Prima di passare a considerare le regole in tema di risoluzione e quindi lo strumento del bail-in - oggetto principale di questa ricerca - pare opportuno soffermarsi per un momento sui DGS e sul progetto dell'EDIS, a motivo del doppio filo che lega il modo in cui l'attuale diritto europeo intende gli strumenti di tutela dei depositi, ai metodi di intervento nel caso in cui una banca si trovi in difficoltà. Per vero siamo arrivati ad uno stadio intermedio, in cui esistono delle norme comuni in materia, ma in cui l'adozione di un vero e proprio Schema Europeo di Tutela dei Depositi103 sembra essersi arenata in un limbo morto, da cui sta stentando a disancorarsi. Occorre quindi muovere un passo indietro e considerare quali siano state le esigenze che hanno motivato l'adozione della Direttiva sugli schemi di garanzia dei depositi104 e quali i suoi portati più innovativi, per poi passare in rassegna quelle che sarebbero le prospettive principali di cambiamento nel caso in cui il regolamento istitutivo dell'EDIS venisse effettivamente approvato. 103 European Deposit Insurance Scheme (EDIS) nella proposta della Commissione del 24 Novembre 2015, contenuta in COM(2015)/586/final.
104 Precisamente la Direttiva 2014/49/UE, recepita in Italia con Decreto Legislativo 15 Febbraio 2016, n. 30.
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I.2.a I DGS nella Direttiva 2014/49/UE
Nel cammino tracciato sul finire del 2012 già era presente un chiaro riferimento a quello che sarebbe dovuto diventare uno dei tre pilastri dell'Unione Bancaria, ovvero uno schema comune sulla garanzia dei depositi105. Non era ancora chiaro quale soluzione sarebbe emersa - si parlava genericamente di «armonizzazione degli schemi nazionali dei depositi»106 - eppure era chiara la sua contestualizzazione come risposta alle debolezze emerse nel settore bancario in fase di crisi107.
Del resto tanto esponenti istituzionali108 quanto la letteratura economica109 già si erano prodigati nel delineare la necessità di rendere omogenei - almeno con riferimento all'Area dell'Euro - i sistemi di garanzia dei depositi, a motivo tanto della rapidità con cui in un contesto di maggiore integrazione finanziaria si possono trasmettere spillover negativi in fase di crisi, quanto della tendenza da
105 Cfr. Van Rompuy H. et Barroso J.M. et Draghi M., Juncker J.C., 2012, Towards a genuine Economic and Monetary Union, op. cit.
106 Il lettore non sia tratto in inganno dall'espressione «armonizzazione» che lascerebbe preludere al solo strumento della Direttiva. Lo stesso termine era usato in relazione agli strumenti di risanamento e risoluzione delle crisi bancarie, laddove a stretto giro si è proceduto ad implementare il Single Resolution Mechanism. 107 Cfr. Van Rompuy H. et Barroso J.M. et Draghi M., Juncker J.C., 2012, Towards a genuine Economic and Monetary Union, op. cit., p. 8 « The history of financial crises has illustrated the destabilising effect uncertainty surrounding bank deposits could have on individual financial institutions and on entire banking systems. The proposal on the harmonisation of national deposit guarantee schemes includes provisions to ensure that sufficiently robust national deposit insurance systems are set up in each Member State, thereby limiting the spill-over effects associated with deposit flight between institutions and across countries, and ensuring an appropriate degree of depositor protection in the European Union. A rapid adoption of this proposal is important».
108 Cfr. Constâncio V., 2013 Towards the Banking Union, Intervento del Vicepresidente BCE, Atti del Convegno «Banking and Supervision under transformation», Seconda Conferenza FIN-FSA sulla Regolazione e la supervisione all'interno dell'Unione Europea, Helsinki, 12 Febbraio.
109 Ex multis Pisani-Ferry J. et Sapir A. et Véron N. et Wolff G.B., 2012, What kind of European banking union?, Bruegel Policy Contribution, n. 12/2012; Gros D. et Schoenmaker D., 2014, European Deposit Insurance and Resolution in the Banking Union, in «Journal of Common Market
Studies», Vol. 52, issue 3, pp. 529-546. Questo seondo saggio in particolare andava auspicava la nascita di uno schema unico, delineato in maniera molto simile a quello proposto a suo tempo dalla Commissione (vd.infra I.2.b.)
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parte degli Stati ad agire in difetto di coordinamento a presidio dei propri campioni nazionali110.
Inoltre una risposta era già stata offerta nella prima fase delle crisi europee, con la Direttiva 2009/14/CE, la quale nella concitazione dell'emergenza, aveva elevato il livello di copertura da 20.000111 Euro per depositante a 100.000, livello che sarebbe stato mantenuto anche successivamente.
