La Conferenza Stato-Region

Nei paragrafi precedenti si è visto come l’evoluzione del principio di leale collaborazione sviluppatasi nelle decisioni dei giudici costituzionali è stata accompagnata e assecondata da un parallelo ricorso, nella legislazione ordinaria, da un sempre maggiore utilizzo di meccanismi collaborativi di natura procedurale e organizzativa. Anzi, nella maggior parte dei casi, la previsione legislativa di un determinato raccordo è stata l’occasione per la Corte, dietro impulso soprattutto delle Regioni, per sancire la legittimità del meccanismo collaborativo previsto e per affrontare il problema della cooperazione a livelli generali, imponendo il principio collaborativo come vero e proprio principio di ordine costituzionale insito al nostro ordinamento.

Come visto, la collaborazione è stata sviluppata, nel corso degli anni soprattutto a livello esecutivo, con contestuale estromissione degli organi legislativi statali e regionali226. In tale contesto, come già messo in evidenza, la

226 _{In sintonia con quanto avviene negli stati federali, dove sono presenti raccordi di tipo}

intergovernativo. Vedi R. Bifulco, Il modello italiano delle conferenze Stato-autonomie territoriali (ance) alle luce delle esperienze federali, in Le Regioni, 2006, p. 233.

91 sede principale di raccordo tra Stato e Regioni è diventata, dalla sua istituzione e in maniera sempre crescente, la Conferenza Stato-Regioni227.

È quindi necessario affrontare, ancorchè a grandi linee, lo sviluppo di questo organo, che è diventato nel tempo la «sede privilegiata» della negoziazione politica tra le Amministrazioni centrali e il sistema delle autonomie regionali. L’importanza del ruolo svolto dalla Conferenza è testimoniato in maniera inequivocabile dalle parole ella Corte costituzionale, quando afferma che «che la Conferenza è la sede privilegiata del confronto e della negoziazione politica tra lo Stato e le regioni [...] in quanto tale, la Conferenza è un’istituzione operante nell’ambito della comunità nazionale come strumento per l’attuazione della cooperazione tra lo Stato, le regioni e le province autonome»228.

La Conferenza viene istituita con d.P.C.M. 12 ottobre 1983229. L’atto istitutivo ne prevedeva l’incardinazione presso la Presidenza del Consiglio con funzioni prevalentemente consultive e informative. L’art. 1 del d.P.C.M. prevedeva infatti compiti «di informazione, di consultazione, di studio e di raccordo sui problemi di interesse comune tra Stato, regioni e provincie

227 _{Sulla Conferenza è utile visionare il sito internet della stessa, all’indirizzo}

www.statoregioni.it. La bibliografia sulla Conferenza Stato-Regioni è molto ampia; si veda, a titolo esemplificativo e senza volontà di completezza, A. Azzena, Conferenze Stato-autonomie territoriali, in Enciclopedia del diritto, Appendice, vol. III, Giuffrè, 1999, p. 416; R. Bifulco, Conferenza Stato-Regioni, in S. Cassese (diretto da) Dizionario di Diritto Pubblico, Giuffrè, 2006, p. 1229 ss.; P. A. Capotosti, La conferenza permanente per i rapporti tra Stato e Regioni: una tendenza verso il regionalismo cooperativo?, in Le Regioni, 1981, p. 986 ss; Id., La Conferenza Stato-Regioni tra garantismo e cogestione, in Le Regioni, 1987, p. 351; Id. Regione, IV) Conferenza Stato-Regioni, in Enciclopedia giuridica, Treccani, 1991; P. Caretti, La Conferenza permanente Stato-regioni: novità e incertezze interpretative della disciplina di cui all’art. 12 della l. 400/88, in Foro it., 1989, IV; G. Carpani, La Conferenza Stato-regioni, il Mulino, 2006; F.S. Marini, La «pseudo collaborazione« di tipo organizzativo: il caso della Conferenza Stato-Regioni, in Rassegna parlamentare, 2001, p. 650 ss; I. Ruggiu, Conferenza Stato-Regioni: un istituto del federalismo «sommerso», in Le Regioni, 2001, p. 853; A. Sandulli, La Conferenza Stato-Regioni e le sue prospettive, in Le Regioni, 1995, p. 837 ss; L. Torchia, Una Conferenza pleno jure: prime osservazioni sul decreto legislativo 418/1989, in Le Regioni, 1990, p. 1037 ss; Id., La Conferenza Stato-Regioni ed il riordino degli organismi a composizione mista, in Quaderni costituzionali, 1990, p. 345 ss.

