2. I soggetti dell’Istituto coinvolti nel processo di prevenzione e repressione della corruzione
2.10 Tutti i dipendenti dell’Istituto
Tutti i dipendenti dell'Istituto partecipano al processo di gestione del rischio, osservano le misure contenute nel P.T.P.C., segnalano le situazioni di illecito al proprio dirigente o all'U.P.D., segnalano casi di personale conflitto di interessi.
Tutti i dipendenti dell'Istituto rispettano le misure necessarie alla prevenzione degli illeciti nell'amministrazione. In particolare, i dipendenti rispettano le prescrizioni contenute nel piano per la prevenzione della corruzione, prestano la loro collaborazione al Responsabile della prevenzione della corruzione e, fermo restando l'obbligo di denuncia all'autorità giudiziaria, segnalano al proprio superiore gerarchico eventuali situazioni di illecito nell'amministrazione di cui siano venuti a conoscenza.
2.11 COMPITI DEI DIPENDENTI, RESPONSABILI DELLE POSIZIONI ORGANIZZATIVE E DIRIGENTI
I dipendenti destinati a operare in settori e/o attività particolarmente esposti alla corruzione, i responsabili delle posizioni organizzative, i dirigenti, con riferimento alle rispettive competenze previste dalla legge e dai regolamenti vigenti, a seguito della pubblicazione sul portale del dipendente sono a conoscenza del Piano di prevenzione della corruzione approvato con il presente regolamento e provvedono all'esecuzione; essi devono astenersi, ai sensi dell'art. 6 bis della legge
241/1990, in caso di conflitto di interessi, segnalando tempestivamente ogni situazione di conflitto, anche potenziale.
Dipendenti
Con cadenza trimestrale a far data dall'adozione del presente Piano, i dipendenti (selezionati dai dirigenti responsabili dei settori che svolgono le attività a rischio di corruzione) relazionano al proprio dirigente in merito al rispetto dei tempi procedimentali ed a qualsiasi anomalia accertata, indicando, per ciascun procedimento nel quale i termini non sono stati rispettati, le motivazioni in fatto e in diritto di cui all'art. 3 della legge 241/1990, che giustificano il ritardo.
Titolari di posizione organizzativa
Con cadenza trimestrale a far data dall'adozione del presente Piano i titolari di P.O. nelle strutture ad alto rischio provvedono al monitoraggio settimanale della effettiva avvenuta trasmissione della posta in entrata e, ove possibile in uscita; relazionano contestualmente al proprio dirigente sulle eventuali anomalie.
Le anomalie (procedure non conformi alle direttive aziendali) costituiscono elemento di valutazione della responsabilità del dipendente preposto alla trasmissione.
La mancata segnalazione dell'anomalia costituisce elemento di valutazione della responsabilità del titolare di P.O.
Dirigenti
Per l'attuazione delle attività ad alto rischio di corruzione, i dirigenti responsabili delle relative strutture complesse sono tenuti a:
A) provvedere, con cadenza trimestrale, al monitoraggio del rispetto dei tempi procedimentali e alla tempestiva eliminazione delle anomalie. I risultati del monitoraggio e delle azioni espletate devono essere svolti per iscritto e contengono elementi di approfondimento e verifica quali:
verifica omogeneità degli illeciti connessi al ritardo;
attestazione omogeneità dei controlli da parte dei dirigenti, volti a evitare ritardi;
attestazione dell'avvenuta applicazione del sistema delle sanzioni, sempre in relazione al mancato rispetto dei termini, con applicazione dei criteri inerenti la omogeneità, la certezza e cogenza del sopra citato sistema.
Tali risultati sono trasmessi al Responsabile della prevenzione.
La mancata redazione e/o trasmissione costituisce elemento di valutazione del dirigente.
B) Informare tempestivamente il Responsabile della prevenzione della corruzione in caso di mancato rispetto dei tempi procedimentali, costituente fondamentale elemento sintomatico del
corretto funzionamento e rispetto del piano di prevenzione della corruzione, e di qualsiasi altra anomalia accertata costituente la mancata attuazione del presente Piano, adottando le azioni necessarie per eliminarle oppure proponendo al Responsabile della prevenzione della corruzione, le azioni sopra citate ove non rientrino nella competenza normativa, esclusiva e tassativa dirigenziale.
