Il controllo giurisdizionale di legittimità degli atti dell'Unione Europea
3.4 Il controllo di legittimità esercitato nell'ambito della competenza in via pregiudiziale
Il “rinvio pregiudiziale” alla Corte di Giustizia, previsto dall'art. 267 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea, è l'unica tipologia di ricorso “indiretto” previsto nell'ordinamento dell'Unione.586
L'art. 267, al 1^ comma, del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea prevede che in caso di dubbio dei giudici nazionali, sull'interpretazione dei Trattati o sulla validità ed interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni, organi od organismi dell'Unione, essi potranno adire la Corte di Giustizia. Quest'ultima svolge, in via esclusiva, la funzione di decidere, in via definitiva, il corretto significato e decide sulla legittimità dell'atto. L'art. 267 del Trattato sul Funzionamento prevede inoltre, al 2^ comma, il caso in cui una questione del genere venisse sollevata dinnanzi ad un organo giurisdizionale di uno degli Stati membri. Essa potrà richiedere alla Corte di Giustizia di pronunciarsi sulla stessa nel caso in cui dovesse ritenere indispensabile la risposta per poter emanare la sentenza. Al 3^ comma viene previsto il caso in cui una questione del genere venga sollevata in un giudizio che sia pendente davanti ad un organo giurisdizionale nazionale contro le cui decisioni non sia ammessa l'appello di diritto interno. In questo caso l'organo giurisdizionale in questione dovrà rivolgersi alla Corte di Giustizia.
All'ultimo comma viene disciplinato il caso in cui venga sollevata una questione disciplinata nel 1^ comma in un giudizio pendente davanti ad un organo giurisdizionale nazionale che riguarda, però, un persona in stato di detenzione. In questo caso la Corte di Giustizia dovrà decidere il più velocemente possibile.
Si capisce che il fine di quest'istituto è quello di risolvere, per mezzo del rinvio alla Corte di Giustizia, questioni che riguardano l'interpretazione o la validità degli atti dell'ordinamento dell'Unione. Bisogna distinguere quali atti siano oggetto del rinvio pregiudiziale d'interpretazione e quali quelli riguardanti la validità.
1. Nel primo caso vi appartengono i trattati e gli atti compiuti dalle istituzioni, organi ed organismi dell'Unione;
2. Nel secondo caso vi appartengono solo gli atti compiuti dalle istituzioni, organi
586Vedi M. Calamia, V. Vigiak, “Diritto dell'Unione Europea”, Milano, 5^ ed., (2011); S. Cassese, “European Administrative Proceedings”, Law and Contemporary Problems, vol. 68, (2004); S.R. Galera, “Sistema Europeo de justicia administrativa”, Madrid, (2005); J. Habermas, “Why Europe needs a constitution?”, in Developing a constitution for Europe”, Londra, (2004); G. Isaac, M. Blanquet, “Droit Communautaire general”, 8^ ed., Parigi, (2011); D.R.J. Colomer, “El Tribunal de Justicia de la Union Europea en el Tratado de Lisboa”, in Noticias de la Union Europea, Aprile 2009, n. 291.
ed organismi dell'Unione;587
Il rapporto tra la Corte di Giustizia e le corti nazionali è di tipo cooperativo piuttosto che di natura gerarchica. Il rinvio pregiudiziale non costituisce in alcun modo un appello.588 Il
procedimento previsto nell'art. 267 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea assume la forma di un dialogo, dove le due corti assieme cercano una soluzione al caso che sia rispettosa del diritto dell'Unione.589 Ciascuna corte assume la decisione definitiva
riguardante le questioni che ricadono nella sua giurisdizione: la corte nazionale riguardo alle questioni di fatto e della legge nazionale; la Corte di Giustizia su questioni che concernono il diritto dell'Unione. Bisogna ricordare che in caso di conflitto, il diritto dell'Unione prevale su quello nazionale ma ciò non è conseguenza dell'assetto dei rapporti creato dall'art. 267 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea. La Corte di Giustizia valuterà il caso, che le è stato riferito, solamente basandosi sulle questione formulate dalla corte nazionale.590
Per “organi giurisdizionali” nazionali, ai sensi dell'art. 267, si dovrà intendere un organo che possieda determinati requisiti:
• esso dovrà esercitare la “funzione giurisdizionale”, ossia dovrà essere chiamato nell'ambito di un procedimento ad emettere una pronuncia di carattere giurisdizionale;
• gli ulteriori requisiti riguardano: l'origine legale dell'organo, avere carattere permanente, obbligatorietà della giurisdizione, il rispetto del contraddittorio nel procedimento,591 l'applicazione di norme giuridiche e dovrà essere indipendente.
