Anche ai fini di immaginare un percorribile processo di riequilibrio della spesa corrente tra comuni, si riportano nel grafico le differenze della spesa corrente pro-capite per provincia nel periodo 2001-2007. Si rammenta che ogni “box” nel grafico rappresenta il 75% delle osservazioni, e la linea divisoria nel box indica la mediana (50%). Le appendici a destra e sinistra dei box racchiudono fino al 95%
dei valori, e i valori esterni sono outliers. Tali differenze sono notevoli e di difficile comprensione: il valore mediano della spesa a Parma è attorno agli 850 euro, mentre a Forlì è circa a 650. All’interno di ogni provincia, poi lo spread tra i valori può raggiungere anche i 1.000 euro.
Grafico 3 Spesa corrente procapite dei comuni in Emilia-Romagna, per provincia, 2001-2007
400 600 800 1,000 1,200 1,400 1,600
sc_pc RIMINI
REGGIO EMILIA RAVENNA PIACENZA PARMA MODENA FORLI'-CESENA FERRARA BOLOGNA
spesa corrente procapite 2001-2007 per provincia
Si cerca allora, tramite lo strumento della regressione, di circoscrivere quanta
geografica), quanta alla storia o all’organizzazione dei servizi (l’appartenenza di un comune ad una provincia), quanto a fattori non spiegati, che possono includere sia diversi livelli di esternalizzazione, che diversi livelli di efficienza. La regressione della spesa pro-capite effettuata sulle diverse variabili strutturali riesce a spigare il 35% della sua variabilità. Effettuando tale regressione non sui valori pro-capite, ma su quelli assoluti, la capacità esplicativa della regressione raggiunge il 90%.
Le informazioni principali della tab.3 sono le seguenti. Rispetto alla provincia di Bologna, Ferrara, Forlì, Piacenza e Reggio hanno spese storiche inferiori rispettivamente del 16%, 5%, 21%, 9%. Modena, Parma e Rimini hanno spese superiori del 5%, 9% e 16%. Inoltre, ad ogni incremento di dimensione di 1.000 abitanti, la spesa procapite diminuisce dello 0.7% (in pratica la spesa è inversamente correlata all’aumento della popolazione). Invece, per ogni 1.000 euro di aumento dell’imponibile Irpef medio comunale, la spesa aumenta dello 0.9%. Ancora, l’aumento di un punto del tasso di attivi (misurato a livello di sistema del lavoro) diminuisce la spesa dell’1% (i più sviluppati richiedono meno spese). L’aumento dell’indice di vecchiaia di un 1% si traduce in un aumento della spesa dello 0.1%. Ogni aumento di 10 euro di oneri di urbanizzazione si traduce in un 0.4% di aumento della spesa. L’urbanizzazione bassa e media abbassano del 10% e 17% la spesa corrente. Infine, rispetto alla pianura, la spesa di un comune di montagna è più alta del 6%, mentre se di collina è più bassa del 3%. Il tempo non comporta di per sé variazioni sensibili di spesa. Con ciò si dimostra che i fattori strutturali e di sviluppo economico contano; ma conta
moltissimo, a parità di ogni altro fattore, la dislocazione geografica provinciale (spesa storica).
Tabella 3 Regressione stepwise delle spese correnti su diverse variabili indipendenti
stepwise, pr(0.05): reg lsc_pc pop invpop pstr imp invec on_pc dip anno2 anno3 anno4 anno5 anno6 anno7 prov2 prov3 prov4 prov5 prov6 prov7 prov8 prov9 grurb1 grurb2 zalt1 zalt2 zalt3 csism1 csism2 sup ta varta0704
Capitolo 3. I fattori strutturali dei comuni spiegano le differenze di bilancio? 2001-2005: Cinque anni di consuntivi a confronto in cinque Province6
Nei cinque anni presi in esame, la struttura fondamentale dei finanziamenti non è cambiata di molto, fatta eccezione per i limiti del patto di stabilità e dei vincoli all’uso delle tasse, imposti da varie finanziarie.
Ma si tratta di anni in cui crescita della popolazione ha determinato nuovi bisogni e nuove aspettative verso i poteri locali, anche perché si tratta di una crescita trainata, non dall’aumento delle nascite, ma dall’immigrazione.
Inoltre, in questo periodo si è avviata una modifica nei fatti dell’organizzazione dei poteri locali; non tanto per l’innovazione legislativa, ma per l’avanzamento di processi organizzativi, con cui le amministrazioni cercano di supplire ai vincoli di bilancio. Ci si riferisce da un lato alla rilevanza delle politiche di spesa gestite a livello sovracomunale: ad esempio le politiche per assistenza (328/2000); ambiti ottimali per le gestione dei servizi economici o produttivi, quali l’acqua, i rifiuti, i trasporti. Tali politiche vengono affrontate sempre più in modo collettivo, attraverso l’associazionismo comunale (unione di comuni, consorzi); oppure attraverso l’esternalizzazione di servizi diretti o indiretti, per superare i vincoli alle assunzioni; o, ancora, tramite la costituzione e partecipazione azionaria e societaria a società di capitali. La scelta degli strumenti organizzativi di gestione
6 Il capitolo è a cura di Giuseppe Fiorani e Davide Frigeri
non sempre trova rappresentazione nei bilanci ordinari degli enti, per cui parte del forte aumento o della forte variabilità della spesa in conto capitale e diminuzione della spesa in conto corrente, trae origine proprio da ciò.
Anche senza citare le implicazioni che tali processi gestionali comportano nel rapporto di agenzia tra comuni e cittadini, nei rapporti politico-partecipativi e nel ruolo dei consigli comunali, è chiaro che è necessaria una rappresentazione di queste diverse modalità nei documenti contabili. Ad esempio rendendo cogente la compilazione del prospetto contenuto nel primo quadro del documento di bilancio.
L’esercizio svolto nel paragrafo, dopo una illustrazione dei livelli di entrata e spesa medi dei comuni di cinque province, mostra come si possano rendere confrontabili i bilanci di comuni diversi per caratteristiche geografiche, economiche e sociali. L’operazione si svolge con quattro passaggi logici:
a) costruzione del dataset di tipo panel in cui per ogni comune si affiancano i dati di bilancio a quelli geografici, economici e sociali;
b) analisi fattoriale per individuare quali, tra i diversi indicatori, meglio rappresenta i fattori più influenti sulla finanza locale;
c) uso dei fattori per delimitare gruppi omogenei di comuni;
d) modello di regressione multipla per la determinazione della capacità fiscale e della spesa standard.
3.1 Descrizione dei bilanci delle amministrazioni comunali nelle province