alle Regioni e agli altri Enti locali delle funzioni e dei compiti relativi al collocamento e alle politiche del lavoro, prima gestiti dal Ministero del Lavoro, e stabilisce i criteri cui le Regioni dovranno attenersi per riorganizzare il sistema per l'impiego, le nuove funzioni e i nuovi organismi strumentali. Lo Stato si riserva un ruolo generale di indirizzo, promozione, coordinamento e vigilanza. L'obiettivo è l'integrazione tra servizi per l'impiego, politiche attive del lavoro e politiche formative, riconoscendo ampie competenze a Regioni, Province ed Enti locali. Alle
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Regioni spetta il ruolo di legislazione, di organizzazione amministrativa, di programmazione, di valutazione e di controllo dei servizi per l'impiego, mentre alle Province quello di erogazione dei servizi sul territorio e quello di raccordo con gli altri Enti locali.
L'art. 4 prevede la sostituzione degli esistenti uffici periferici facenti capo al Ministero del lavoro con una struttura piramidale basata su quattro distinti livelli. Al livello più alto vi è una Commissione regionale permanente tripartita di concertazione, verso il basso vi è un organismo istituzionale permanente con funzione di integrazione, poi un Ente pubblico regionale a supporto delle politiche attive del lavoro,
ed infine i Centri per l'impiego64.
I CPI65 costituiscono il livello provinciale dell'erogazione dei
servizi per l'impiego e il Decreto li indica quale strumento principale per
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L’evoluzione della normativa dei servizi dell’impiego si è sviluppata nel corso degli anni in una formazione di base, partente dalla L. Bassanini L. n. 59/97, ed emanazione del: Dlgs 469/97, Dlgs 181/00 e Dlgs 297/02.
65 I Servizi per l'Impiego o SPI rappresentano uno strumento fondamentale delle politiche per l'occupazione. Gli SPI si pongono come interlocutori dei datori di lavoro e di chi è in cerca di un'occupazione, svolgendo due funzioni principali, favorire l'incontro tra domanda e offerta di lavoro, cioè promuovere il collocamento, fornire informazione, orientamento e consulenza sul mercato del lavoro e sulla formazione professionale. La Strategia europea per l'occupazione, avviata nel 1997, ha evidenziato il ruolo degli SPI come strumento chiave delle politiche attive del lavoro e dell'approccio preventivo nella lotta alla disoccupazione. Conseguentemente, i paesi membri hanno incentrato i compiti dei propri SPI sui pilastri della SEO. Gli interventi svolti in questo ambito sono realizzati grazie al significativo contributo, in termini finanziari, del Fondo sociale europeo. I Servizi per l'Impiego a livello pubblico collaborano tra di loro mediante un network comunitario. E' inoltre attiva la rete Eures tra la Commissione e i servizi europei per l'impiego, con lo scopo di facilitare la mobilità dei lavoratori nello Spazio economico europeo.
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realizzare il principio d'integrazione. Essi sono regolamentati direttamente dalla legislazione regionale, svolgono varie funzioni connesse alle procedure di collocamento; alle relative politiche attive del lavoro, alla creazione di nuova impresa, politiche relative all'inserimento lavorativo del soggetto che ne è sprovvisto, in materia di orientamento professionale, nonché compiti relativi all'informazione per l'incontro tra domanda e offerta, cercando di ovviare nella miglior maniera alle problematiche occupazionali territoriali. In più i CPI programmano e promuovono l'interazione tra soggetti istituzionali, Enti locali e soggetti privati, migliorando la gestione dell’impiego.
Con il D.lgs. 469/97 cade inoltre il monopolio statale in tema di intermediazione tra domanda e offerta di lavoro, a completamento del percorso iniziato con la L. 196/97 che introduce il lavoro interinale, in quanto viene riconosciuta la possibilità per i soggetti privati in possesso di specifici requisiti, di aprire uffici di collocamento. Si configura in tal modo un sistema "misto" in cui strutture pubbliche e strutture private competono per garantire un servizio più efficiente, sul modello prefigurato dall'OIL.
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I nuovi servizi per l'impiego sono tenuti a sostenere adeguatamente i compiti previsti dalla Legge n. 68/99, che ridefinisce il collocamento obbligatorio introducendo la definizione di collocamento mirato come "quella serie di strumenti tecnici e di supporto che permettono di valutare adeguatamente le persone con disabilità nelle loro capacità lavorative e di inserirle nel posto di lavoro adatto, attraverso analisi di posti di lavoro, forme di sostegno, azioni positive". Per quanto concerne il collocamento ordinario dei lavoratori, il Dpr n. 442 del luglio 2000, provvede alla ridefinizione dei servizi alle persone in cerca di lavoro erogati dai Centri per l'Impiego e stabilisce le procedure che devono essere osservate nell'erogazione del servizio. Il provvedimento mira a ridurre i carichi di lavoro degli uffici e le procedure operative, per realizzare una gestione più efficace ed efficiente del nuovo sistema di funzioni previsto dalla riforma. In particolare introduce due nuovi strumenti operativi: un elenco anagrafico, che contenga, per ogni lavoratore iscritto, tutti i dati relativi alla residenza e al domicilio, al nucleo familiare, al titolo di studio, allo stato occupazionale e all'eventuale appartenenza a categorie protette, e la scheda professionale, che presenta informazioni relative alle esperienze formative e
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professionali, alla disponibilità del lavoratore e alla certificazione delle competenze professionali.
