In sede di visita ispettiva sono state richieste informazioni anche sulle Convenzioni sottoscritte tra Inail e Consip nel 2012 e nel 2015 e sono stati acquisiti elementi informativi sui contratti per la fornitura dei servizi continuativi professionali di consulenza strategica.
Le Convenzioni, di durata triennale, hanno ad oggetto lo svolgimento, da parte di Consip anche in qualità di centrale di committenza ai sensi dell'articolo 3, comma 34 del d.lgs. 163/2006, di attività di supporto in tema di acquisizione di beni e servizi, ivi comprese le attività connesse e strumentali, con riferimento prioritario alle acquisizioni necessarie per lo sviluppo di progetti informatici.
La possibilità della stipula di tali accordi è espressamente prevista dallo Statuto Consip al cui punto 11.4 dell’articolo 11 è chiarito che “Per l’affidamento diretto delle attività di cui all’art. 4.1 lett. a) e b)10, la Società sottoscrive con le pubbliche Amministrazioni affidanti di riferimento appositi Disciplinari, previa informativa (i) al Dipartimento del Tesoro, e (ii)11 all’azionista unico, ai fini della verifica del mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario.”
Nelle suddette Convenzioni, di contenuto pressoché identico, agli art. 4 e 5 sono indicati i compiti e le attività di Inail e Consip.
Sulla base della convenzione stipulata, Consip svolge le seguenti attività:
- rilevazione delle esigenze e dei requisiti funzionali comunicati da Inail;
- definizione delle strategie di gara;
- predisposizione della documentazione di gara, ivi compresi i documenti tecnici;
- svolgimento delle procedure ad evidenza pubblica.
Da parte sua, Inail, in relazione alle attività che competono alla Consip, comunica alla stessa le informazioni e indicazioni utili e necessarie ai fini dello svolgimento della procedura di gara, verifica la rispondenza degli elementi essenziali e/o qualificanti della strategia di gara e stipula e gestisce il contratto. In particolare, Inail:
- redige l’elenco delle iniziative e delle esigenze che confluiranno nel Piano;
- approva i documenti di pianificazione ed organizzazione delle attività a carico di Consip;
- approva gli atti di consuntivazione presentati da Consip (SAL trimestrali, attestanti l’effettivo espletamento delle attività previste nei documenti di pianificazione).
All’art. 6 delle Convenzioni vengono regolate le modalità di svolgimento dei rapporti fra gli Enti sottoscrittori. L’Inail redige, entro il 31 dicembre di ciascun anno, l’elenco delle iniziative per le quali (in considerazione, tra l’altro, dei risparmi conseguibili in ragione dell'aggregazione della domanda, delle specificità tecniche e del ricorso all'e-procurement ed all'e-commerce) intende avvalersi della collaborazione di Consip. Consip redige, entro 30 giorni dal ricevimento del suddetto elenco, un Piano annuale con indicazione delle iniziative in relazione alle quali può svolgere le attività richieste dall'Inail nonché, per ciascuna delle dette iniziative, la relativa programmazione temporale nell'anno di riferimento. Il Piano annuale viene approvato dal responsabile della Direzione ICT dell’Inail entro 15 giorni dal suo ricevimento.
L’Inail, con riferimento a detto piano, può revocare per motivi sopravvenuti le approvazioni e/o autorizzazioni già concesse; in tal caso a Consip viene remunerata l’attività prestata fino al momento della revoca.
L’art. 8 delle Convenzioni disciplina i rimborsi dovuti a Consip da intendersi a copertura dei costi sostenuti per lo svolgimento delle attività oggetto delle Convenzioni.
Il compenso pattuito è stabilito in base alle risorse umane impiegate da Consip per le attività in favore di Inail secondo “la metrica a tempo e spesa ovvero a canone o corpo”, per determinate iniziative o
10 L’art. 4.1 dello Statuto Consip riporta l’elenco delle attività esclusive di Consip stessa.
11Il rinvio ai punti (i) e (ii) non risulta chiaro.
tipologie di attività, in base a quanto previsto nei documenti di “Pianificazione ed organizzazione delle attività” (in particolare nel Piano annuale).