C) Provvedere con atto motivato, previa verifica della professionalità necessaria da possedersi, alla rotazione degli incarichi dei dipendenti fungibili che svolgono le attività ad alto rischio di corruzione; la rotazione è obbligatoria nella ipotesi di immotivato rispetto del presente Piano.
D) Proporre al Responsabile della prevenzione della corruzione, i dipendenti da inserire in particolari programmi di formazione.
E) Inserire nei bandi di gara apposita clausola che preveda l'esclusione di coloro che non dichiarino di aderire alle regole di legalità previste dal Codice di Comportamento aziendale, per quanto compatibili (comma 17 legge 190/2012).
4. Dirigente delle Risorse Umane
Comunica al Responsabile della prevenzione della corruzione tutti i dati utili a rilevare le posizioni dirigenziali attribuite a persone, interne e/o esterne alle Pubbliche Amministrazioni, individuate discrezionalmente dall'organo di indirizzo politico senza procedure pubbliche di selezione;
in relazione all'obbligo di contenere gli incarichi dirigenziali a contratto nella misura massima di percentuale dei posti effettivamente coperti dalla dotazione organica della qualifica dirigenziale, indica costantemente al Responsabile delle corruzione gli scostamenti e le azioni correttive anche mediante strumenti di autotutela.
2.12 RESPONSABILITÀ DEI DIPENDENTI PER VIOLAZIONE DELLE MISURE DI PREVENZIONE
Le misure di prevenzione e contrasto alla corruzione adottate dall'Istituto e trasfuse nel P.T.P.C.
devono essere rispettate da tutti i dipendenti e, dunque, sia dal personale che dalla dirigenza (art. 8 Codice di comportamento generale). La violazione delle misure di prevenzione previste dal piano costituisce illecito disciplinare (art. 1, comma 14, legge n. 190/2012).
2.13 I COLLABORATORI A QUALSIASI TITOLO DELL'ISTITUTO
I collaboratori a qualsiasi titolo dell'Istituto osservano le misure contenute nel P.T.P.C. e segnalano le situazioni di illecito.
Figura 1. – I soggetti Istituzionali coinvolti nella prevenzione della corruzione.
I SOGGETTI ISTITUZIONALI COINVOLTI NELLA
PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE
IL DIRETTORE GENERALE
O.I.V.
I REFERENTI PER LA PREVENZIONE DELLA
CORRUZIONE
TUTTI I DIPENDENTI DELL’AMMINISTRAZIONE
I COLLABORATORI A QUALSIAISI TITOLO DELL’AMMINISTRAZIONE IL RESPONSABILE
DELLA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE
IL RESPONSABILE
PER LA TRASPARENZA
L’UFFICIO PROCEDIEMNTI
DISCIPLINARI
2.14 GLI STAKEHOLDER INTERNI ED ESTERNI
3. INQUADRAMENTO CONCETTUALE DEL RISCHIO INDIVIDUAZIONE DELLE AREE DI RISCHIO
Dare una definizione universalmente accettata del termine
“rischio” è un'impresa piuttosto ardua. Nel linguaggio corrente, tale termine è utilizzato frequentemente e ciascun individuo possiede un'idea intuitiva del suo significato, spesso riconducibile al manifestarsi di un evento negativo o di una minaccia.
Nella letteratura scientifica, l'accezione data al termine muta in relazione alla prospettiva di analisi adottata dalla singola disciplina – psicologia, sociologia, management, microeconomia tra le altre – attraverso la quale si osserva il fenomeno, nonché al contesto di riferimento.
All'origine di tale imprevedibilità, alla natura degli eventi che si possono definire rischiosi e all'estensione del concetto di rischio ai soli eventi sfavorevoli o anche a quelli favorevoli.