Questa nozione non è per forza coincidente con le definizioni rinvenibili nei singoli ordinamenti degli Stati membri.
La Corte di Giustizia nella sentenza del caso “Eco Swiss China c. Benetton”592, sulla base
dei requisiti affermati, in relazione al concetto di “organo giurisdizionale”, ha escluso la
587I vizi dell'atto che si potranno far valere sono uguali a quelli previsti nell'art. 263 TFUE.
588Questo è il motivo per cui tecnicamente non ci sono parti nei procedimenti dinnanzi la Corte di Giustizia. Vedi il caso 69/85 “Wunsche c. Germania” del 1986, ECR 947, al par. 14. Vedi inoltre l'art. 23 dello Statuto della Corte.
589Vedi Slaughter, Stone Sweet e Weiler (eds.), “The European Courts and National Courts-Doctrine and Jurisprudence”, (1997); Weiler, “The Constitution of Europe”, (1999), a pg. 192-5; Komarek, “Federal elements in the Community judicial system: building coherence in the Community legal order”, 42 CML Rev., (2005).
590Vedi A. Arnull, “The European Union and its Court of Justice”, Oxford, (2006), a pg 96.
591Nella sentenza emanata dalla Corte di Giustizia della Comunità Europea nel 1997, “Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH c. Bundesbaugesellschaft Berlin mbh” del 17 settembre 1997, causa C-54/96, la Corte ricordò come già i requisiti della giurisdizione fossero ricompresi nella giurisprudenza precedente. Inoltre ha precisato che il requisito del procedimento in contraddittorio non è un criterio assoluto. Vedi M. Calamia, V. Vigiak, “Diritto dell'unione Europea”, Milano, 5^ ed., (2011), a pg. 152.
possibilità ai tribunali arbitrali di poter proporre un rinvio pregiudiziale. Queste questioni però potranno essere esaminate nel corso del giudizio d'impugnazione del lodo arbitrale.593
L'articolo 267 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea prevede il “rinvio obbligatorio” solo nei casi in cui si tratta di una giurisdizione nazionale di ultima istanza o le cui decisioni non siano appellabili dinnanzi ad un'altra giurisdizione di diritto interno. Il motivo di questa distinzione è che il giudice di ultima istanza emetterà una sentenza non più impugnabile nell'ordinamento interno. Ciò comporta che eventuali decisioni assunte a riguardo dell'interpretazione dell'atto dell'Unione non potranno più essere modificate. Il pericolo che si correrebbe sarà quello di creare disomogeneità sull'esatta portata della norma all'interno dell'ordinamento giuridico dell'Unione Europea.594 Per
evitare l'insorgere di questo pericolo, l'art. 267 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea ha distinto tra “giudici di ultima istanza” e “giudici di non ultima istanza”, e solo sui primi grava l'obbligo di rinvio pregiudiziale in caso di dubbi a riguardo dell'interpretazione delle norme dell'ordinamento giuridico dell'Unione. Ci sono però dei casi dove non è previsto il rispetto dell'obbligo in questione. Sono i casi in cui la norma non presenta dubbi per quanto riguarda la sua interpretazione in quanto è sufficientemente chiara ed anche perché la Corte si è già espressa su identiche questioni indicando la corretta interpretazione della norma. E' il caso “CILFIT c. Ministero della Salute” del 1982.595 In questa sentenza la Corte dette un'interpretazione del 3^ comma
dell'art. 177 TCE, oggi art. 263 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea, in base alla quale l'organo giurisdizionale nazionale non dovrà adempiere all'obbligo del rinvio se ha constatato che la questione di diritto comunitario non sia pertinente al caso, che la disposizione comunitaria abbia già costituito oggetto d'interpretazione da parte della Corte o che la corretta applicabilità del diritto comunitario s'impone così evidentemente da non far sorgere alcun dubbio. Nel caso in cui si realizzasse
593La Corte in questa sentenza aveva precisato la posizione degli arbitri, che a differenza dei giudici nazionali, non potranno chiedere alla Corte di pronunciarsi in via pregiudiziale su questioni relative all'interpretazione del diritto comunitario. Dato che l'obiettivo che l'Unione Europea dovrà perseguire in questo caso è l'uniforme interpretazione del diritto dell'Unione, allora le questioni riguardanti l'interpretazione delle norme dell'ordinamento dell'Unione potranno essere esaminati dai giudici nazionali che dovranno pronunciarsi sulla validità del lodo arbitrale. Soltanto in questo caso essi potranno essere oggetto di rinvio pregiudiziale alla Corte.