Criticità rilevate nella CRI
A riguardo, nella CRI sono stati formulati essenzialmente due rilievi.
1) Il primo rilevo riguarda il funzionamento dei rimborsi dovuti a Consip a copertura dei costi sostenuti per lo svolgimento delle attività oggetto delle convenzioni.
Come già evidenziato, il compenso è stato pattuito in base alle risorse umane impiegate da Consip per le attività in favore di Inail secondo “la metrica a tempo e spesa ovvero a canone o corpo”, per determinate iniziative o tipologie di attività, in particolare:
per profilo professionale A (senior manager) euro 800,00/giorno;
per profilo professionale B (consulente senior) euro 600,00/giorno;
rimborso spese a piè di lista (spese di pubblicazione dei bandi ecc).
Mentre appariva chiaro il rimborso delle spese sostenute da Consip per le acquisizioni strumentali ai fini dell’attività di Consip e per l’espletamento della procedura di gara (es. spese pubblicazione gare), non era chiaro se i pagamenti relativi all’impiego delle suddette professionalità fossero dei rimborsi di fatture emesse da soggetti esterni a Consip (fornitori esterni) o fossero pagamenti a favore di Consip per prestazioni effettuate da personale dipendente.
Nella CRI, pertanto, sono state richieste informazioni a riguardo, chiedendo all’Inail di chiarire, altresì, l’importo complessivo delle somme corrisposte a Consip in esecuzione della Convenzione del 2012 e quella del 2015.
Controdeduzioni dell’Inail
L’Inail, nelle proprie controdeduzioni, ha precisato che i rimborsi a Consip sono relativi agli oneri sostenuti per le risorse, incluse quelle del personale, impiegate da Consip stessa per lo svolgimento delle attività dedotte in convenzione.
L’Inail ha inoltre allegato uno schema riepilogativo, con riferimento alla sola convenzione 2015-2018, dal quale si evince che le somme effettivamente corrisposte a Consip sono più basse rispetto alla previsione massima di spesa prevista in convenzione, in particolare:
nel 2015, a partire dal mese di agosto (data di stipula della seconda convenzione) Inail ha corrisposto a Consip la somma di € 904.000,00 a fronte di una previsione di spesa di € 1.500.000,00 (somme al netto dell’Iva);
nel 2016 Inail ha corrisposto a Consip la somma di € 1.565.850,00 a fronte di una previsione di spesa di € 2.750.000.000.
Infine, l’Inail ha rappresentato come in assenza della convenzione con Consip spa, avrebbe dovuto gestire direttamente le gare e sarebbe stato tenuto a richiedere il preventivo parere di congruità ad AgID, ai sensi dell'articolo 3, comma 3, del d.lgs. n. 177/2009, sostenendo un onere complessivo che, tenuto conto della tariffa del contributo obbligatorio rapportato agli importi degli acquisti informatici, sarebbe stato sensibilmente superiore ai rimborsi effettuati a Consip per l’intera gestione delle procedure di gara.
2. Il secondo rilievo riguardava le motivazioni per cui le attività oggetto delle Convenzioni Inail/Consip del 2012 e del 2015, con particolare riferimento all’acquisizione di servizi informatici, non fossero state gestite direttamente dalle strutture interne dell’Istituto, anziché esternalizzate a Consip.
Infatti, in base alla Relazione ispettiva, l’Inail appariva disporre delle necessarie professionalità volte a gestire le procedure di acquisizione dei progetti informatici, in particolare all’interno della Direzione Centrale per l’Organizzazione Digitale (DCOD).
