DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI

ALLEGATO C (art. 17, comma 4)

Tabella

Commissioni tributarie provinciali

Agrigento, Alessandria, Ancona, Aosta, Arezzo, Ascoli Piceno, Asti, Avellino, Bari, Belluno, Benevento, Bergamo, Biella, Bologna, Bre-scia, Brindisi, Cagliari, Caltanissetta, Campobasso, Caserta, Cata-nia, Catanzaro, Chieti, Como, Cosenza, Cremona, Crotone, Cuneo, Enna, Ferrara, Firenze, Foggia, Forlì, Frosinone, Genova, Gorizia, Grosseto, Imperia, Isernia, La Spezia, L’Aquila, Latina, Lecce, Lecco, Livorno, Lodi, Lucca, Macerata, Mantova, Massa Carrara, Matera, Messina, Milano, Modena, Novara, Nuoro, Oristano, Padova, Palermo, Parma, Pavia, Perugia, Pesaro, Pescara, Piacenza, Pisa, Pistoia, Pordenone, Potenza, Prato, Ragusa, Ravenna, Reggio Calabria, Reggio Emilia, Rieti, Rimini, Rovigo, Salerno, Sassari, Savona, Siena, Siracusa, Sondrio, Taranto, Teramo, Terni, Torino, Trapani, Treviso, Trieste, Udine, Varese, Venezia, Verbania, Vercelli, Verona, Vibo Valentia, Vicenza, Viterbo

Commissioni tributarie di primo grado Bolzano e Trento pubblico-privato.

Alle amministrazioni dello Stato Alle amministrazioni regionali Alle amministrazioni locali Agli organismi di diritto pubblico

Premessa

L’art. 44, comma 1 -bis del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, recante «Proroga di termini previsti da di-sposizioni legislative e didi-sposizioni urgenti in materia finanziaria» convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 28 febbraio 2008, n. 31 recante

«Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, recante proroga di ter-mini previsti da disposizioni legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria» stabilisce che «Al fine di consentire la stima dell’impatto sull’indebitamento netto e sul debito pubblico delle operazioni di partenariato pub-blico-privato avviate dalle pubbliche amministrazioni e ricadenti nelle tipologie indicate dalla decisione Eurostat dell’11 febbraio 2004, le stazioni appaltanti sono tenute a comunicare all’Unità tecnica finanza di progetto del-la Presidenza del Consiglio dei ministri le informazioni relative a tali operazioni, secondo modalità e termini in-dicati in un’apposita circolare da emanarsi d’intesa con l’Istituto nazionale di statistica».

Il Dipartimento per la programmazione e il coordina-mento della politica economica (DIPE) della Presidenza del Consiglio dei ministri esercita, ai sensi dell’art. 1,

comma 589, della legge n. 208 del 2015, concernente leg-ge di stabilità 2016, le competenze precedentemente svol-te dall’Unità svol-tecnica finanza di progetto di cui all’art. 7 della legge 17 maggio 1999, n. 144, inclusa quella di cui all’art. 44 della legge n. 248 del 2007 citata.

Inoltre, anche l’art. 3, comma 1, lettera eee) (1) , del de-creto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 e successive modi-ficazioni ed integrazioni - Codice dei contratti pubblici (il Codice) - nell’inciso: «(...) Fatti salvi gli obblighi di comunicazione previsti dall’art. 44, comma 1 -bis , del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31 (...)», ribadisce l’obbligo di comunicazione di cui al citato art. 44.