228 _{Corte cost., sent. n. 416/1998, confermata dalla successiva sent. n. 338/1998.}

229 _{Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 2 novembre 1983, n. 300. L’istituzione della}

Conferenza con atto amministrativo ha sollevato dubbi in dottrina sulla compatibilità con la riserva di legge prevista nell’art. 97 Cost. Vedi A. Baldassarre, Rapporto tra regioni e Governo: i dilemmi del regionalismo, in Supplemento n. 5 al «Bollettino di legislazione e documentazione regionale» 1983, p. 37 ss. I dubbi sono stati superati dal momento in cui la Conferenza ha ricevuto una disciplina legislativa con l. 400/1988.

92 autonome», sugli oggetti previsti dal successivo art. 3230. Benchè attraverso l’istituzione della Conferenza si mirava a creare un’unica sede per i rapporti Stato-regioni in luogo dei molteplici organi all’epoca esistenti, istituiti da varie leggi di settore, il funzionamento della stessa fu criticato in special modo per quanto riguarda la composizione, la facoltatività dell’attività da essa svolta e l’instabilità strutturale231. Essa si riuniva infatti, ai sensi dell’art. 2 del d.P.C.M., solo su impulso del Presidente del Consiglio e l’obbligatorietà dei casi nei quali essa doveva coinvolta prevista nel decreto istitutivo si trasformò, di fatto, in mera scelta facoltativa. La sua composizione faceva inoltre propendere l’organo nettamente dalla parte del Governo; essa era infatti composta dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dal Ministro degli affari regionali, mentre i presidenti delle Regioni venivano solo «invitati» a partecipare alle riunioni, insieme ai ministri interessati all’ordine del giorno.

Ad essa si affiancavano poi, nei vari settori, i vari organismi misti a carattere settoriale che rimanevano le sedi di raccordo privilegiate tra l’esecutivo nazionale e gli esecutivi regionali, con ciò contribuendo alla instabilità dell’organo; tanto che nei primi 5 anni, la Conferenza si riunì solo 4 volte232

In sostanza, con l’istituzione della Conferenza non si era promossa la partecipazione delle Regioni e delle province autonome alla elaborazione e attuazione dell’indirizzo politico generale del Governo»233, anche se essa ha certamente costituito, fin dal primo periodo di operatività, «un punto di

230 _{Secondo l’art. 3, d.P.C.M. 12 ottobre 1983, «La Conferenza può essere consultata:}

a) sui criteri generali relativi all’esercizio delle funzioni statali di indirizzo e coordinamento inerenti ai rapporti tra lo Stato, le regioni le province autonome e gli enti infraregionali, nonché sugli indirizzi generali relativi alla elaborazione ed attuazione degli atti comunitari che riguardano le competenze regionali;

b) sulle linee generali dell’attività normativa che interessa direttamente le regioni e sulla determinazione degli obiettivi di programmazione economica nazionale e della politica finanziaria e di bilancio;

c) sui criteri generali degli schemi di legge di principio inerenti alle materie di competenza regionale, con particolare riguardo a quelli di cui al decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616;

d) sugli altri argomenti connessi con gli scopi indicati […] per i quali il Presidente del Consiglio ritenga opportuno acquisire il parere della Conferenza;

e) su proposte di studi relativi a problemi che attengono a settori di attività di interesse regionale».