Controdeduzioni dell’Inail
L’Inail, nelle proprie controdeduzioni, ha evidenziato come le convenzioni stipulate con Consip, siano frutto di una precisa scelta strategica, volta a soddisfare finalità di razionalizzazione e di qualificazione della spesa, in particolare:
realizzare un processo di acquisizione di beni e servizi altamente specializzato nel campo dell'IT, con lo scopo di qualificare la spesa e conseguire obiettivi di risparmio;
trarre vantaggio dall'expertise maturato da Consip spa nella gestione di procedure di gara realizzate anche attraverso formule di aggregazione della domanda;
attuare efficacemente la strategia dell'IT adottata dall'Istituto mediante l'acquisizione delle migliori soluzioni di mercato;
la possibilità di avvalersi di una stazione appaltante di natura pubblica, soggetta al cosiddetto controllo analogo, collocata in posizione di terzietà, abilitata a operare autonomamente, di dimensioni europee, con caratteristiche uniche in Italia.
L’Inail ha evidenziato, altresì, come la scelta strategica di avvalersi di Consip sia in linea con la legge che ha autorizzato l'estensione agli enti previdenziali della facoltà di avvalersi di Consip spa.
Il contesto che ha dato origine alla stipula delle convenzioni sarebbe caratterizzato dall'estensione degli obblighi di informatizzazione dei rapporti fra pubbliche amministrazioni e cittadini, dall’introduzione di nuovi obblighi informativi obbligatori e di trasparenza, dalla necessità di porre attenzione e di dover rimodernare l'impianto infrastrutturale e tecnologico dell’Istituto.
Tali risultati, di grande impatto in termini di innovazione e di investimenti, sarebbero stati realizzati attraverso le convenzioni con Consip mantenendo sostanzialmente invariato il livello complessivo delle spese per l’IT, nonostante gli ulteriori oneri derivanti dalla devoluzione all'lnail delle funzioni di prevenzione e di ricerca, a seguito della soppressione dell’Ispesl, e delle funzioni assicurative del settore marittimo, a seguito della soppressione dell’Ipsema.
Lo strumento della convenzione, inoltre, sarebbe coerente con la volontà del legislatore di promuovere un virtuoso processo di concentrazione presso Consip delle procedure di acquisizione di beni e servizi informatici, ribadita e rafforzata dalla legge n. 208/2015 (legge di stabilità 2016) che all’articolo 1, commi 512 e ss., ha disposto l'obbligo per tutte le amministrazioni pubbliche di approvvigionarsi esclusivamente tramite Consip o altri soggetti aggregatori, nonché con l’art. 37, comma 3 e comma 6 del d.lgs. 50/2016, che ammettono la possibilità di acquisire beni e servizi attraverso centrali di committenza sia da parte di stazioni appaltanti qualificate ex art. 38, sia da parte di s.a. non qualificate.
Inail ha precisato inoltre che le funzioni delegate a Consip sono limitate alla definizione della strategia di gara e all’espletamento della relativa procedura di affidamento, mentre la Direzione centrale organizzazione digitale svolge la pianificazione delle attività IT su scala triennale e governa i processi di evoluzione tecnologica dei servizi informatici dell’Istituto.
In capo alla suddetta Direzione permangono le seguenti competenze in materia di acquisizioni informatiche:
definizione delle stipule contrattuali conseguenti alle aggiudicazioni delle gare nell'ambito della convenzione;
procedure di acquisto di importo inferiore alla soglia europea da espletare sulla piattaforma informatica del Mepa;
adesioni a convenzioni o accordi quadro Consip;
gestione dei contratti.
Valutazioni
Relativamente ai rilievi inerenti il funzionamento dei rimborsi dovuti a Consip a copertura dei costi sostenuti per lo svolgimento delle attività oggetto delle convenzioni e alla mancata acquisizione diretta dei servizi informatici da parte delle strutture interne, si prende atto delle controdeduzioni dell’Inail che, in linea con la normativa vigente, ha inteso avvalersi della competenza di Consip, stazione appaltante di natura pubblica istituzionalmente preposta allo svolgimento delle procedure di acquisizione di beni e servizi per soddisfare finalità di razionalizzazione della spesa, tra cui quelli altamente specializzati nel campo dell'IT.