Nell'approccio manageriale, il rischio è definito come possibile divario tra la manifestazione di un fenomeno e la situazione attesa e, quindi, come un evento futuro e incerto che può influenzare il raggiungimento degli obiettivi di un'organizzazione. In base a tale accezione il rischio, se valutato rispetto ad una situazione media o attesa, può avere sia delle manifestazioni negative (minacce) – a cui corrispondono risultati peggiori alle aspettative – sia manifestazioni positive (opportunità) – a cui corrispondono dei risultati migliori rispetto alla situazione attesa.
Nonostante tale doppia valenza, nelle discipline aziendali è più frequente il ricorso ad un'interpretazione negativa del fenomeno.
Seguendo quest'ultima impostazione, il rischio può essere definito come potenziale manifestazione di un determinato evento in grado di influenzare “il mancato raggiungimento del fine per cui un'organizzazione viene creata”.
Focalizzandoci sull'agire della Pubblica Amministrazione e considerando come obiettivo l'utilizzo trasparente, efficiente, efficace e equo delle risorse pubbliche, è possibile individuare un rischio di fallimento etico per la cui definizione è necessario esplicitare alcuni concetti.
Innanzitutto il concetto di etica, il quale rimanda all'insieme delle regole e dei valori che consentono di distinguere ciò che è giusto da ciò che è sbagliato. Quando si parla di “valori” si fa riferimento a
principi in base ai quali si può dare un peso (giusto/sbagliato) alle possibili, azioni che un individuo può intraprendere.
Le “regole” morali, invece, indicano il comportamento moralmente corretto in una data situazione.
L'agire di un individuo o di un'organizzazione, in accordo con valori e regole morali fondamentali, è da ricondurre al concetto di integrità.
Al contrario, in termini sintetici e generali, la corruzione può essere intesa come l'abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati.
E' evidente il legame e la correlazione esistente tra i diversi concetti: l'etica è il parametro per valutare l'integrità di un individuo o di un'organizzazione e l'integrità e la corruzione sono concetti speculari.
Chiariti tali concetti, è possibile definire il rischio di fallimento etico come la possibilità che si verifichino comportamenti non etici, non integri o legati alla corruzione che influiscono in senso negativo sull'utilizzo trasparente, efficiente, efficace ed equo delle risorse pubbliche.
Al fine di comprendere il contesto di riferimento e il campo di applicazione della metodologia del risk management occorre, innanzitutto, chiarire che con tale espressione si intende il processo condotto ai diversi livelli di un'organizzazione finalizzato a identificare potenziali eventi rischiosi, di diversa natura, la cui manifestazione possa ostacolare il conseguimento degli obiettivi prefissati.
Tale processo, che segue l'analisi del contesto di riferimento e l'identificazione dei rischi in grado di influenzare il raggiungimento di un determinato obiettivo, mira ad effettuare una stima dei rischi sulla base di indicatori in grado di evidenziare la probabilità che l'evento possa verificarsi e l'impatto, di natura monetaria e non monetaria, che il verificarsi dell'evento stesso possa generare.
L'obiettivo del risk management non si esaurisce con l'analisi del grado di rischio a cui è esposta un'organizzazione, ma prevede, la valutazione del presidio dei rischi collegato al sistema dei controlli esistenti e l'introduzione di misure atte a prevenire, contenere e contrastare i rischi identificati.
3.1 LE FASI PRINCIPALI DI UN SISTEMA DI RISK MANAGEMENT
1
Analisi di contesto 7
Informazione e comunicazione
6
Attività di controllo
5
Risposta al rischio
4
Valutazione presidio
rischio
3
Valutazione eventi di
rischio 2
Identificazione eventi di
rischio
L'individuazione delle aree di rischio ha la finalità di consentire l'emersione delle aree nell'ambito dell'attività dell'IRCCS CROB che debbono essere presidiate più di altre mediante l'implementazione di misure di prevenzione.
Rispetto a tali aree il P.T.P.C. identifica le loro caratteristiche, le azioni e gli strumenti per prevenire il rischio, stabilendo le priorità di trattazione.
L'individuazione delle aree di rischio è il risultato di un processo complesso, che presuppone la valutazione del rischio, da realizzarsi attraverso la verifica “sul campo” dell'impatto del fenomeno corruttivo sui singoli processi svolti nell'Istituto.