In questo quadro va letta la Direttiva 2014/49/UE112, la quale ha raccolto tanto gli spunti provenienti dalla riflessione economica, quanto il segno già lasciato dalla precedente direttiva. L'impostazione di quest'ultima non viene sovvertita, ma anzi il già stretto termine di rimborsabilità previsto nel termine di venti giorni, viene ulteriormente abbreviato a sette113, al fine di premiare la stabilità finanziaria, attraverso la fiducia dei depositanti. Semmai la normativa già importata dalle precedenti direttive è specificata ed arricchita di nuovi elementi. Nella Direttiva 2014/49/UE viene chiarito e fissato il principio, già annunciato in guisa di intenzione nella precedente114, per cui ogni banca è tenuta alla contribuzione in base al proprio profilo di rischio, oltre che all'ammontare detenuto di depositi115 e 110 Claessens S. et Herring R. et Schoenmaker D. et Summe K. A., 2010, A safer world financial system: Improving the resolution of systemic institutions, in «geneva Report on the World Economy», International Center for Monetary and Banking Studies, n.12. 111 Direttiva 94/19/CE, in conformità della quale si modellavano le disposizioni degli Artt. 96 e ss. TUB allora vigenti. Più precisamente all'Art. 7 di detta direttiva si trovava l'indicazione di 20.000 ECU. 112 La Direttiva infatti riprende quelle che erano la state le principali conclusioni della letteratura economica. Basti a tale proposito leggere il considerando 4): «Per tenere conto della progressiva integrazione nel mercato interno, è opportuno avere la possibilità di fondere gli SGD di differenti Stati membri o di creare sistemi transfrontalieri distinti su base volontaria. Gli Stati membri dovrebbero assicurare una sufficiente stabilità e a una composizione equilibrata degli SGD nuovi ed esistenti. Dovrebbero essere evitati effetti negativi sulla stabilità finanziaria, ad esempio qualora siano trasferiti a un SGD transfrontaliero solo enti creditizi con rischio elevato».
113 Ai sensi dell'Art.8, Direttiva 2014/49/UE. Vd. anche considerando 38): «L’attuale periodo di rimborso è in contrasto con la necessità di preservare la fiducia dei depositanti e non risponde alle loro esigenze. Pertanto, è opportuno ridurre il periodo di rimborso a sette giorni lavorativi». 114 L'Art. 1, p.7, Dir. 2009/14/CE fra le altre previsioni inseriva questa: « La Commissione presenta al Parlamento europeo e al Consiglio, entro il 31 dicembre 2009, una relazione su [...] c) possibili modelli per l’introduzione di contributi basati sui rischi». 115 Art. 13, p. 1, Dir. 2014/49/UE.
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alla posizione nel ciclo economico116. Questi contributi versati ex ante devono inoltre garantire che in ogni Stato entro il 2024 uno schema disponga di risorse pari almeno allo 0,8% dei depositi garantiti117. A tale contribuzione ordinaria si aggiunge inoltre la possibilità di un ulteriore margine di intervento nella percentuale dello 0,5% dei depositi garantiti, coperto da contributi versati ex post dai membri dello schema di garanzia118. Novità rilevanti si misurano inoltre sul fronte della cooperazione fra gli schemi dei diversi Paesi Europei. Sempre nell'ipotesi sopra delineata per cui uno schema non riesca a raggiungere la quota dello 0,8% dei depositi garantiti, gli è consentito per i soli fini di rimborso dei depositi - non già per quelli che sotto vedremo essere gli altri impieghi dei fondi - accedere, sebbene sempre nei margini dello 0,5%, alla concessione di un prestito da parte di un altro DGS ad un tasso di interesse maggiore o uguale al tasso di rifinanziamento marginale fissato dalla BCE119, versato al momento del rimborso120. Tale prestito andrà rimborsato in cinque anni e potrà essere frazionato in quote annuali.
Nella direttiva del 2014 sono inoltre fissati con più precisione i parametri di cooperazione fra i DGS dei diversi Paesi dell'Unione, nelle precedenti direttive enunciati principalmente in via di principio121. Nel far salva la previsione per cui
116 Dir. 2014/49/UE, Art. 10, p.2, c.4: «Il contributo regolare tiene debito conto della fase del ciclo economico e dell’impatto che possono avere i contributi prociclici quando si stabiliscono i contributi annuali nel contesto del presente articolo».
