Il Comune di Napoli ha una strutturale difficoltà di riscossione che interessa principalmente i crediti in conto residui che le misure adottate dal PRFP

non hanno mostrato, sinora, di avere migliorato in modo sostanziale.

Questo porta a guardare con particolare attenzione l’istituto contabile del FCDE a consuntivo, calcolato, in modo standard e sintetico, sulla base delle riscossioni storiche in conto residuo (esempio n. 5 All. 4/2 D.lgs. n. 118/2011).

La sua corretta quantificazione è, nella nuova contabilità, lo strumento principale in grado di tutelare gli equilibri effettivi in Comuni come quello di Napoli, dove all’accertamento del titolo, segue il riscontro di un forte ritardo nella riscossione, se non la constatazione dell’impossibilità della stessa.

Sebbene, da un lato, si debba prendere positivamente atto:

- del ricalcolo, virtuale, del FCDE a consuntivo 2015, effettuato in auto-valutazione da parte dello stesso Comune di Napoli in occasione della rimodulazione effettuata a fine settembre 2016 (cfr. § 4.1.2, punto v), ricalcolo riassunto nella sottostante Tabella 4.

Tabella 4. Ricalcolo del FCDE al 31.12.2015

FCDE 31.12.2015

applicazione del punto 3.3. All. 4/2 ex d.m. 20 maggio 2015 € 1.200.545.222,12 applicazione piena esempio n. 5 All. 4/2 1.410.151.134,91

Scarto 209.605.912,79

Il Comune, infatti, in quell’occasione ha riconosciuto l’insussistenza dei presupposti di legge per il calcolo più “leggero” del FCDE (possibile, transitoriamente, a rendiconto 2015, si sensi del d.m. 20 maggio 2015 che ha novellato l’All. 4/2, punto 3.3) in quanto incompatibile con la propria situazione finanziaria. Il FCDE deve essere quindi virtualmente rideterminato da € 1.200.545.222,12 in € 1.410.151.134,91, con l’effetto di evidenziare un disavanzo aggiuntivo e latente, sul 2015, pari a € -209.605.912,79;

- della convergenza interpretativa sull’art. 2, comma 6 del D.L. n. 78/2015, che ha virtuosamente portato a finanziare il FCDE tramite il Fondo

anticipazioni liquidità (FAL) esclusivamente al netto dei soli residui incassati (SRC Campania n. 1/2017/PRSP),

per altro verso, lo stato della riscossione in conto residui costituisce, insieme alla mancanza di controllo del contenzioso e sul fenomeno di produzione dei debiti fuori bilancio, la principale ragione della crisi finanziaria del Comune di Napoli.

In quest’ottica, la Sezione non può esimersi dal rilevare alcune criticità che riguardano il calcolo concreto del FCDE, anche nel 2016, attesa la funzione svolta dallo stesso nella nuova contabilità armonizzata, con particolare riguardo al fenomeno della scarsa riscossione delle sanzioni del Codice della strada.

A differenza del FR (posta collegata alla spesa a fronte del rischio di debiti futuri e potenziali o comunque fuori bilancio), il FCDE è una posta collegata all’attivo, accomunata al FR (nonché al FAL, ovvero fondo anticipazioni liquidità) solo dalla circostanza di operare un “accantonamento” sul risultato di amministrazione, determinandone una compressione che costringe gli enti a ridurre la spesa autorizzabile.

Gli “accantonamenti”, infatti, a differenza dei fondi vincolati, non sono risorse già disponibili (e confluite nel risultato di amministrazione) utilizzabili per finanziare spesa per cui il titolo giuridico (e l’esigibilità) non è ancora sorto, ma servono a precostituire riserve, tramite compressione della spesa autorizzata, per rischi futuri.

La funzione del FCDE, quindi, è «precludere l’impiego di risorse di incerta acquisizione. In sostanza esso è un fondo rettificativo, in diminuzione di una posta di entrata, finalizzato a correggere il valore nominale dei crediti dell’ente in relazione alla parte di essi che si prevede di non incassare in corso di esercizio. Per questo motivo, in parte entrata si iscrive il credito al valore nominale (punto 3.3 dell’allegato 4/2 del d.lgs. n. 118 del 2011), mentre tra le passività si inserisce l’importo di prevedibile svalutazione (art. 46 «Fondo crediti di dubbia esigibilità», del d.lgs. n. 118 del 2011 e punto 3.3 dell’allegato 4/2 del medesimo decreto), il quale viene accantonato proprio al fine di evitare un risultato di amministrazione negativo a seguito delle eventuali minusvalenze derivanti dalla riscossione dei crediti soltanto parziale» (Corte costituzionale, sent. n. 279/2016).