Per rischio si intende l'effetto dell'incertezza sul corretto perseguimento dell'interesse pubblico e, quindi, sull'obiettivo istituzionale dell'IRCCS CROB, dovuto alla possibilità che si verifichi un dato evento.
Per evento si intende il verificarsi o il modificarsi di un insieme di circostanze che si frappongono o si oppongono al perseguimento dell'obiettivo istituzionale dell'IRCCS CROB.
Le aree di rischio variano a seconda del contesto esterno ed interno e della tipologia di attività istituzionale svolta dalla specifica amministrazione. Tuttavia, l'esperienza internazionale e nazionale mostrano che vi sono delle aree di rischio ricorrenti, rispetto alle quali potenzialmente tutte le pubbliche amministrazioni sono esposte. In conseguenza, la legge n. 190/2012 ha già individuato delle particolari aree di rischio, ritenendole comuni a tutte le amministrazioni.
Queste aree sono elencate nell'art. 1, comma 16, e si riferiscono ai procedimenti di:
1. Autorizzazione o concessione;
2. Scelta del contraente per l'affidamento dei lavori, forniture e servizi, anche con riferimento alla modalità di selezione prescelta ai sensi del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al d.lgs. n. 163/2006;
3. Concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, nonché attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati;
4. Concorsi e prove selettive per l'assunzione del personale e progressioni di carriera di cui all'art.
24 del d.lgs. n. 150/2009.
I suddetti procedimenti corrispondono alle seguenti aree di rischio:
Processi finalizzati all'acquisizione e alla progressione del personale;
Processi finalizzati all'affidamento di lavori, servizi e forniture nonché all'affidamento di ogni altro tipo di commessa o vantaggio pubblici disciplinato dal d.lgs. n. 163/2006;
Processi finalizzati all'adozione di provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari privi di effetto economico diretto ed immediato per il destinatario;
Processi finalizzati all'adozione di provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari con effetto economico diretto ed immediato per il destinatario.
Le suindicate aree di rischio comuni ed obbligatorie a tutte le pubbliche amministrazioni si articolano, a loro volta, nelle seguenti sottoaree:
A) Area: acquisizione e progressione del personale:
Reclutamento.
Progressione di carriera.
Conferimento di incarichi di collaborazione.
B) Area: affidamento di lavori, servizi e forniture:
Definizione dell'oggetto dell'affidamento.
Individuazione dello strumento/istituto per l'affidamento.
Requisiti di qualificazione.
Requisiti di aggiudicazione.
Valutazione delle offerte.
Verifica dell'eventuale anomalia delle offerte.
Procedure negoziate.
Affidamenti diretti.
Revoca del bando.
Redazione del cronoprogramma.
Varianti in corso di esecuzione del contratto.
Subappalto.
Utilizzo di rimedi di risoluzione delle controversie alternativi a quelli giurisdizionali durante la fase di esecuzione del contratto.
C) Area provvedimenti ampliativi della sfera delle controversie alternativi a quelli giurisdizionali durante la fase di esecuzione del contratto:
Provvedimenti amministrativi vincolati nell'an.
Provvedimenti amministrativi a contenuto vincolato.
Provvedimenti amministrativi vincolati nell'an e a contenuto vincolato.
Provvedimenti amministrativi a contenuto discrezionale.
Provvedimenti amministrativi discrezionali nell'an.
Provvedimenti amministrativi discrezionali nell'an e nel contenuto.
D) Area provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari con effetto economico diretto ed immediato per il destinatario:
Provvedimenti amministrativi vincolati nell'an.
Provvedimenti amministrativi a contenuto vincolato.
Provvedimenti amministrativi vincolati nell'an e a contenuto vincolato.
Provvedimenti amministrativi a contenuto discrezionale.
Provvedimenti amministrativi discrezionali nell'an.
Provvedimenti amministrativi discrezionali nell'an e nel contenuto.
Queste aree di rischio sono singolarmente analizzate ed indicate nel presente P.T.P.C. ed adattate alla specifica realtà organizzativa dell'IRCCS CROB. Le stesse che costituiscono un contenuto minimale obbligatorio per legge – non esauriscono, tuttavia, l'individuazione delle aree di rischio dell'Istituto. Il presente P.T.P.C. include, infatti, ulteriori aree di rischio, che rispecchiano le specificità funzionali e il contesto e che scaturiscono dal processo di valutazione del rischio.