231 _{In tal senso A. Sandulli, La Conferenza Stato e Regioni, cit., p. 837,} 232 _{Vedi G, Carpani, La Conferenza Stato-regioni, cit., p. 23.}

93 riferimento organizzativo-istituzionale concreto, che gettò le fondamenta per i successivi sviluppi anche normativi»234.

Tale debolezza intrinseca dell’organo, alla quale va unita la critica circa la legittimità della sua istituzione tramite decreto, soprattutto in relazione alla compatibilità con l’art. 95 Cost. che assicura al Governo l’autonomia nell’attuazione dell’indirizzo politico e amministrativo235, fu superata dalla piena legittimazione normativa della Conferenza ad opera della legge 23 agosto 1988, n. 400 sull’ordinamento della Presidenza del Consiglio.

L’art. 12 della l. n. 400/1988 ha fornito fondamento legislativo alla Conferenza, operando sia sulla composizione e sull’organizzazione, sia sulle funzioni dell’organo236.

234 _{S. Budelli, Anatomia dei raccordi nell’assetto policentrico, Giappichelli, 2006, p. 40. Mette}

in evidenza la

235 _{Per la quale si veda V. Crisafulli, Vicende della «questione regionale», in Le Regioni, 1982,}

p. 500. La critica veniva superata con l’argomentazione per la quale l’organismo avrebbe trovato la propria legittimazione in una autolimitazione del Governo nelle proprie prerogative.

236 _{L’art. 12 della l. n. 400/1988 così dispone: «1. È istituita, presso la Presidenza del Consiglio}

dei ministri, la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, con compiti di informazione, consultazione e raccordo, in relazione agli indirizzi di politica generale suscettibili di incidere nelle materie di competenza regionale, esclusi gli indirizzi generali relativi alla politica estera, alla difesa e alla sicurezza nazionale, alla giustizia.

2. La Conferenza è convocata dal Presidente del Consiglio dei ministri almeno ogni sei mesi, ed in ogni altra circostanza in cui il Presidente lo ritenga opportuno, tenuto conto anche delle richieste dei presidenti delle regioni e delle province autonome. Il Presidente del Consiglio dei ministri presiede la Conferenza, salvo delega al ministro per gli affari regionali o, se tale incarico non è attribuito, ad altro ministro. La Conferenza è composta dai presidenti delle regioni a statuto speciale e ordinario e dai presidenti delle province autonome. Il Presidente del Consiglio dei ministri invita alle riunioni della Conferenza i ministri interessati agli argomenti iscritti all'ordine del giorno, nonché rappresentanti di amministrazioni dello Stato o di enti pubblici.

3. La Conferenza dispone di una segreteria, disciplinata con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il ministro per gli affari regionali.

4. Il decreto di cui al comma 3 deve prevedere l'inclusione nel contingente della segreteria di personale delle regioni o delle province autonome, il cui trattamento economico resta a carico delle regioni o delle province di provenienza.

5. La Conferenza viene consultata:

a) sulle linee generali dell'attività normativa che interessa direttamente le regioni e sulla determinazione degli obiettivi di programmazione economica nazionale e della politica finanziaria e di bilancio, salve le ulteriori attribuzioni previste in base al comma 7 del presente articolo;

b) sui criteri generali relativi all'esercizio delle funzioni statali di indirizzo e di coordinamento inerenti ai rapporti tra lo Stato, le regioni, le province autonome e gli enti infraregionali, nonché sugli indirizzi generali relativi alla elaborazione ed attuazione degli atti comunitari che riguardano le competenze regionali;

c) sugli altri argomenti per i quali il Presidente del Consiglio dei ministri ritenga opportuno acquisire il parere della Conferenza.