L’art. 14, comma 2, della legge 196 del 2009 recan-te «Legge di contabilità e finanza pubblica» e successi-ve modificazioni, presuccessi-vede che: «Ai fini dell’attuazione di quanto disposto dal comma 1 della medesima legge, il DIPE - già Unità tecnica finanza di progetto, di cui all’art. 7 della legge 17 maggio 1999, n. 144 - trasmette al Ministero dell’economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato e all’ISTAT le

infor-(1) eee): «contratto di partenariato pubblico-privato», il contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto con il quale una o più stazioni appaltanti conferiscono a uno o più operatori economici per un periodo determinato in funzione della durata dell’ammortamento dell’inve-stimento o delle modalità di finanziamento fissate, un complesso di attività consistenti nella realizzazione, trasformazione, manutenzione e gestione operativa di un’opera in cambio della sua disponibilità, o del suo sfruttamento economico, o della fornitura di un servizio con-nessa all’utilizzo dell’opera stessa, con assunzione di rischio secondo modalità individuate nel contratto, da parte dell’operatore. Fatti salvi gli obblighi di comunicazione previsti dall’art. 44, comma 1-bis, del decreto-legge 31, n. 248 del 2007, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31, si applicano, per i soli profili di tutela della finanza pubblica, i contenuti delle decisioni Eurostat.

mazioni e i dati di base relativi alle operazioni di partena-riato pubblico-privato raccolte ai sensi dell’art. 44, com-ma 1 -bis , del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31. L’acquisizione dei dati avviene sulla base di schemi, tempi e modalità definiti con decreto del Mini-stro dell’economia e delle finanze.»

Inoltre, considerato che l’art. 180, comma 8, del decre-to legislativo n. 50 del 2016, prevede che: «Nella tipolo-gia dei contratti di cui al comma 1 rientrano la finanza di progetto, la concessione di costruzione e gestione, la concessione di servizi, la locazione finanziaria di opere pubbliche, il contratto di disponibilità e qualunque altra procedura di realizzazione in partenariato di opere o ser-vizi che presentino le caratteristiche di cui ai commi pre-cedenti», sono tenuti all’obbligo di comunicazione di cui alla presente circolare le amministrazioni aggiudicatrici, gli organismi di diritto pubblico, gli enti aggiudicatori e gli altri soggetti aggiudicatori di cui all’art. 3 del cita-to decrecita-to legislativo n. 50 del 2016 nonché coloro che esercitino le funzioni di concedente ai sensi degli articoli 164 e seguenti, del medesimo decreto legislativo n. 50 del 2016, che abbiano avviato operazioni di partenariato pubblico-privato (PPP).

La presente circolare, d’intesa con l’Istituto naziona-le di statistica (ISTAT), in attuazione delnaziona-le citate dispo-sizioni di legge, definisce nuovi termini e modalità di trasmissione delle informazioni relative a tali operazioni, in sostituzione delle precedenti circolari della Presidenza del Consiglio dei ministri 27 marzo 2009 e del 10 luglio 2019.

L’art. 1, comma 626, della legge 27 dicembre 2019, n. 160, recante «Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il trien-nio 2020-2022», ha statuito un ulteriore obbligo a carico delle amministrazioni aggiudicatrici, ovvero di trasmette-re anche al Ministero dell’economia e delle finanze le in-formazioni sulle operazioni di partenariato pubblico pri-vato, ai fini del monitoraggio delle clausole di flessibilità nell’ambito delle regole del Patto di stabilità e crescita europea, con particolare riferimento alle previsioni con-tenute nei documenti di cui agli articoli 10 e 10 -bis della legge n. 196 del 2009, e per la definizione del corretto trattamento statistico e contabile delle operazioni di cui trattasi. Al fine di ottemperare ad entrambi gli adempi-menti normativi sopra menzionati (art. 44, comma 1 -bis decreto-legge n. 248 del 2007 e art. 1, comma 626, della legge n. 160 del 2019) e ridurre l’onere di trasmissione a carico delle amministrazioni aggiudicatrici, il Ministero dell’economia e delle finanze - Dipartimento della Ragio-neria generale dello Stato in accordo con il Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica (DIPE) - Presidenza del Consiglio dei mini-stri, sentito l’ISTAT, ha realizzato il Nuovo portale per il monitoraggio dei contratti di partenariato pubblico priva-to (https://ppp.rgs.mef.gov.it/ppp) finalizzapriva-to alla raccol-ta delle informazioni necessarie alle istituzione coinvolte per i rispettivi fini istituzionali.