594Esiste questo rischio in quanto altri giudici dello stesso Stato o di altri Stati, o la stessa Corte potrebbero decidere in modo diverso a riguardo di identiche questioni interpretative.
595Sentenza emessa rispetto al caso 283/81 , del 1982, ECR 3415. La Corte di Cassazione Italiana richiese, nel rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia, se l'obbligo previsto nell'art. 177 TCEE, oggi 267 TFUE, condizionasse la ricerca di un ragionevole dubbio interpretativo. Si chiedeva insomma se la teoria dell'acte clair si potesse applicare in questo caso. Quest'ultima era stata originata nell'ordinamento giuridico francese e significava che se la disposizione fosse inequivocabile allora non c'era bisogno d'interpretarla.
quest'eventualità, essa andrà analizzata in funzione delle caratteristiche proprie del diritto comunitario, delle particolari difficoltà che la sua interpretazione presenta e del possibile rischio di divergenze di giurisprudenza nella Comunità. Questa interpretazione dell'art. 267 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea, da parte della Corte, viene generalmente accettata anche se si allontana dalle rigide condizioni previste dal Trattato. Questo perché la decisione presa sul caso “CILFIT” è difficile da far conciliare con la visione, rappresentata da una costante idea della Corte, di cercare di estendere il più possibile la sua giurisdizione.596
L'obbligo di rinvio pregiudiziale, per quanto riguarda le questioni di validità dell'atto dell'Unione Europea, viene previsto anche per i giudici non di ultima istanza nel caso in cui dovessero non ritenere fondati i motivi d'invalidità fatti valere dalle parti. E' il caso “Foto Frost c. Hauptzollant Lubeck-Ost” del 22 ottobre 1987.597 In questa sentenza la
Corte affermò che i giudici nazionali, non di ultima istanza, non potessero dichiarare l'invalidità degli atti comunitari in quanto non si sarebbe garantito un'applicazione uniforme del diritto comunitario.598
L'art. 267 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea prevede anche che la questione di diritto dell'Unione Europea, rispetto al caso pendente davanti al giudice nazionale, sia “necessaria” e “rilevante”. E' stato previsto ciò in seguito all'abuso, nell'uso del rinvio pregiudiziale, commesso da parte delle corti nazionali. Inizialmente la Corte non verificava i requisiti di necessità e rilevanza, ma a seguito di ciò ha deciso di operare una indagine sull'effettiva rilevanza delle questioni poste. Un esempio a riguardo è rappresentato dal caso “Lourenco Dias c. Director da Alfandega do Porto” del 1992.599 In
questa sentenza la Corte di Giustizia affermò che il giudice nazionale, essendo l'unico a poter conoscere direttamente i fatti in causa, si trova nella situazione ideale di poter verificare la necessità di una pronuncia pregiudiziale. In base a ciò la Corte di Giustizia
596Sul tema vedi Keeling, “In praise of judicial activism. But what does it mean? And has the European Court of Justice ever practised it?”, in “Scritti in Onore di Giuseppe Federico Mancini”, vol. 2 , (1998), a pg. 505 e pgg. 524-5.
597Caso C-314/85 (1987), ECR 4199. La Corte affermò in particolare la possibilità per i giudici nazionali, contro le cui decisioni si possa proporre ricorso secondo il diritto interno, di poter esaminare la validità degli atti dell'Unione per verificare la fondatezza o meno dei motivi d'invalidità presentati dalle parti. In caso d'infondatezza essi potranno dichiarare la validità degli atti. Questo discorso però non vale per gli atti delle istituzioni dell'Unione Europea. Il motivo è che l'obiettivo della Corte di Giustizia è di garantire l'uniforme applicazione del diritto nell'Unione. Secondo questa l'attribuzione del potere alle giurisdizioni nazionali di dichiarare invalido un atto europeo potrebbe portare a delle possibili divergenze fra le giurisdizioni degli Stati membri sulla validità degli atti. In questo m odo si colpiscono le fondamenta della certezza del diritto. 598Oggi vale lo stesso per gli atti dell'Unione Europea. Vedi M. Calamia, V. Vigiak, “Diritto dell'unione Europea”, Milano, 5^ ed., (2011), a pg. 154; Hartley, “Constitutional Problems of the European Union”, (1999); Hartley, “The European Court, judicial objectivity and the constitution of the European Union”, 112 LQR, (1996) a pg. 95; Hartley, “The Foundation of European Community Law”, (1981) , a pg 266.