L'individuazione delle aree di rischio, a parte quelle obbligatorie e comuni a tutte le pubbliche amministrazioni, scaturisce dal processo di gestione del rischio.
Per i contenuti e le indicazioni sulla gestione del rischio si sono tenuti presenti i principi e linee guida “Gestione del rischio” UNI ISO 31000 2010 (edizione italiana della norma internazionale ISO 31000), qui riconsiderati anche con un intento di semplificazione.
3.2 DETERMINAZIONE, PER CIASCUNA AREA DI RISCHIO, DELLE ESIGENZE DI INTERVENTO UTILI A RIDURRE LA PROBABILITÀ CHE IL RISCHIO SI VERIFICHI, CON L'INDICAZIONE DI MODALITÀ, RESPONSABILI, TEMPI D'ATTUAZIONE E INDICATORI
Il P.T.P.C. dell'IRCCS CROB indica le misure di prevenzione da implementare per ridurre la possibilità che il rischio si verifichi.
Le misure si classificano come:
Misure obbligatorie, sono quelle la cui applicazione discende obbligatoriamente dalla legge o da altre fonti normative;
Misure ulteriori, sono quelle che, pur non essendo obbligatorie per legge, sono rese obbligatorie dal loro inserimento nel presente P.T.P.C.
Il P.T.P.C. contiene tutte le misure obbligatorie per trattare il rischio e le misure ulteriori ritenute necessarie o utili, tenuto conto del contesto di riferimento dell'Istituto.
L'individuazione e la scelta delle misure ulteriori è effettuata mediante il confronto con il coinvolgimento dei titolari del rischio. Per “titolare del rischio” si intende la persona con la responsabilità e l'autorità per gestire il rischio.
La tempistica per l'introduzione e per l'implementazione delle misure può essere differenziata, a seconda che si tratti di misure obbligatorie o di misure ulteriori, ma in ogni caso il termine relativo è definito perentoriamente nel presente P.T.P.C.
3.3 MISURE DI PREVENZIONE DI CARATTERE TRASVERSALE
Il presente P.T.P.C. Individua ed implementa anche delle misure di carattere trasversale. Anche queste sono obbligatorie e ulteriori.
Sono misure di carattere trasversale:
La trasparenza (P.T.T.I.): gli adempimenti di trasparenza possono essere misure obbligatorie o ulteriori; le misure ulteriori di trasparenza sono indicate nel P.T.T.I.;
L'informatizzazione nei processi che consente per tutte le attività dell'Istituto la tracciabilità dello sviluppo del processo e riduce quindi il rischio di “blocchi” non controllabili con emersione delle responsabilità per ciascuna fase;
L’accesso telematico dei dati, documenti e procedimenti e il riutilizzo dei dati, documenti e procedimenti (d.lgs. n. 82/2005) che consentono l'apertura dell'Istituto verso l'esterno e, quindi, la diffusione del patrimonio pubblico e il controllo sull'attività da parte dell'utenza;
Il monitoraggio sul rispetto dei termini procedimentali, in quanto attraverso il monitoraggio emergono eventuali omissioni o ritardi che possono essere sintomo di fenomeni corruttivi.
3.4 LA GESTIONE DEL RISCHIO
Per “gestione del rischio” si intende l’insieme delle attività coordinate per guidare e tenere sotto controllo l’Istituto con riferimento al rischio.
I principi fondamentali per una corretta gestione del rischio cui si fa riferimento nel presente P.T.P.C., in conformità al P.N.A., sono desunti dai Principi e linee guida UNI ISO 31000:2010, che rappresentano l’adozione nazionale, in lingua italiana, della norma internazionale ISO 31000 (edizione novembre 2009), elaborata dal Comitato tecnico ISO/TMB “Risk Management”.