Tutto ciò considerato, si individuano di seguito le tipo-logie di operazioni ricadenti nella fattispecie normativa, le amministrazioni aggiudicatrici e gli altri soggetti tenuti alla comunicazione prevista dalla presente circolare, non-ché il dettaglio delle informazioni richieste.

1. La decisione Eurostat

1.1. Con decisione 11 febbraio 2004 Eurostat, l’Ufficio statistico delle Comunità europee, ha fornito indicazioni

per il trattamento contabile nei conti economici naziona-li di specifiche tipologie di partenariato pubbnaziona-lico-privato (PPP). La medesima materia è stata poi definita nelle suc-cessive edizioni del Manual on Government Deficit and Debt (MGDD) pubblicate da Eurostat; e al momento è in vigore l’edizione 2019 (2) . I PPP regolamentati dai cri-teri definiti da Eurostat sono caratcri-terizzati dai seguenti elementi:

il rapporto contrattuale tra pubblico e privato ha una durata di lungo periodo;

il contratto è stipulato con uno o più soggetti privati eventualmente costituiti in società;

il contratto prevede la costruzione da parte del priva-to di una nuova infrastruttura o la ristrutturazione di una infrastruttura esistente, che dovrà fornire servizi predefi-niti in termini quantitativi e qualitativi;

l’opera riguarda settori in cui la pubblica ammini-strazione, sia a livello centrale che locale, ha di norma un forte interesse pubblico (sanità, istruzione, sicurezza, trasporti, edilizia residenziale pubblica, ecc.);

la pubblica amministrazione è l’acquirente princi-pale dei servizi, sia quando la domanda è generata dal-la stessa pubblica amministrazione (a titolo di esempio:

carceri, uffici giudiziari e altri uffici pubblici) sia quando proviene da utilizzatori terzi (a titolo di esempio: ospeda-li, trasporto pubblico locale).

Qualora siano previsti pagamenti da parte degli utenti finali per servizi collegati ad attività secondarie associate con l’infrastruttura, questi devono rappresentare una par-te minoritaria dei ricavi complessivi del soggetto privato (a titolo di esempio, si consideri un ospedale in cui l’am-ministrazione paga un canone per la disponibilità della struttura e per i servizi, mentre l’eventuale fruizione del parcheggio è pagata direttamente dagli utenti stessi al ge-store privato).

La decisione Eurostat 11 febbraio 2004, prevede che i beni ( asset ) oggetto di tali operazioni non vengano re-gistrati nello stato patrimoniale delle pubbliche ammini-strazioni, ai fini del calcolo dell’indebitamento netto e del debito, secondo le definizioni del regolamento europeo SEC (attualmente nella versione del SEC2010, fissata dal regolamento UE n. 549 del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 maggio 2013), solo se c’è un sostanzia-le trasferimento di rischio dalla parte pubblica alla parte privata.

Ciò avviene nel caso in cui si verifichino contempo-raneamente le seguenti due condizioni: il soggetto pri-vato assume il rischio di costruzione; il soggetto pripri-vato assume almeno uno dei due rischi: di disponibilità o di domanda.

Il rischio di costruzione riguarda eventi connessi alla fase progettuale e di realizzazione dell’infrastruttura qua-li, ad esempio, ritardata consegna, mancato rispetto di standard predeterminati, costi aggiuntivi di importo rile-vante, lacune tecniche, esternalità negative, compreso il rischio ambientale. L’assunzione del rischio da parte del privato implica che non siano ammessi pagamenti pubbli-ci non correlati alle condizioni prestabilite per la costru-zione dell’opera. L’eventualità che il soggetto pubblico corrisponda quanto stabilito nel contratto

indipendente-(2) Il Manuale è reperibile sul sito web istituzionale: https://

ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/7203647/KS-GQ-16-001-EN-N.pdf. Eurostat ed EPEC - European PPP Expertise Centre - hanno, altresì, pubblicato nel 2016, una Guida sul trattamento statistico dei contratti di PPP reperibile sul sito web: http://www.eib.org/attachments/

thematic/epec_eurostat_statistical_guide_en.pdf

mente dalla verifica dello stato di avanzamento effettivo della realizzazione dell’infrastruttura o ripiani ogni costo aggiuntivo emerso, quale ne sia la causa, comporta, in-vece, l’assunzione del rischio di costruzione da parte del soggetto pubblico.