Essendo un accantonamento, «Le quote accantonate del risultato di amministrazione sono utilizzabili solo a seguito del verificarsi dei rischi per i quali sono stati accantonati. […] L’utilizzo della quota accantonata per i crediti di dubbia esigibilità è effettuato a seguito della cancellazione dei crediti dal conto del bilancio, riducendo di pari importo il risultato di amministrazione. Tali regole rispondono al generale principio di cautela, il quale in materia finanziaria e contabile serve a prevenire lesioni all’equilibrio del bilancio» (ibidem).

Detto in altri termini, trattandosi di un accantonamento, il FCDE costituisce una posta che impedisce (elide il rischio di) il finanziamento surrettizio di squilibri di bilancio per insussistenze di partite attive, comprimendo il risultato di amministrazione di un importo pari al rischio storico di inesigibilità.

In buona sostanza, il FCDE mira ad accumulare risorse sufficienti a coprire perdite finanziarie per insussistenze di crediti ragionevolmente irrealizzabili, in questo modo prevenendo l’evidenziazione di squilibri di bilancio ex art. 81 Cost..

6.2.1. Ai sensi dei principi contabili applicati (All. 4/2 del D.lgs. n. 118/2011 esempio n. 5), «individuare le categorie di entrate stanziate che possono dare luogo a crediti di dubbia e difficile esazione» (c.d. cluster di svalutazione) è una scelta

«lasciata al singolo ente, il quale può decidere di fare riferimento alle tipologie o di scendere ad un maggiore livello di analisi, costituito dalle categorie, o dai capitoli».

Eppur tuttavia non si tratta di scelta libera, bensì discrezionale, in funzione dello scopo di «evitare che le entrate di dubbia esigibilità, previste ed accertate nel corso dell’esercizio, possano finanziare delle spese esigibili nel corso del medesimo esercizio». In sostanza, i principi contabili mirano ad ottenere un grado omogeneo di liquidità tra entrate e spese, onde evitare crisi di cassa e quindi un problema di effettiva copertura della spesa.

L’analisi della Corte, in proposito, si è concentrata sul Titolo III, storicamente l’area delle entrate affetto da maggiori criticità in punto di riscossione. Nell’ambito dello stesso, come già evidenziato in fase di approvazione del PRFP, le maggiori anomalie riguardano le sanzioni del codice della strada.

La svalutazione di tale ultima risorsa, viene effettuata dal Comune dentro il cluster più ampio dell’intero importo del Titolo III (€ 1.046.237.880,30 al 31.12.2016), dentro il quale le sanzioni del codice della strada (€ 542.478.158,89 al 31.12.2016) pesano annualmente, da sole, in termini di accertamento per il 51,85%.

La media delle riscossioni in conto residui, nel quinquennio, delle sanzioni del codice della strada è del 3,39% (con complemento a cento di “svalutazione” del 96,6%), mentre la svalutazione effettuata a rendiconto, per effetto del cluster di appartenenza, è solo del 88% al 31.12.216, con un differenziale pari quasi al 9%.

Tabella 5 capacità di riscossione in conto residui cds

2012 2013 2014 2015 2016 Media

Capacità di riscossione in conto

residui CDS 4,45 4,90 3,33 2,51 1,75 3,39

Fonte: elaborazione dati SIRTEL e rendiconto 2016

Tanto osservato, la Sezione, attesa la dimensione finanziaria del bilancio del Comune e la rilevata incidenza percentuale di tale risorsa sul Titolo III, rileva la ragionevole insufficienza del cluster di svalutazione determinato dal Comune per garantire l’effettività degli equilibri di bilancio, attesa la finalità legislativa del FCDE introdotto con la riforma del D.lgs. n. 118/2011.

Lo sbilancio tra svalutazione ed effettiva capacità di riscossione ammonta infatti, al 31.12.2016, ad un importo pari a circa 47 milioni di euro. Appare quindi evidente che l’individuazione di un cluster (classe di svalutazione) non in grado di compensare efficacemente il rischio di inesigibilità collegato ad una platea così ampia di crediti (sanzioni del codice della strada) costituisce una scelta che, se non viola la “lettera” dei principi contabili applicati, ne viola chiaramente la ratio legislativa, se e nella misura in cui il difetto di adeguata svalutazione è in grado di pregiudicare in modo sensibile e stabile nel tempo l’effettività degli equilibri di bilancio.

Per altro verso la Sezione non applica tale sbilancio, al momento, in aumento rispetto al risultato di amministrazione 2016, in attesa di verificare la congruità di alcune misure in corso e comunicate nel corso dell’istruttoria (afferenti il sistema di riscossione).

7. Tanto premesso dal punto di vista generale dell’istituto del FCDE, la