Definizione

Prima di esplorare le potenzialità degli Open Data come strumento anti-corruzione, è fondamentale capire ciò che la corruzione rappresenta, perché esiste e come si manifesta.

Le definizioni di “corruzione” sono molteplici, anche perché è un fenomeno che riguarda non solo la politica e la Pubblica Amministrazione, come spesso si pensa, ma è una piaga che affligge pratiche sociali diversissime.

Garzón Valdés ne ha fornito la seguente definizione: “La corruzione consiste nella violazione di un obbligo da parte di un decisore con l’obbiettivo di ottenere un beneficio personale extraposizionale per chi corrompe […] in cambio del conseguimento di benefici per il corruttore”32_{. Gli attori agiscono in modo corrotto nella speranza che i}

benefici derivanti dall’accordo collusivo superino i costi, con l’intento di massimizzare i propri interessi personali, sperando di non essere scoperti e di subire le relative sanzioni. Se non vengono scoperti il gioco può continuare, altrimenti subiranno le conseguenze

32 _{E. Garzón Valdés, Acerca de la tesis de la separación entre Moral y Politica, in Id., Derecho, ética y}

política, Madrid, CdeEC, 1993, p. 36 (trad. it., Tolleranza, responsabiltà e Stato di diritto, Saggi di filosofia morale e politica, Bologna, il Mulino, 2003, p. 235).

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giudiziarie e la condanna morale della società (spesso più forte sul corrotto che sul corruttore).

La corruzione colpisce il settore pubblico quando quest’ultimo interagisce con il privato. In tutti i casi in cui un funzionario pubblico detiene potere discrezionale circa la distribuzione di benefici e l’imposizione di costi per il settore privato, si creano incentivi alla corruzione33_{. Possiamo definire la corruzione nella Pubblica Amministrazione come}

“l’abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenerne vantaggi privati e illeciti”34_.

La corruzione richiede pertanto l’esistenza di tre elementi, individuabili:  nel potere discrezionale di definire le regole e/o il potere di applicarle;  nel vantaggio economico che deriva dall’accordo corruttivo;

 nell’entità della sanzione e nella probabilità di incorrervi35_.

6.1.1 Il potere discrezionale

Il potere può essere inteso come “la delega a un soggetto della facoltà di stabilire regole e di imporne il rispetto, di prendere decisioni per un determinato gruppo di destinatari”36_{. Il rapporto che intercorre tra il soggetto munito di delega e l’organo}

delegante è riconducibile al modello economico dell’”agenzia” (agency theory), che lo qualifica come un rapporto tra un principale e un agente, in cui il primo incarica il secondo di realizzare i suoi obiettivi vincolandolo con una qualche forma di contratto. Nei sistemi democratici, i rappresentanti eletti sono gli agenti del popolo, l’organo esecutivo è agente dell’organo legislativo, il personale amministrativo è agente dell’esecutivo, e così via. Nello schema dell’agenzia, la corruzione costituisce “una

33 _{Rose-Ackerman, The Political Economy of Corruption, in Elliott, Corruption and the Global Economy,}

Washington, 1997

34 _{Pope, Confronting corruption: The elements of a national integrity system, Transparency International}

Source Book, 2000

35 _{Aidt, Economics analysis of corruption: a survey, Economic Journal, 2003}

36 _{Monteduro, Brunelli, Buratti, La corruzione: definizione, misurazione e impatti economici, FormezPA,}

58 deviazione intenzionale del comportamento dell’agente dal compito di tutela degli interessi del principale e una violazione della fiducia che questo ripone in lui”37_.

Il potere discrezionale della PA interviene laddove la normativa lasci un margine di scelta sull’opportunità e la modalità con le quali perseguire un pubblico interesse con riguardo all’an, al quid, al quando, al quomodo. Nel potere discrezionale vi è anche una componente di necessaria ponderazione fra interessi pubblici, collettivi, diffusi e privati. Qualora, però, gli interessi privati prevalgano ingiustificatamente sugli altri, la Pubblica Amministrazione viene meno al suo contratto di agenzia col cittadino.

L’abuso si ha quando il potere non è esercitato nei termini previsti dalla delega.

6.1.2 Il vantaggio

Uno scambio, qualsiasi sia la sua natura, non è mai conveniente se non ne deriva un vantaggio. Il vantaggio (pay-off) promesso o richiesto in seno ad un accordo corruttivo può consistere in un ritorno economico o di immagine, o in un generale scambio di favori e non è necessariamente in favore del soggetto che abusa del potere, ma può riguardare soggetti terzi ai quali egli è legato in qualche modo (famiglia, amicizie, gruppi di interesse, ecc.).

6.1.3 La sanzione e il rischio di incorrervi

La corruzione si fa spazio tra gli ambienti della Pubblica Amministrazione nel momento in cui il disincentivo alla corruzione è debole e il rischio in incorrere in una sanzione è molto basso. La combinazione dei due fattori (entità della sanzione e rischio di incorrervi) non è in grado di dissuadere l’agente dal deviare dal suo accordo col principale.

La corruzione in Italia, ad esempio, è ancora piuttosto presente perché, in rapporto alla quantità e alla frequenza con cui si verificano tentativi o casi veri e propri di corruzione, la loro individuazione avviene con percentuali molto basse e le condanne per i reati ad essi connesse sono ancor meno. Ciò si verifica prima di tutto per il carattere occulto del

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fenomeno, in secondo luogo, a causa di una normativa e di una giustizia ancora troppo poco efficaci nel combattere questa pratica disonesta. Confermano quanto appena affermato i punteggi assegnati da Transparency International Italia in un recente report (ottobre 2017)38 _{circa l’esistenza di leggi contro la corruzione (e reati connessi) e una}

valutazione della loro applicazione e della loro capacità repressiva e sanzionatoria (Figura 14).