94 La Conferenza, pur rimanendo incardinata presso la Presidenza del Consiglio, divenne permanente e la sua composizione cambiò: ne fanno parte per il Governo il Presidente del Consiglio dei Ministri e il Ministro per gli Affari regionali e per le Regioni e le province autonome i rispettivi Presidenti che divengono partecipanti di diritto delle riunioni dell’organo e non meri “ospiti invitati” dal Governo. Il Presidente del Consiglio, che presiede la Conferenza e ne convoca le riunioni almeno ogni sei mesi, può anche invitare i Ministri interessati237. La legge n. 400/88 ha inoltre previsto l’istituzione di un ufficio di segreteria cha ha da subito acquistato un notevole peso nell’organizzazione dell’organo a fronte dell’aumentare delle competenze che via via venivano riconosciute alla Conferenza. La segreteria è stata disciplinata e organizzata con vari d.P.C.M. susseguitisi nel tempo238, che, pur ponendola alle dipendenze del Presidente della Conferenza, ne hanno marcato l’autonomia, rendendola capace di operare, nel contempo, sul versante ministeriale e regionale; grazie alla specificità del suo lavoro di organizzazione, preparazione e di raccordo del lavoro della Conferenza, la segreteria ha assunto nel tempo una dimensione “politica”, permettendo,

6. Il Presidente del Consiglio dei ministri, o il ministro appositamente delegato, riferisce periodicamente alla Commissione parlamentare per le questioni regionali sulle attività della Conferenza.

7. Il Governo è delegato ad emanare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, previo parere della Commissione parlamentare per le questioni regionali che deve esprimerlo entro sessanta giorni dalla richiesta, norme aventi valore di legge ordinaria intese a provvedere al riordino ed alla eventuale soppressione degli altri organismi a composizione mista Stato-regioni previsti sia da leggi che da provvedimenti amministrativi in modo da trasferire alla Conferenza le attribuzioni delle commissioni, con esclusione di quelle che operano sulla base di competenze tecnico-scientifiche, e rivedere la pronuncia di pareri nelle questioni di carattere generale per le quali debbano anche essere sentite tutte le regioni e province autonome, determinando le modalità per l'acquisizione di tali pareri, per la cui formazione possono votare solo i presidenti delle regioni e delle province autonome.»

237 _{Sulla composizione della Conferenza sono state avanzate critiche in relazione al deficit di}

rappresentatività, visto che ogni regione è rappresentata dal proprio Presidente senza tenere conto delle differenze di popolazione e in relazione alle modalità di formazione delle volontà delle parti “sedute al tavolo”; se, infatti, si presuppone che la componente statale sia unita, più difficile appare stabilire un metodo di formazione della volontà regionale, che deve essere unitaria, diversa dalla maggioranza, con la relativa mancata soddisfazione delle Regioni contrarie.

238 _{d.P.C.M. 16 febbraio 1989; 4 giugno 1992, n. 366; 26 ottobre 1995, n. 589; 19 marzo 1999,}

n. 98; art. 31 del d.P.C.M. 15 aprile 2000; art. 29 del d.P.C.M. 4 agosto 2000; art. 29 del d.P.C.M. 23 luglio 2002. A questi si aggiungono altre norme contenute rispettivamente nell’art. 7 del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 303; nel decreto del Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri 19 aprile 2001; nel decreto del Ministro per gli Affari regionali 22 luglio 2003.

95 nell’ambito di appostiti incontri tecnici, allo Stato e alle Regioni di trovare una convergenza sugli atti da adottare239. La segreteria è attualmente da un direttore generale ed è attualmente articolata in sei strutture, dirette da dirigenti statali e regionali, competenti ognuna per un ambito materiale240.

L’organizzazione della Conferenza lascia comunque trasparire una «prevalenza della componente statale»241, visto la dipendenza della struttura dalla Presidenza del Consiglio e i poteri organizzativi spettanti alla compagine ministeriale.

Sull’organizzazione della Conferenza è intervenuto successivamente il d.lgs. 16 dicembre 1989, n. 418 di attuazione della delega contenuta nella l. n. 400/1988 sul riordino delle competenze della Conferenza, il quale ha soppresso molti organismi a composizione mista Stato-regioni e riordinato i sei restanti come Comitati generali operanti all’interno della Conferenza con compiti istruttori242; visti gli scarsi risultati prodotti, i comitati sono stati però soppressi con d.P.C.M. 4 giugno 1992, n. 366.

