Capitolo Quinto
L’ARCHITETTURA DEL NUOVO SISTEMA
1. In trod u zion e
In questa seconda parte, che ha natura soprattutto propositiva, si prendono in considerazione le scelte fondamentali che deve affronta re la prosecuzione del processo di decentralizzazione in Italia e si suggeriscono, anche in riferimento alle esperienze straniere, le solu zioni da adottare. In altre parole, questa seconda parte delinea il siste ma decentralizzato, di tipo federale, che gli autori di questo libro pro pongono alla riflessione del lettore.
In particolare, in questo Capitolo si affrontano i due problemi la cui soluzione permette di configurare l’architettura generale del nuovo sistema e le modalità della sua realizzazione. Specificamente, si affronta la scelta fra:
• il federalismo a due o a tre livelli, alia s il modello di rapporti fra regioni ed enti locali;
• selettività o uniformità nel processo di decentralizzazione, alia s la scelta fra federalismo asimmetrico o simmetrico.
Al Capitolo successivo è demandata l’analisi di alcuni problemi più specifici e cioè:
• il governo delle aree metropolitane, cioè come governare la dimensione urbana della decentralizzazione;
• la scelta fra consolidamento vs. frammentazione del sistema di governo comunale;
• i rapporti finanziari tra i diversi livelli di governo;
• i rapporti tra il sistema di governo locale territoriale e quello delle autonomie funzionali.
2. Una struttura fe d e r a le a q u an ti liveUi? 2.1. Non esiste u n m odello u n ico di fed era lism o
Per procedere nel processo di decentralizzazione in Italia dobbia mo innanzitutto decidere se vogliamo muoverci verso una soluzione federale classica, cioè a due livelli, dove solo il governo centrale e le
regioni ricevono una tutela costituzionale, oppure verso una soluzio ne articolata su almeno tre livelli di governo, cioè verso un sistema federale di tipo nuovo. Il dibattito su questa scelta è stato finora molto acceso, con le regioni schierate, ovviamente, a favore della prima soluzione e gli enti locali a favore della seconda. Negli ultimi tempi, però, il problema ha perso buona parte della sua acutezza, dato che le regioni sembrano aver accettato un ruolo costituzionalmente rico nosciuto ai comuni1.
Il problema non è solo italiano, ma più generale. Soprattutto, esso concerne, sia pure con diversa intensità, tutti i sistemi regionali esi stenti. In effetti, i sistemi regionali sono con ogni probabilità sistemi transitori, destinati ad essere trasformati in sistemi federali veri e pro pri, con la necessità di dover definire con precisione i rapporti di pote re fra i diversi livelli di governo.
L’esame dei sistemi federali di tipo classico non è molto d’aiuto nel suggerire una soluzione. In effetti, questi sistemi sono nati dalla fusione di pre-esistenti stati unitari - quali appunto le colonie dell’Impero bri tannico, o i cantoni svizzeri. All’interno di uno stato unitario gli enti locali sono diretti interamente dal governo centrale e sono, dal punto di vista costituzionale, creature dei primi. Una volta che le colonie o i can toni sono diventati stati federati, essi hanno continuato a regolare con completa discrezione i rapporti con gli enti locali. Negli anni più recen ti il potere degli stati federati sui loro enti locali è però diminuito anche per la crescente invadenza del governo federale, che è chiaramente più forte e con il quale municipi, distretti e contee sono normalmente incli ni a stringere rapporti preferenziali. Quanto più ricco e lontano è il finanziatore/custode, tanto meglio!