dovrà decidere sul rinvio pregiudiziale richiesto dal giudice nazionale. Questo sulla base di una giurisprudenza ormai consolidata riguardo la cooperazione tra giudici nazionali e Corte di Giustizia. La Corte dovrà verificare la propria competenza e perciò è la stessa Corte a dover verificare le condizioni per cui viene adita dal giudice nazionale.600
Le fasi del giudizio davanti al giudice nazionale, precedenti la decisione di rinvio, sono regolate dal diritto nazionale del giudice. Sulla base del sistema previsto dall'art. 267 del Trattato di Funzionamento dell'Unione Europea, discende sul giudice nazionale l'obbligo di sospendere il giudizio dinnanzi a sé e rimettere la questione alla Corte di Giustizia. Le sentenze pregiudiziali emanate dalla Corte di Giustizia, in merito a questioni d'interpretazione sono obbligatoriamente vincolanti per il giudice nazionale di rinvio. Quest'ultimo dovrà applicare la norma correttamente interpretata dalla Corte di Giustizia. Dato che la pronuncia riguarda questioni di diritto, essa rappresenta un precedente giurisprudenziale che prevale sul giudizio a quo. Questa decisione della Corte ha il compito di coordinare le attività dei singoli giudici nazionali di tutta l'Unione Europea nel rispetto della soluzione indicata dalla Corte.601
Tutte le sentenze pregiudiziali, sia d'interpretazione che di validità, hanno efficacia ex tunc. La Corte però potrà decidere di limitare nel tempo la portata delle sentenze sia interpretative che di validità. Nella sentenza sul caso “Blaizot c. Università di Liegi ed altri”602, la Corte affermò che sulla base delle funzioni che le sono state attribuite, essa
dovrà chiarire e precisare, ove necessario, il significato e la portata della norma, come deve o come avrebbe dovuto essere intesa ed applicata fin dalla sua entrata in vigore.603 600Sulla base dello spirito di collaborazione tra la Corte di Giustizia e le corti nazionali, a riguardo del rinvio pregiudiziale, il giudice nazionale dovrà considerare la funzione svolta dalla Corte che è quella di fornire un contributo all'amministrazione della giustizia degli Stati membri e non quello di esprimere pareri su delle questioni che siano generiche od ipotetiche. In base al compito attribuito alla Corte, quest'ultima ha deciso che non poteva decidere su di un rinvio pregiudiziale che richieda l'interpretazione di un atto non ancora emanato dalle istituzioni comunitarie, quando il giudizio dinnanzi al giudice nazionale sia già concluso o quando l'interpretazione richiesta non riguardi minimamente l'effettività o l'oggetto della controversia nella causa principale. Per la Corte di Giustizia risulta indispensabile anche che il giudice nazionale dica quali sono i motivi a base della richiesta del rinvio pregiudiziale. Gli elementi che si dedurranno dai motivi verranno utilizzati dalla Corte per verificare se la richiesta d'interpretazione presenti o meno una relazione con l'effettività o l'oggetto della controversia nella causa principale. In caso negativo, la Corte dovrà dichiarare il non luogo a procedere. Vedi M. Calamia, V. Vigiak, “Diritto dell'Unione Europea”, Milano, 5^ ed., (2011), a pg. 154-5.
601Nella sentenza sul caso “Elchinov c. Nationalna zdravnoosiguritelna kasa” del 5 ottobre 2010, causa C- 173/09, la Corte di Giustizia affermò il principio per cui i giudici di grado inferiore non si dovranno sentire vincolati dalle valutazioni formulate dalle giurisdizioni superiori. Questo se e solo se le dovessero considerare non in linea con il diritto dell'Unione e perciò non dovranno tenere in considerazione le indicazioni degli organi di ultimo grado se fossero contrarie al Trattato. Questo anche nel caso in cui il diritto processuale interno imponesse a tribunali di 1^ grado di seguire le indicazioni degli organi supremi.
602Caso C-24/86 e sentenza del 2 febbraio 1988.
603Sulla base di ciò risulta che la norma così interpretata può e dovrà essere applicata dal giudice anche per i rapporti giuridici sorti in un momento antecedente l'emanazione della sentenza, emanata in base alla domanda d'interpretazione. Solo in via eccezionale la Corte, sulla base del principio generale della certezza del diritto
La competenza pregiudiziale non si potrà esercitare per quanto riguarda le disposizioni concernenti la politica estera e di sicurezza comune, in base alle disposizioni dell'art. 275 del Trattato di Funzionamento dell'Unione Europea.