Il citato d.lgs. n. 418/1989, nell’ottica di valorizzazione della funzione politica dell’organo, ha modificato non solo l’organizzazione della Conferenza, ma anche le funzioni ad essa attribuite.

Tra queste, la legge 400/88 aveva in particolar modo rafforzato la funzione consultiva, tanto che questa poteva essere bene interpretata come «la via maestra del raccordo/collaborazione paritaria tra regioni e Governo in quegli anni»243; proprio in relazione all’attività consultiva il d.lgs. n. 418/89 ha previsto una serie di casi nei quali fosse obbligatorio il coinvolgimento delle Regioni in decisioni di pertinenza statale. Per questa via si inserivano le

239 _{Sottolinea questo ruolo della segreteria G. Carpani, La Conferenza, cit. p. 52.}

240 _{Attualmente le sei strutture operano nei seguenti campi: rapporti istituzionale, lavoro ed}

istruzione; rapporti internazionali, programmazione e finanza; sanità e politiche sociali; attività produttive e infrastrutture; ambiente e territorio; politiche agricole e forestali.

241 _{R. Bifulco, Conferenza Stato-regioni, cit., p. 1230.}

242 _{I sei comitati generali erano composti da quattro Presidenti di Regione e dai ministri}

interessati. Sul d.lgs. n. 418/89 vedi L. Torchia, La Conferenza Stato-Regioni ed il riordino degli organismi a composizione mista, in Quaderni costituzionali, p. 345 ss.

243 _{G. Carpani, La Conferenza, cit., p. 36, il quale descrive in maniera particolareggiata il}

funzionamento di tale attività consultiva. Le Regioni possono quindi esprimere pareri favorevoli o negatavi, ma tra gli estremi si pongono i pareri condizionati, nonché i pareri accompagnati da raccomandazioni e osservazioni, attraverso i quali si aprono altrettanti margini di trattative con il Governo.

96 Regioni in procedimenti statali preordinati all’emanazione di atti politici di alta amministrazione, atti di indirizzo politico, con ciò avvalorando la funzione di raccordo istituzionale di natura politica. L’organo si andava caratterizzando per una composizione paritaria tra Stato e Regioni all’interno del quale fosse possibile coordinare gli interessi statale e regionali. Tale ruolo è ben testimoniato dal fatto che, a partire dagli inizi degli anni ’90, la legislazione statale di settore ha, in maniera sempre crescente, previsto l’obbligatorietà della funzione consultiva della Conferenza. Le funzioni consultive si ampliarono tanto che con la l. n. 412/1991 l’attività della Conferenza si arricchisce prima della competenza di «cogestione concertata»244 per vedersi assegnata, con la l. n. 537/1993, la possibilità di svolgere attività decisionale diretta. La legislazione statale di quegli anni ha, infatti, previsto molte ipotesi di intesa245 obbligatoria tra Stato e Regioni da ottenersi in Conferenza; la stessa ottenne inoltre funzioni di amministrazione attiva, compresa la possibilità di adottare deliberazioni e proposte246.

Il percorso di rafforzamento della Conferenza è sintetizzato nel d.lgs. n. 281/97 che, in attuazione della delega contenuta nell’art. 9 della legge n. 59/97247 (c.d. legge Bassanini), ha razionalizzato e ampliato le competenze dell’organo.

244 _{A. Sandulli, La Conferenza Stato-regioni e le sue prospettive, cit., p. 848.}

245 _{Per A. Sandulli, la prima ipotesi di intesa è quella prevista dall’art. 4 della l. n. 412/1991,}

secondo il quale i livelli di assistenza sanitaria e gli standard organizzativi e di attività da utilizzare per il calcolo del parametro capitario di finanziamento di ciascun livello di assistenza dovevano essere determinati d’intesa tra Governo e Regioni.