Il rischio di disponibilità attiene alla fase operativa ed è connesso ad una scadente o insufficiente gestione dell’opera pubblica, a seguito della quale la quantità e/o la qualità del servizio reso risultano inferiori ai livelli pre-visti nell’accordo contrattuale.

Tale rischio si può ritenere in capo al privato se i pa-gamenti pubblici sono correlati all’effettivo ottenimento del servizio reso, così come pattuito nel disposto contrat-tuale, e il soggetto pubblico ha il diritto di ridurre i propri pagamenti, nel caso in cui i parametri prestabiliti di pre-stazione (sia per quanto riguarda la disponibilità dell’in-frastruttura, sia per quanto riguarda i servizi erogati) non vengano raggiunti. La previsione di pagamenti costanti, indipendentemente dal volume e dalla qualità di servizi erogati, implica, viceversa, una assunzione del rischio di disponibilità da parte del soggetto pubblico.

Ad esempio, nel caso di realizzazione di uffici pubblici, tribunali, istituti penitenziari, ecc., ad uso esclusivo della pubblica amministrazione, in cui al privato che progetta, realizza e gestisce l’infrastruttura viene corrisposto un ca-none per la disponibilità in piena efficienza della struttura stessa e per la gestione dei servizi correlati (ordinaria e straordinaria manutenzione, guardiania, gestione delle reti, gestione archivi, pulizia, gestione parcheggio, etc.), il rischio di disponibilità si può considerare trasferito al privato qualora contrattualmente sia prevista l’applica-zione automatica di penali che incidono sul canone corri-sposto dal soggetto pubblico sia nel caso di indisponibi-lità completa o parziale della struttura, sia di erogazione di servizi non corrispondenti agli standard contrattuali.

Il rischio di domanda è connesso alla variabilità della domanda non dipendente dalla qualità del servizio pre-stato; ci si riferisce a quello che può definirsi normale rischio economico assunto da un’azienda in un’economia di mercato.

Il rischio di domanda si considera assunto dal sogget-to privasogget-to nel caso in cui i pagamenti pubblici sono cor-relati all’effettiva quantità domandata per quel servizio dall’utenza. Il rischio di domanda, viceversa, si considera allocato al soggetto pubblico nel caso di pagamenti garan-titi anche per prestazioni non erogate. In altre parole, si presume che il soggetto pubblico assuma il rischio di do-manda laddove sia obbligato ad assicurare un determinato livello di pagamenti al partner privato indipendentemente dall’effettivo livello di domanda espressa dall’utente fi-nale, rendendo così irrilevanti le fluttuazioni del livello di domanda rispetto alla redditività dell’operazione per il privato. Ad esempio, nell’ipotesi di realizzazione di stra-de senza pedaggio in cui al privato, che progetta, costru-isce e gestcostru-isce l’infrastruttura, vengono corrisposti paga-menti pubblici (tariffe ombra) in funzione del passaggio degli autoveicoli, il rischio di domanda può considerarsi trasferito al privato nel caso in cui detti pagamenti siano correlati agli effettivi passaggi degli autoveicoli, rilevati elettronicamente.

1.2.

Con le successive edizioni del MGDD, Eurostat ha chiarito in maniera sempre più puntuale il principio fissa-to originariamente dalla decisione del 2004 aggiungendo molteplici elementi utili per la valutazione complessiva dell’allocazione rischi/benefici tra partner privato e pub-blica amministrazione.