117 Art. 10, Dir. 2014/49/UE. Ai sensi del p.4, i DGS hanno comunque diritto a che gli Stati garantiscano immediatamente loro le risorse necessarie a raggiungere lo 0,8%, nel caso in cui la competente autorità abbia accertato che tale soglia non possa essere da loro raggiunta nemmeno attraverso una contribuzione straordinaria. Tali risorse prendono la forma di prestiti, che vanno rimborsati attraverso la contribuzione ordinaria. Tale disposto bilancia la gradualità della fase transitoria, con l'eventualità che l'intervento dei DGS si renda necessario prima dello spirare del termine di adeguamento alla nuova normativa.
118 Dir. 2014/49/UE, Art. 10, p.8. A norma del c.2 il materiale versamento del contributo ex post può essere differito da parte dell'autorità competente, quando questo metterebbe a repentaglio la liquidità o la solvibilità dell'ente. 119 Corrispondente all'estremo superiore del corridoio all'interno del quale fluttua il tasso EONIA. Dal 16 marzo 2016 è fissato allo 0,25%. 120 Dir. 2014/49/UE, Art. 12. 121 Cfr. Direttiva 2009/14/CE Considerando 5): « Una relazione, che dovrà essere presentata a cura della Commissione, analizzerà tutti gli aspetti connessi come compensazioni e crediti di contropartita, determinazione dei contributi ai fondi di garanzia, prodotti e depositanti coperti, efficacia della cooperazione transfrontaliera tra i fondi di garanzia dei depositi e rapporti fra tali
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un DGS deve coprire i depositi dei propri membri anche per le succursali all'estero122, già enunciato nella direttiva del 1994123, viene specificato che il rimborso sarà effettuato a carico del DGS del Paese ospitante, il quale si rivarrà a propria volta sul DGS del Paese di origine124. Più in generale il maggior grado di cooperazione si misura sul terreno potenziamento dello scambio di informazioni e della previsione di accordi in forma scritta fra i DGS125 per l'esercizio di detta cooperazione.
Trova inoltre pieno sviluppo il tema dell'informazione ai depositanti, introdotto nella Direttiva 94/19/CE126 dalla 2009/14/CE127, la quale si arricchisce di obblighi aggiuntivi, come quello di far figurare all'interno dell'estratto conto o in apposita comunicazione128 se i depositi sono ammessi (e in quale misura) alla garanzia. Le novità più ampie possono tuttavia essere ascritte al diverso e più ampio intendimento che dei DGS viene offerto all'interno della direttiva del 2014. A questo proposito occorre tenere a mente che essa si colloca in un quadro complessivo di risposta alle crisi degli ultimi anni129, il cui obiettivo ultimo è la costituzione dell'Unione Bancaria. In questo senso - che peraltro è quello che tocca l'oggetto della nostra ricerca più da vicino - i DGS diventano parte integrante della nuova disciplina sulle ristrutturazioni e risoluzioni bancarie. L'Art. 11 della direttiva in esame, rubricato «Uso dei fondi», pur riaffermando al p.1 che lo scopo precipuo dei DGS consiste nel rimborso dei depositanti, delinea nei paragrafi
regimi e gli strumenti alternativi a favore dei depositanti, come i meccanismi di rimborso di emergenza». 122 Art. 14, Dir. 2014/49/UE. 123 Art. 4, Dir. 1994/19/CE.
124 Dir. 2014/49/UE, Art. 14, p.2. Tale disposizione va letta sistematicamente nell'intento della direttiva di premiare la velocità nelle procedure di rimborso. 125 Ivi, Art. 14, p.5. 126 Dir. 1994/19/CE, Art. 9. 127 Dir. 2009/14/CE, Art. 1, p. 5. 128 Dir. 2014/49/UE, Art. 16, p.3.
129 Anticipatore delle considerazioni che sarebbero emerse nel dibattito degli anni di crisi e sul possibile uso alternativo degli schemi di tutela dei depositi è stato lo scritto Bani E., 1996, Fondo
interbancario di tutela dei depositi in funzione anticrisi, in Restuccia G., a cura di, La prevenzione della crisi bancaria nell'ordinamento italiano e comunitario: diritto delle imprese in crisi, in «Atti di
Seminari del Dottorato», Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, Vol.IV, pp. 246-251
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seguenti una serie di «misure alternative», operando un diretto rimando alla Direttiva 59/2014/UE (BRRD)130 sulla ristrutturazione e risoluzione degli enti bancari. Le anzidette misure in ogni caso non dovranno superare nel costo le spese che gli schemi sarebbero chiamati a sostenere nel caso in cui invece dovessero rimborsare i depositanti.