Al riguardo, l’Allegato 6 del P.N.A. – Principi per la gestione del rischio (Tratti da UNI ISO 31000 2010) – chiarisce che “Per far sì che la gestione del rischio sia efficace, un’organizzazione dovrebbe, a tutti i livelli, seguire i principi riportati qui di seguito.
a) La gestione del rischio crea e protegge il valore. La gestione del rischio contribuisce in maniera dimostrabile al raggiungimento degli obiettivi ed al miglioramento della prestazione, per esempio in termini di salute e sicurezza delle persone, security* (*Nota Nazionale: per “security” si intende la prevenzione e protezione per eventi in prevalenza di natura dolosa e/o colposa che possono danneggiare le risorse materiali, immateriali, organizzative e umane di cui un’organizzazione dispone o di cui necessita per garantirsi un’adeguata capacità operativa nel breve, nel medio e nel lungo termine. (adattamento delle definizione di “security aziendale” della UNI 10459:1995)”, rispetto dei requisiti cogenti, consenso presso l’opinione
pubblica, protezione dell’ambiente, qualità del prodotto gestione dei progetti, efficienza nelle operazioni, governance e reputazione.
b) La gestione del rischio è parte integrante di tutti i processi dell’organizzazione. La gestione del rischio non è un’attività indipendente, separata dalle attività e dai processi principali
dell’organizzazione. La gestione del rischio fa parte delle responsabilità della direzione ed è parte integrante di tutti i processi dell’organizzazione, inclusi la pianificazione strategica e tutti i processi di gestione dei progetti e del cambiamento.
c) La gestione del rischio è parte del processo decisionale. La gestione del rischio aiuta i responsabili delle decisioni ad effettuare scelte consapevoli, determinare la scala di priorità delle azioni e distinguere tra linee di azione alternative.
d) La gestione del rischio tratta esplicitamente l’incertezza. La gestione del rischio tiene conto esplicitamente dell’incertezza, della natura di tale incertezza e di come può essere affrontata.
e) La gestione del rischio è sistematica, strutturata e tempestiva. Un approccio sistematico, tempestivo e strutturato alla gestione del rischio contribuisce all’efficienza ed a risultati coerenti, confrontabili ed affidabili.
f) La gestione del rischio si basa sulle migliori informazioni disponibili. Gli elementi in ingresso al processo per gestire il rischio si basano su fonti di informazione quali dati storici, esperienza, informazioni di ritorno dai portatori d’interesse, osservazioni, previsioni e parere di specialisti.
Tuttavia, i responsabili delle decisioni dovrebbero informarsi, e tenerne conto, di qualsiasi limitazione dei dati o del modello utilizzati o delle possibilità di divergenza di opinione tra gli specialisti.
g) La gestione del rischio è “su misura”. La gestione del rischio è in linea con il contesto esterno ed interno e con il profilo di rischio dell’organizzazione.
h) La gestione del rischio tiene conto dei fattori umani e culturali. Nell’ambito della gestione del rischio individua capacità, percezioni e aspettative delle persone esterne ed interne che possono facilitare o impedire il raggiungimento degli obiettivi dell’organizzazione.
i) La gestione del rischio è trasparente e inclusiva. Il coinvolgimento appropriato e tempestivo dei portatori d’interesse e, in particolare, dei responsabili delle decisioni, a tutti i livelli dell’organizzazione, assicura che la gestione del rischio rimanga pertinente ed aggiornata. Il coinvolgimento, inoltre, permette che i portatori d’interesse siano opportunamente rappresentati e che i loro punti di vista siano presi in considerazione nel definire i criteri di rischio.
j) La gestione del rischio è dinamica. La gestione del rischio è sensibile e risponde al cambiamento continuamente. Ogni qual volta accadono eventi esterni ed interni, cambiano il contesto e la conoscenza, si attuano il monitoraggio ed il riesame, emergono nuovi rischi, alcuni rischi si modificano ed altri scompaiono.
k) La gestione del rischio favorisce il miglioramento continuo dell’organizzazione. Le organizzazioni dovrebbero sviluppare ed attuare strategie per migliorare la maturità della propria
k) La gestione del rischio favorisce il miglioramento continuo dell’organizzazione. Le organizzazioni dovrebbero sviluppare ed attuare strategie per migliorare la maturità della propria