La disciplina del rinvio pregiudiziale è dotato di una particolare versione quando si riferisce alla materia dello “spazio di libertà, sicurezza e giustizia”.604 In questo caso il
rinvio pregiudiziale é caratterizzato dall'urgenza.605 Essa è stata introdotta nel Trattato
sulla Comunità Europea606 dal Trattato di Amsterdam.607 Successivamente è stato anche
previsto nel Trattato di Nizza.608 Quest'area riguarda le politiche sui controlli doganali,
richieste d'asilo e sull'immigrazione.609 In base al Trattato di Nizza riguardava anche i
settori della cooperazione di polizia e della cooperazione giudiziaria in materia penale e civile.610 La vecchia formulazione del rinvio pregiudiziale previsto dall'art.35 TUE per il
terzo pilastro dovrà continuarsi ad applicare per i primi 5 anni dall'entrata in vigore del Trattato di Lisbona per gli atti che sono stati emanati prima di tale data.611 Solo dopo tale
termine potrà essere applicato l'art. 267 TFUE anche al settore della cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale. Questa procedura d'urgenza semplifica le diverse fasi previste per la procedura dinnanzi la Corte di Giustizia che implica significative limitazioni alla stessa, alle parti ed agli Stati membri.612 Vengono previsti dei
dell'ordinamento giuridico dell'Unione Europea, potrà porre un limita alla possibilità per gli interessati di far valere la disposizione interpretata e di rimettere in questione rapporti giuridici costituiti in buona fede. Secondo la Corte questa limitazione potrà essere ammessa solo nella sentenza emanata in base alla richiesta d'interpretazione. Vedi M. Calamia, V. Vigiak, “Diritto dell'Unione Europea”, Milano, 5^ ed., (2011), a pg. 156.
604E' il Titolo V del TFUE. In precedenza denominata, nel Trattato di Nizza, “Visti, asilo, immigrazione ed altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone”. Vedi Arnull, “ The European Union and its Court of Justice”, Oxford, (2006), a pg 131; Peers, “Who's judging the watchmen? Judicial system of the “area of freedom, security and justice”, 18 YEL, (1998), a pg. 337; Peers, “Transforming decision-making on EC immigration and asylum law”, 30 ELR, (2005), a pg. 285; Arnull, “The rule of law in the European Union”, in “Legitimacy and Accountability in the European Union”, cap. 14, a pg. 249-51, (2002); Chalmers, “The dynamics of judicial authority and the Constitutional Treaty”, in “Altneuland: The EC Constitution in a Contextual Perspective” (Jean Monnet Working Paper 5/04,
http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/04/040501.html.), a pg. 15-17.
605Alle Corti nazionali di ultima istanza viene richiesto d'inviare un rinvio pregiudiziale sull'interpretazione delle disposizioni del Titolo V, sulla validità ed interpretazione degli atti delle istituzioni fondati su esso. Inoltre il Consiglio, la Commissione e gli Stati membri hanno la facoltà di chiedere alla Corte una decisione su come le disposizioni del Titolo e gli atti adottati in base ad esso dovranno essere interpretati. Le corti inferiori non hanno alcun potere di richiedere alla Corte un rinvio pregiudiziale per i casi rientranti nel Titolo V del TFUE. Vedi Arnull, “The European Union and its Court of Justice”, Oxford, (2006), a pg 131-2. 606Disciplina contenuta nella Parte Terza del Trattato di Maastricht.
607Vedi ECJ “Information Note on References from national courts for a preliminary ruling”, (OJ C 297 5 December 2009), dove la Parte II tratta del rinvio pregiudiziale urgente.
608Disciplina contenuta nella Parte IV del Trattato di Nizza. 609Disciplina contenuta negli artt. dal 77 all'80 del TFUE. 610Disciplina contenuta negli artt. dall'81 all'89 del TFUE.
611Trattato stipulato nel 2007 ed entrato in vigore il 1^ dicembre del 2009.
612Procedura regolata dall'art. 23 a del Protocollo sullo Statuto della Corte di Giustizia e dall'art. 104 b delle sue regole di procedura.
limiti solamente a riguardo del Regno Unito e della Danimarca.613
613In base a quanto previsto dall'art. 2 del Protocollo n. 21 e dall'art. 2 del Protocollo n. 22 che sono allegati al Trattato di Lisbona. Vedi Calamia, Vigiak, “Diritto dell'Unione Europea”, Milano, 5^ ed., (2011), pg. 156.
Conclusioni
Negli ultimi anni si è assistito ad un aumento del numero delle Corti a tutela dei diritti umani e per la soluzione pacifica delle controversie. Questo però non ha portato ad una