La novità non dovrebbe peraltro coglierci impreparati, dal momento che essa in buona sostanza recepisce il «principio del minor onere»131 già previsto dalla normativa italiana, così come le misure alternative, già contemplate dall'Art. 96-bis del Testo Unico Bancario132. Quello che ci preme di sottolineare è come dietro la possibilità di ricorso a misure alternative, i fondi di tutela dei depositi si pongano in un rapporto peculiare con la riorganizzazione bancaria, dal momento che essi possono ora fungere da veicolo di ricapitalizzazione, atto a prevenire le conseguenze di una crisi bancaria133. L'utilizzo dei fondi di garanzia in chiave di sostegno agli enti bancari in difficoltà presenta in ogni caso due precisi caratteri distintivi: la preventività e l'alternatività alla risoluzione. Le misure alternative praticabili da parte dei DGS si pongono in un 130 Il termine BRRD, con cui è invalsa nell'uso la direttiva in parola, è l'acronimo di Bank Recovery and Resolution Directive.
131 Cfr. De Polis S., 2016, La tutela dei depositi bancari nel quadro dell'Unione Bancaria Europea, Intervento del Direttore dell'Unità di Risoluzione e Gestione delle Crisi Banca d'Italia, Intitolazione dell'Aula «Francesco Parrillo», La Sapienza, Roma, 27 Aprile: «Il criterio cardine della scelta dell'intervento è quello del minor onere: il costo degli interventi alternativi per gli aderenti deve essere inferiore a quello derivante dal rimborso diretto dei depositanti». Tale regola si configura come un limite entro il quale ammettere l'intervento da parte di altri operatori privati, dal momento che - giova ricordarlo - l'intervento dei fondi di garanzia si pone sempre come associazione di imprese bancarie. Sul punto può essere utile la lettura di Argentati A., 2016, I
salvataggi di banche italiane e l'antitrust europeo, in «Mercato, Concorrenza, Regole», Fascicolo
1/2016, p. 122: « Non si può trascurare, infatti, che il sistema di garanzia di cui si di- scute null’altro è che un’associazione di imprese e che, in mancanza di quella soglia stabilita dal legislatore, verrebbe rimessa alla libera volontà di soggetti concorrenti la decisione su quanta competizione può esservi nel settore, con tutti i riflessi sul sistema di cui si è detto in precedenza. Pare evidente, al- lora, che ci troviamo di fronte a una regola cruciale nel garantire l’equilibrio complessivo del sistema: una regola che definisce esattamente il punto di equilibrio voluto dal legislatore europeo tra stabilità/solidarietà da un lato, e concorrenza dall’altro». 132 Vd. Cercone R., Commento sub Art. 96-bis TUB, in «Commentario al testo delle leggi in materia bancaria e creditizia», Capriglione F, a cura di, Vol.II, Padova, , pp. 1210 e ss.
133 Argentati A., 2016, I salvataggi di banche italiane e l'antitrust europeo, op. cit., p. 117 «In quest’ottica, è evidente che i sistemi di garanzia non sono più visti dal legislatore europeo solo come uno strumento di tutela che diventa operativo in un momento successivo al verificarsi della crisi, ma assumono invece una valenza di prevenzione (intesa come azione che impedisce il deterioramento della crisi stessa) e sanatoria (nel senso di preservazione dei valori aziendali) particolarmente rilevante».
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momento precedente rispetto a quello in cui sono chiamati ad operare. L'operazione di rimborso dei depositanti avviene infatti contestualmente alle procedure di liquidazione di un ente creditizio. Se invece è previsto un intervento che miri a preservare l'operatività dell'ente e le sue funzioni, è chiaro che questo debba collocarsi temporalmente prima rispetto al momento in cui i DGS sono soliti entrare in azione.
Se ci fermassimo tuttavia alla previsione per cui i DGS debbano attivarsi in tempo utile ad evitare che le sofferenze bancarie si tramutino in insolvenza, allora le misure alternative finirebbero per coincidere con le funzioni a cui è chiamato il Fondo di Risoluzione Unico134 o con i contributi sempre a carico dei DGS in caso di risoluzione135. A questo proposito è la stessa Direttiva a chiarire quale sia il rapporto fra l'intervento dei DGS con le predette misure e le procedure di risoluzione, dal momento che non si contenta di un intervento sufficientemente precoce, ma prevede espressamente che i fondi di garanzia agiscano in senso alternativo rispetto alle procedure di risoluzione136. La direttiva dunque mette insieme nel suo complesso un sistema in cui i fondi di garanzia sono chiamati ad intervenire prima che sia avviata la risoluzione vera e propria e verosimilmente nei casi in cui questa sia carente dei presupposti necessari137. Così intese le misure alternative si prestano ad uno spazio di intervento tutto fuorché marginale, soprattutto se si considera il fatto che l'avvio di una procedura di risoluzione ai