Il D.lgs. n. 181/2000 completa il quadro normativo relativo alla riforma dei servizi per l'impiego, attuando la delega contenuta nel cosiddetto "Collegato Lavoro" (L. 144/99) che dispone i criteri per favorire l'incontro tra domanda e offerta di lavoro. Il Decreto individua i soggetti potenziali destinatari delle misure di promozione all'inserimento nel mercato del lavoro e detta i criteri di indirizzo. Inoltre, ridefinisce lo stato di disoccupazione, come la condizione del disoccupato o dell'inoccupato che sia immediatamente disponibile allo svolgimento di un'attività lavorativa, vincolando a tale condizione il diritto di usufruire dei servizi e delle agevolazioni previste. Viene a cadere quindi la vecchia concezione del disoccupato come semplice iscritto alle liste di collocamento, ponendo l'accento sulla sua effettiva disponibilità al lavoro e sul ruolo propositivo che devono avere i servizi per l'impiego.
In definitiva, come si è già cennato sopra, e competenze in materia di servizi per l’impiego, in Italia, son suddivise con attribuzioni Statali,
regionali, provinciali e locali. Lo Stato si occupa della funzione di indirizzo, promozione, valutazione efficacie e delle politiche del lavoro e
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coordinamento, le provincie svolgono attività di programmazione, promozione lavoro autonomo e nuova impresa e promozione delle fasce più deboli, gli enti locali invece si occupano della preselezione tramite i CPI e fanno attività di promozione di iniziative e interventi attivi sul territorio.
Col passar del tempo si è passati dal decentramento a una forte innovazione dei servizi. Il processo di cambiamento avviato non ha semplicemente trasformato l'assetto delle competenze e quello organizzativo, ma ha portato nuova cultura, quella del servizio, che ha investito tutti i fattori coinvolti: risorse, strumenti, processi e ruoli e si è aperta una nuova fase per tutti gli attori politici e istituzionali, e, in particolare per la Pubblica Amministrazione: il soggetto pubblico si trova infatti ad operare nel contesto di una rete di molteplici attori che offrono servizi per l'impiego, in una logica di concorrenza, sconosciuta fino a poco tempo fa, in situazione di monopolio. Parallelamente si sono aperti per l'operatore pubblico nuovi spazi di azione, di ricostruzione, attivazione, pianificazione dei processi, coordinamento e governance della rete. Attività non autoritative, ma di monitoraggio e di garanzia del corretto funzionamento dell'intero sistema. Lo Stato riuscirà a mantenere
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un ruolo forte nel mercato del lavoro nella misura in cui saprà rinnovarsi e adeguarsi al nuovo sistema, in particolare è suo compito assicurare a tutti.
Tra i vari cambiamenti innescati dalla riforma, tre punti di maggior rilievo, intorno ai quali ruotano tutti gli altri: cioè l'integrazione delle diverse funzioni, l'orientamento al cliente, e il ruolo del sistema informativo su cui si regge l'incontro tra domanda e offerta. L'integrazione, sia istituzionale che operativa, dei soggetti, delle strutture, delle risorse e dei servizi, è un fattore assolutamente strategico per ragioni di efficienza, di efficacia e di qualità delle risposte alle esigenze dei clienti. L'integrazione tra i diversi strumenti di intervento e tra i diversi tipi di servizi erogabili costituisce una condizione essenziale ai fini di un risultato "di qualità".
L'orientamento al cliente è un salto culturale che l'operatore pubblico deve necessariamente fare, perché il "collocatore" non può più essere il soggetto che effettua verifiche burocratiche, ma colui che collabora attivamente alla soluzione dei problemi che gli utenti (cittadini e imprese) sottopongono al suo esame. A tal fine la formazione del personale risulta cruciale poiché il sistema di offerta dei servizi coincide,
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di fatto, con i soggetti che li erogano. Non solo: in un futuro ormai prossimo, oltre agli interventi formativi, sarà necessario progettare e sviluppare il sistema professionale degli operatori dei servizi per l'impiego in tutte le sue dimensioni. Infine, le informazioni sono il veicolo fondamentale degli scambi che si attuano nel mercato del lavoro: una loro gestione razionale ed efficiente, poggiata su un uso adeguato delle tecnologie informatiche, genera ricadute immediate e dirette sui risultati. In più le nuove tecnologie informatiche e telematiche, producendo una semplificazione delle procedure, migliorano gli standard lavorativi e contemporaneamente liberano risorse preziose per i servizi di front-office. La L. 30/2003 con la quale si fa nascere il sistema misto- privato (cosiddetta Riforma Biagi,) e il D.lgs 276/03 che l'ha resa operativa, ha definito l'assetto attuale della rete dei servizi per il lavoro: un sistema aperto in cui agiranno strutture pubbliche e private. Si delinea un mercato del lavoro nel quale operatori pubblici e altri operatori privati autorizzati per legge dallo Stato svolgono la propria attività in un regime di competizione e concorrenza. Le Regioni sono tenute ad implementare un sistema di accreditamento che consenta alle Agenzie di operare in ambito regionale e partecipare alla rete dei servizi per l'impiego.
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Le varie riforme del collocamento creano un assetto formativo e di reclutamento della forza lavoro in Italia, instabile e non performante, risultando un sistema complessivamente insufficiente in una valutazione globale sul suo operato, soprattutto paragonato ad altri sistemi Europei o rispetto al rapporto domanda/lavoro che si produce nel nostro paese.
Infatti nell’evolversi degli anni si continua a proporre continue e nuove modifiche del sistema di collocamento, cercando di modificarne l’assetto che, risulta esser troppo rigido e parzialmente inefficace, non
riuscendo a risolvere a pieno la piaga sociale della disoccupazione, della inoccupazione, o l’occupazione solo temporanea e non stabile; per di più
a causa di queste inefficienze non si riesce a contrastare le deviazioni del mercato del lavoro che creano situazioni di illegalità e sfruttamento dei soggetti meno abbienti.
3. Il mercato del lavoro: il caporalato, delitto di intermediazione