246 _{Per una disamina di queste funzioni attribuite agli inizi degli anni ’90 alla Conferenza, v. G.}

Carpani, La Conferenza, cit., p. 55 ss.

247 _{L’art. 9, l. n. 59/97 così dispone: «1. Il Governo è delegato ad emanare, entro cinque mesi}

dalla data di entrata in vigore della presente legge, un decreto legislativo volto a definire ed ampliare le attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, unificandola, per le materie e i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-Città e autonomie locali. Nell'emanazione del decreto legislativo il Governo si atterrà ai seguenti princìpi e criteri direttivi:

a) potenziamento dei poteri e delle funzioni della Conferenza prevedendo la partecipazione della medesima a tutti i processi decisionali di interesse regionale, interregionale ed infraregionale almeno a livello di attività consultiva obbligatoria;

b) semplificazione delle procedure di raccordo tra Stato e regioni attraverso la concentrazione in capo alla Conferenza di tutte le attribuzioni relative ai rapporti tra Stato e regioni anche attraverso la soppressione di comitati, commissioni e organi omologhi all'interno delle amministrazioni pubbliche;

c) specificazione delle materie per le quali è obbligatoria l'intesa e della disciplina per i casi di dissenso;

97 La delega legislativa248, nell’ottica di fare della Conferenza l’unico organismo di raccordo tra Stato e Regioni, aveva espresso significativamente tra i principi e criteri direttivi, il potenziamento dei poteri e delle funzioni della Conferenza – prevedendo la partecipazione della medesima a tutti i processi decisionali di interesse regionale, interregionale ed infraregionale almeno a livello di attività consultiva obbligatoria – e la specificazione delle materie per le quali fosse necessaria l’intesa tra Stato e Regioni. Il disegna della legge Bassanini era chiaro, ed era di immettere stabilmente la Conferenza nel procedimento decisionale del Governo in ogni materia di interesse regionale o infraregionale, almeno in chiave consultiva, ma anche con un ruolo più marcato, nei casi in cui è necessaria l’intesa.

Altro tassello innovativo della legge n. 59/97 era la istituzione della Conferenza Unificata, frutto dell’accorpamento, in determinati casi della Conferenza Stato-Regioni e della Conferenza Stato-autonomie locali, nel frattempo costituita con d.P.C.M. 2 luglio 1996, al fine di istituire un luogo di raccordo tra lo Stato e gli enti locali, in un’ottica di rafforzamento di questi ultimi nel panorama ordinamentale italiano anche in seguito alla forte legittimazione politica che avevano assunto con la previsione dell’elezione diretta del sindaco249.

d) definizione delle forme e modalità della partecipazione dei rappresentanti dei comuni, delle province e delle comunità montane.

2. Dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo di cui al comma 1, i pareri richiesti dalla presente legge alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e alla Conferenza Stato-Città e autonomie locali sono espressi dalla Conferenza unificata».

248 _{La dottrina ha messo in evidenza il contrasto tra l’art. 9 della legge n. 59/97 e l’art. 3 della}

stessa legge il quale prevedeva, alla lettera c),che i decreti delegati individuassero «le procedure e gli strumenti di raccordo, anche permanente, con eventuale modificazione o nuova costituzione di forme di cooperazione strutturali e funzionali, che consentano la collaborazione e l'azione coordinata tra enti locali, tra regioni e tra i diversi livelli di governo e di amministrazione anche con eventuali interventi sostitutivi nel caso di inadempienza delle regioni e degli enti locali nell'esercizio delle funzioni amministrative ad essi conferite, nonchè la presenza e l'intervento, anche unitario, di rappresentanti statali, regionali e locali nelle diverse strutture, necessarie per l'esercizio delle funzioni di raccordo, indirizzo, coordinamento e controllo»; ricostruisce le problematiche inerenti al rapporto tra le deleghe contenute nei due articoli in questione G. Carpani, La Conferenza Stato-regioni, cit. p. 81.

249 _{È bene ricordare che gli inizi degli anni’90 hanno costituito una fase storica soprattutto per i}