I sistemi federali di creazione più recente (o di ri-federalizzazione) sono invece di maggiore utilità nell’indicare una soluzione al problema italiano, perché essi sono stati creati con un processo che ha operato in direzione opposta ai processi classici di federalizzazione. In Germania, Austria, Belgio e Brasile, ad esempio, lo Stato federale è stato creato in un processo di decentralizzazione: un precedente Stato unitario si è spo gliato di alcune importanti funzioni conferendole a enti di nuova crea zione - gli stati federati appunto. Prima della trasformazione federale, gli enti locali erano disciplinati dal governo centrale (parlamento ed esecu
1 Questo ruolo è anche stato riconosciuto nella recente Legge di riforma costituzio nale dal Titolo V della Parte Seconda.
tivo). La trasformazione federale ha significato un consistente trasferi mento dei poteri di controllo e di indirizzo sugli enti locali dal governo centrale a favore dei nuovi stati federati, ma gli enti locali hanno conti nuato a mantenere significativi rapporti, di tipo finanziario e non, con il governo centrale e hanno ricevuto garanzie sancite a livello costituzio nale. In altre parole, un processo di federalizzazione non implica inelut tabilmente una riproduzione fedele del federalismo classico, anzi. Il federalismo è piuttosto un sistema di governo territoriale in evoluzione continua per adattarsi alle realtà cui si applica.
Come accennato nel Capitolo iniziale, questo libro è a favore di un sistema federale a più livelli, cioè di un modello federale moderno. Questo non solo per rispettare la tradizione di governo territoriale in Italia, che è incentrata soprattutto sui comuni e sulle loro tradizioni di autonomia, ma anche perché un sistema di questo tipo è suscettibile di favorire relazioni maggiormente concorrenziali fra i diversi livelli di governo, come cerchiamo di dimostrare qui di seguito con un breve esame delle relazioni intergovernative all’interno dei principali modelli storici che si sono finora presentati. In particolare, partiamo dalla pre sentazione del modello federale «duale», che è tipico della fase iniziale dei sistemi federali classici. È un sistema che costituzionalmente preve de solo due livelli: governo federale e governi degli stati federati, che operano su due piani completamente separati in completa autonomia. Lo poniamo a confronto con il modello di decentralizzazione tipico degli stati unitari, dove invece il governo centrale prevale nettamente sugli altri livelli di governo - regionali e locali - delimitandone i com piti ed esercitando un penetrante controllo sulla loro azione. Cerchiamo poi di far vedere come nella realtà dell’evoluzione storica, entrambi i modelli siano stati superati dall’emergere di fatto di un modello caratte rizzato da forti elementi di interdipendenza e di concorrenza fra i diver si livelli di governo, dove i diritti dei cittadini ricevono maggiore tutela e le preferenze maggiore soddisfazione. L’esame di questo terzo model lo ci serve per individuare il modello federale che riteniamo più oppor tuno per la realtà italiana, un modello in cui le competenze sono distri buite fra tre livelli con elevati livelli di interdipendenza e di concorren za fra di essi.
2.2. Il fed era lism o d u ale
In questo modello i rapporti fra il governo federale e quelli degli stati sono detti «tangenziali». Ciò significa che vi è una completa sepa
razione delle competenze. Queste sono raggruppate per grandi aree: istruzione, difesa, politica estera, sanità. L’unico punto di contatto, di tangenza appunto, fra i due livelli è la risoluzione degli eventuali con flitti di competenza, che è affrontata di norma dalla Corte Costituzionale. Data la concorrenza che si fanno i diversi livelli per espandere i propri poteri, i conflitti di competenza sono molto nume rosi e acuti.
Il crescente intervento del settore pubblico nell’economia e la sua articolazione più fine hanno messo rapidamente in crisi il modello duale, rendendo impossibile il mantenimento della separazione per grandi aree. Non ha senso ad esempio - e la realtà si incarica prima o dopo di modificarlo - mantenere tutta la ricerca scientifica ad un solo livello, quando vi sono spazi di intervento appropriato per entrambi i livelli. Ed ancora la ricerca scientifica concerne anche la sanità; quin di se la prima viene affidata al centro, ciò implica automaticamente un intervento di quest’ultimo, cioè una riserva formale di competenze, anche in materia sanitaria.
Figura 1. Il siste m a fe d e ra le cla ss ico .
a) separazione di poteri fra governo federale e governi degli stati federati; b) enti locali dipendenti dagli stati