Il punto chiave per l’ISTAT, secondo la Decisione Eu-rostat del 2004, il SEC 2010, il Manuale MGDD nonché la guida EPEC-Eurostat, è la classificazione statistica del-le infrastrutture realizzate nell’ambito di un contratto di PPP. Esse possono essere considerate, nei conti nazionali, come attività non di proprietà della pubblica amministra-zione solo se è stabilito in modo chiaro che al partner pri-vato sono allocati simultaneamente la maggior parte dei rischi e dei benefici derivanti dall’operazione.

Pertanto, deve essere considerata questione centrale l’analisi della ripartizione dei rischi e dei benefici tra la pubblica amministrazione e il partner privato. Si inten-dono di seguito richiamati i contenuti dell’ultimo aggior-namento del MGDD del 2019, per l’individuazione dei principi applicabili alle operazioni oggetto del paragrafo 1) della presente circolare.

2. Le figure contrattuali previste dall’ordinamento italiano ricadenti nella tipologia indicata nella decisione Eurostat dell’11 febbraio 2004

2.1. Il decreto legislativo, n. 50 del 2016, ha introdotto, all’art. 3, comma 1, lettera eee) , la seguente definizione di contratto di partenariato pubblico-privato: «il contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto con il quale una o più stazioni appaltanti conferiscono a uno o più operatori economici per un periodo determinato in funzione della durata dell’ammortamento dell’investimento o delle mo-dalità di finanziamento fissate, un complesso di attività consistenti nella realizzazione, trasformazione, manuten-zione e gestione operativa di un’opera in cambio della sua disponibilità, o del suo sfruttamento economico, o della fornitura di un servizio connesso all’utilizzo dell’opera stessa, con assunzione di rischio secondo modalità indi-viduate nel contratto, da parte dell’operatore.».

La medesima disposizione prevede, inoltre, che alle operazioni di partenariato pubblico-privato si applicano, per i soli profili di tutela della finanza pubblica, i con-tenuti delle decisioni Eurostat, fermi restando gli obbli-ghi di comunicazione di cui all’art. 44, comma 1 -bis , del decreto-legge n. 248 del 2007, dall’art. 1, comma 1 della legge n. 31 del 2008.

2.2. Ai fini delle comunicazioni oggetto della presente circolare, dovranno essere presi in considerazione:

i. i contratti di partenariato pubblico-privato di cui all’art. 180, comma 8, decreto legislativo n. 50 del 2016 e successive modificazioni ed integrazioni, ove riferiti a operazioni in cui l’Amministrazione si configuri come principale acquirente dei servizi resi dall’infrastruttura;

ii. i contratti di concessione affidati ai sensi della normativa previgente, di cui agli articoli 144 e 153 (cd.

Finanza di progetto) del decreto legislativo n. 163 del 2006, ovvero ai sensi degli articoli 20 e 37 -bis e seguenti della legge n. 109 del 1994 e successive modificazioni ed integrazioni - ove novellati da atti aggiuntivi adottati a partire dall’anno 2016 e non ancora trasmessi al DIPE;

iii. le ulteriori operazioni in partenariato pubblico-privato, ivi compresa la costituzione di società miste, che abbiano le caratteristiche indicate al paragrafo 1) della presente circolare. Per quanto riguarda le modalità di pa-gamento dei servizi da parte del soggetto pubblico, queste possono essere rappresentate da canoni o da tariffe ombra ( shadow tolls ).

Le operazioni di PPP ricadono nell’obbligo di comuni-cazione anche quando, nonostante vi sia la previsione di pagamenti da parte di utenti finali, la pubblica

ammini-strazione corrisponde un canone periodico per l’uso o la disponibilità dell’infrastruttura.