134 Vd. infra II.2.
135 Cfr. Direttiva 2014/59/UE, Art. 109 e Regolamento UE n. 806/2014, Art. 79.
136 Il c.3, Art. 11 alla lettera a) prevede che l'intervento dei DGS sia possibile se «l’autorità di risoluzione non ha adottato alcuna azione di risoluzione ai sensi dell’articolo 32 della direttiva 2014/59/UE». Da questo discende il carattere di alternatività dell'intervento dei fondi di garanzia. In proposito cfr. Argentati A., 2016, I salvataggi di banche italiane e l'antitrust europeo, op. cit., p. 117 «Il sistema di garanzia può intervenire esclusivamente per erogare il contributo volto ad assorbire le perdite fino al livello di protezione e preservare l’accesso ai depositi protetti: ne discende, dunque, che uno spazio per forme di intervento diverse da parte del sistema di garanzia potrà ravvisarsi solo al di fuori (o prima) della risoluzione. Tale rapporto di alternatività con la procedura di risoluzione è espressamente indicato anche all’art. 11, co. 3, della direttiva 2014/49/UE ai sensi del quale il ricorso di un DGS a «misure alternative volte ad evitare il fallimento di un ente creditizio» può avvenire a condizione, tra l’altro che «l’autorità di risoluzione non (abbia) adottato alcuna azione di risoluzione ai sensi dell’articolo 32 della direttiva 2014/59/UE»
137 Vd. anche Argentati A., 2015, Sistemi di garanzia dei depositi e crisi bancarie: c’è aiuto di Stato?, in «Mercato Concorrenza Regole», n. 2/2015, pp. 315-336, nonché Bentivegna A.M., 2015, Fondi di
garanzia dei depositi e crisi bancarie: novità e profili problematici alla luce del nuovo framework regolamentare europeo in materia di risanamento e risoluzione, in «Rivista Treimestrale di Diritto
dell'Economia», n. 3/2015, supplemento, pp. 25 - 54.
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sensi della nuova normativa, è condizionato all'esistenza di un interesse pubblico138, qualificato soprattutto con riferimento al perdurare di una condizione di stabilità finanziaria, che impedisca il propagarsi di spillover negativi attraverso il contagio sui mercati. Siffatto interesse pubblico potrebbe a ben vedere non essere univocamente accertabile nel caso degli enti bancari di minori dimensioni, la cui liquidazione secondo le ordinarie procedure concorsuali potrebbe non comportare un rischio consistente di contagio nei confronti degli altri istituti. Se così fosse, allora difficilmente sarebbero configurabili i parametri per l'avvio di una risoluzione. Nondimeno potrebbe ancora essere auspicabile che la liquidazione venga evitata, non fosse altro per il solo fatto che il rimborso dei depositi - per il principio del minor onere cui si accennava sopra - potrebbe rivelarsi una operazione decisamente più costosa di una ricapitalizzazione mediante una misura alternativa. In definitiva dunque, posto che anche l'obiettivo della BRRD sia proprio quello di prevenire la liquidazione di un ente in difficoltà, l'intervento dei DGS dovrà essere reinteso più che nella sua accezione tradizionale di rimborso, in un quadro più estensivo di prevenzione139, da cui discende probabilmente la scelta di attribuire loro una funzione cardine all'interno dell'architettura dell'Unione Bancaria.
I.2.b. L'EDIS: un piatto indigesto in Germania
Proprio questo ruolo di primo piano all'interno della nascente Unione Bancaria, avrebbe dal canto su necessitato - come peraltro già indicato dal Rapporto dei Cinque Presidenti140 - la creazione di uno schema unico di garanzia dei depositi. Fra le ragioni che motiverebbero siffatta trasformazione, una in particolare merita di essere ricordata. Non sarà certamente sfuggito ad un lettore attento che il sistema messo in piedi dalla Direttiva 49/2014/UE possiede tutti i presupposti per esprimere il massimo delle proprie potenzialità nel corso della crisi di un istituto
138 Dir 2014/59/UE, Art. 32, p.5, con rimando agli obiettivi di cui all'Art. 31, p.2.
139 Nell'ambito della prevenzione rientrano per la sola Area dell'Euro anche gli interventi a sostegno delle risoluzioni, la cui disciplina rientra nel Reg. 2014/806/UE, da non confondere con le sopra menzionate misure alternative. 140 Cfr. Juncker J.C. et Tusk D., Dijsselbloem J., Draghi M., Schulz M., Completare l'Unione Economica e