3. Soggetti tenuti alla comunicazione delle informazioni 3.1. Sono tenuti all’obbligo di comunicazione di cui alla presente circolare le amministrazioni aggiudicatrici, gli organismi di diritto pubblico, gli enti aggiudicatori e gli altri soggetti aggiudicatori di cui all’art. 3 del decreto legislativo n. 50 del 2016, nonché coloro che esercitino le funzioni di concedente ai sensi degli articoli 164 e se-guenti del medesimo decreto legislativo n. 50 del 2016, che abbiano avviato operazioni di partenariato pubblico-privato, che presentino le caratteristiche descritte al pa-ragrafo 1, ovvero forme di partenariato pubblico privato definite dall’art. 180, comma 8, del decreto legislativo n. 50 del 2016 e successive modificazioni ed integrazioni.

3.2. Le amministrazioni pubbliche sono individuate sulla base della definizione del SEC2010 (regolamento UE n. 549, del 2013) reso operativo dall’ISTAT che pub-blica annualmente la lista delle unità istituzionali compre-se nel perimetro delle amministrazioni pubbliche, in bacompre-se a quanto disposto dall’art. 1, comma 5, della legge 30 di-cembre 2004, n. 311 (recante «Disposizioni per la forma-zione del bilancio annuale e pluriennale - legge finanzia-ria 2005») e, attualmente, dai commi 2 e 3 dell’art. 1 della legge n. 196 del 2009.

3.3 I soggetti di cui ai punti precedenti, previa registra-zione dell’utenza, accedono al portale attraverso le cre-denziali SSO del Ministero dell’economia e delle finanze (che vengono acquisite mediante PEC all’indirizzo e-mail indicato in fase di registrazione utenza - se trattasi di pri-mo accreditamento al sistema di autenticazione SSO del Ministero dell’economia e delle finanze - o già in posses-so dell’Utenza) attraverposses-so il Sistema pubblico di identità digitale (SPID), la carta di identità elettronica (CIE) o la carta nazionale dei servizi (CNS), nel rispetto delle dispo-sizioni del Codice dell’amministrazione digitale (CAD), delle linee guida in materia di transizione digitale nonché delle disposizioni normative in materia di tutela dei dati personali e della privacy .

4. Documenti e dati oggetto di comunicazione

4.1. Con riferimento a ciascun contratto stipulato ai sensi di quanto previsto dal vigente Codice dei contratti pubblici, avente le caratteristiche citate al paragrafo 1, i soggetti aggiudicatori di cui al paragrafo 3 sono tenuti a popolare il Nuovo portale RGS per il Monitoraggio dei contratti di partenariato pubblico privato, con la moda-lità di cui al precedente punto 3.3, caricando la seguente documentazione:

1) Nella sezione contratto: il contratto stipulato non-ché eventuali atti aggiuntivi e/o di modifica dello stesso intervenuti successivamente alla stipula;

2) Nella sezione allegati i seguenti documenti:

a) capitolati prestazionali e documenti relativi alla specificazione delle caratteristiche della gestione;

b) piano economico finanziario di copertura degli investimenti e della connessa gestione, con relativa rela-zione illustrativa, ed eventuali successivi atti aggiuntivi e/o di modifica dello stesso (l’allegato del Piano econo-mico finanziario va caricato in formato Excel editabile.);

c) relazione illustrativa del progetto;

d) scheda di progetto.

4.2. Con riferimento alle operazioni di partenariato pubblico-privato, che presentino le caratteristiche indica-te al paragrafo 1, posindica-te in essere attraverso la creazione di

una società mista, i soggetti aggiudicatori sopra indicati dovranno trasmettere i seguenti documenti da caricare nella sezione allegati:

1) atto costitutivo della società;

2) statuto della società ed eventuali atti successivi di modifica dello stesso;

3) eventuale contratto stipulato tra soggetto aggiudi-catore e società mista e relativi allegati.

4.3 Con riferimento alle operazioni di cui ai precedenti punti 4.1 e 4.2 i soggetti aggiudicatori provvedono, inol-tre, alla compilazione e al caricamento sul portale, della

«Scheda di progetto» allegata alla presente circolare.

5. Termini e modalità di trasmissione dei documenti I soggetti aggiudicatori indicati al paragrafo 3, che

5. Termini e modalità di trasmissione dei documenti I soggetti aggiudicatori indicati al paragrafo 3, che